SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0129/2022-S1

El accionante considera vulnerado su derecho a la petición; toda vez que, el Presidente del Concejo Municipal del GAM de Tarija no dio respuesta alguna a la solicitud que presentó para que se disponga la derogatoria del art. 1 numeral 13 de la Ley Municipal 044 de 8 de agosto de 2014 que declaró área verde al lote de terreno de su propiedad, sobre el cual edificó su vivienda; puesto que no hubo ningún pronunciamiento sobre el fondo de su petición, emitiendo solo notas evasivas a las reiteradas solicitudes presentadas para que se atienda el fondo de su pretensión.

En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si los extremos demandados son evidentes para conceder o denegar la tutela solicitada, para cuyo efecto se desarrollarán los siguientes temas: 1) Sobre el derecho de petición; y, 2) Análisis del caso concreto.

III.1.  Sobre el derecho de petición

Respecto a este derecho fundamental, se advierte que la                                SCP 0276/2019-S2 de 24 de mayo realizó una sistematización de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Plurinacional (criterio reiterado en los mismos términos por las SSCCPP 1064/2019-S2 de 3 de diciembre; 1111/2019-S2 de 18 de diciembre, entre otras), en la que se establece los estándares más altos de interpretación sobre este derecho fundamental en los siguientes términos: 

El art. 24 de la CPE, establece que: “Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario”.

La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (DADH), consagra el derecho de petición en su art. XXIV, señalando: “Toda persona tiene derecho de presentar peticiones respetuosas a cualquier autoridad competente, ya sea por motivo de interés general, ya de interés particular, y el de obtener pronta resolución”.

Tanto el Tribunal Constitucional como el Tribunal Constitucional Plurinacional, a través del tiempo, fueron generando entendimientos respecto al derecho de petición a efectos de su tutela, abordando temáticas que constituyen precedentes constitucionales; sobre la base de los cuales, debe realizarse el análisis de cada caso concreto, al tiempo de verificar la lesión o no, del derecho de petición.

En ese sentido, se abordarán las siguientes temáticas relativas al derecho de petición: i) Contenido esencial; ii) Requisitos de procedencia;                  iii) Legitimación activa; iv) Legitimación pasiva; y, v) Plazo para emitir respuesta.

III.1.1.   Contenido esencial

La SC 218/01-R de 20 de marzo de 2001^[1] establece que el núcleo esencial del derecho de petición, constituye el derecho a obtener una respuesta pronta y oportuna en la que se resuelva la petición en sí misma; en ese sentido, la jurisprudencia constitucional, fue desarrollando características que debe contener la respuesta: a) Pronta y oportuna^[2]; dentro los plazos establecidos por ley o dentro de un plazo razonable como lo determina la jurisprudencia constitucional; b) Formal^[3]; que la respuesta sea escrita y debidamente comunicada o notificada, a efectos que la parte interesada pueda realizar reclamos o utilizar los medios recursivos establecidos por ley; c) Material^[4], porque debe resolver el fondo de la pretensión o asunto objeto de petición y no evadirlo; de donde se entiende que la autoridad a quien se presenta la petición, debe atenderla, tramitándola y resolviendo de forma positiva o negativa a los intereses del solicitante; y, d) Argumentada^[5]; vale decir, motivada y fundamentada, que cubra las pretensiones del solicitante, exponiendo las razones del porqué se da o no curso a la petición sobre la base de sustentos fácticos y jurídicos.

III.1.2.   Requisitos de procedencia

               La SC 0310/2004-R de 10 de marzo, en el Fundamento Jurídico III.2, estableció cuatro requisitos para que sea viable la tutela del derecho de petición:

…a fin de que se otorgue la tutela en caso de alegarse la violación del derecho a formular peticiones, corresponde que el recurrente, demuestre los siguientes hechos: a) la formulación de una solicitud expresa en forma escrita; b) que la misma hubiera sido formulada ante una autoridad pertinente o competente; c) que exista una falta de respuesta en un tiempo razonable y d) se haya exigido la respuesta y agotado las vías o instancias idóneas de esa petición ante la autoridad recurrida y no existan otras vías para lograr la pretensión.

               Sin embargo, la SC 1995/2010-R de 26 de octubre, modulando el entendimiento de la SC 0310/2004-R, a efectos de la tutela del derecho de petición, en el Fundamento Jurídico III.3, exigió únicamente los siguientes requisitos: “…a) La existencia de una petición oral o escrita; b) La falta de respuesta material y en tiempo razonable a la solicitud y, c) La inexistencia de medios de impugnación expresos con el objetivo de hacer efectivo el derecho de petición”; sin embargo, con relación a este último requisito se aclara que:

…dicho requisito es exigible cuando dichos medios de impugnación estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico con dicho objetivo, es decir, resguardar el derecho de petición; a contrario sensu, no será exigible cuando no existan esos medios; pues, se entiende que este derecho -como se tiene señalado- busca acercar al administrado al Estado, otorgando a la persona de un instrumento idóneo, expedito e inmediato para acudir ante el servidor público con la finalidad de requerir su intervención en un asunto concreto o de solicitar una determinada información o documentación que cursa en poder de esa autoridad.

Ahora bien, del análisis del núcleo del derecho de petición, que es la respuesta a una determinada solicitud como contenido y alcance del mismo; a efectos de su tutela debe tomarse en cuenta lo siguiente: 1) La existencia de una petición oral o escrita; 2) La omisión indistintamente de cualquiera de sus componentes, vale decir, ante una: 2.i) Ausencia de respuesta formal; 2.ii) Falta de respuesta material; 2.iii) Inexistencia de argumentación -motivación y/o fundamentación- en la respuesta; y, 3) El agotamiento de medios de impugnación o reclamo idóneos para hacer efectivo dicho derecho, siempre que estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico para tal efecto, de lo contrario, no es exigible este requisito.

               Debe tomarse en cuenta, que en ausencia de cualquiera de los componentes que forman parte de una respuesta, se estaría lesionando no solo el derecho de petición, sino también, los principios y valores constitucionales -de celeridad, servicio a la sociedad y respeto a los derechos, en aplicación del art. 178.I de la CPE-; y, de la administración pública -de sometimiento a la ley, debido proceso, eficacia, economía, simplicidad, celeridad y responsabilidad; previstos en los arts. 232 de la CPE y 4 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA)-, que rigen el actuar de los servidores públicos.

III.1.3.   Legitimación activa

               Del análisis del art. 24 de la CPE, se tiene que la legitimación activa para solicitar la tutela del derecho de petición, la tiene toda persona individual o colectiva que realizó la petición de forma oral o escrita; con el único requisito, de identificar al peticionario; en igual sentido lo estableció la SCP 0470/2014 de 25 de febrero^[6].

III.1.4.   Legitimación pasiva

               En cuanto a la legitimación pasiva, la jurisprudencia realizó el siguiente desarrollo:

                 La referida SC 218/01-R, entendió que la legitimación pasiva en los supuestos de lesión del derecho de petición no tiene excepción alguna, alcanzando a cualquier autoridad o servidor público. Así, la SC 0275/2003-R de 11 de marzo, subrayó que el derecho de petición consiste en la facultad que tiene toda persona de dirigirse a las autoridades públicas con el fin de reclamar, pedir u observar alguna cosa que le incumbe a aquella, caracterizado como un instrumento de particular importancia para que la sociedad civil pueda controlar a sus autoridades de la administración pública y hacer valer sus derechos; asimismo, alcanza a las autoridades judiciales, tal cual las SSCC 0560/2010-R de 12 de julio y 1136/2010-R de 27 de agosto, tutelaron este derecho respecto a las mismas.

               Sobre el particular, es necesario mencionar que cuando los destinatarios son las autoridades públicas, en principio, la jurisprudencia constitucional a través de la SC 0310/2004-R, sostuvo que la petición debió ser formulada necesariamente ante una autoridad pertinente o competente, a efectos de su tutela; sin embargo, la SC 1995/2010-R^[7] precisó que las autoridades públicas a quienes se dirige la petición, tienen legitimación pasiva incluso cuando carecen de competencia o pertinencia para resolver lo peticionado, debido a que de igual forma tienen la obligación de responder formal y oportunamente sobre su incompetencia, señalando en su caso, a la autoridad ante quien debe dirigirse el peticionario; sin embargo, la SCP 2051/2013 de 18 de noviembre^[8], determinó que no es posible conceder la tutela cuando la autoridad no tuvo oportunidad de pronunciarse al respecto, sea positiva o negativamente, porque la petición fue realizada ante autoridad incompetente; empero, las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0470/2014 y 0083/2015-S3 de 10 de febrero, ratificaron el razonamiento de la citada SC 1995/2010-R, constituyéndose en el precedente en vigor.

Respecto a personas particulares, las SSCC 0820/2006-R de 22 de agosto y 1500/2010-R de 11 de octubre, reconocieron su legitimación pasiva, cuando presten servicios públicos o ejerzan funciones de autoridad; este razonamiento fue modulado por la SCP 0085/2012 de 16 de abril, señalando que el derecho de petición, en el marco de la doctrina de la eficacia horizontal de derechos, es oponible no solamente en relación a los poderes públicos, sino también en cuanto a los particulares; en este contexto, la SCP 1419/2012 de 24 de septiembre, refrendó este entendimiento indicando: “…el derecho a la petición cuenta con eficacia directa y es oponible frente a particulares por lo que su ejercicio no requiere esté refrendada por autoridad pública alguna…”.

En resumen, tienen legitimación pasiva a efectos de ser demandados a través de una acción de tutela, reclamándose la lesión del derecho de petición: i) Las autoridades o servidores públicos, aun no fuesen competentes o pertinentes para resolver el fondo de la pretensión del peticionado, circunstancia en la que la autoridad ante quien se dirigió equivocadamente la petición deberá señalar expresamente cuál la autoridad competente o tramitación atinente, que oriente al peticionante en su pretensión; y, ii) Las personas particulares.

III.1.5.   Plazo para emitir respuesta

La jurisprudencia constitucional desarrolló los siguientes casos: a) En el término establecido por ley^[9]; y, b) Cuando no está previsto un plazo en la norma para que la autoridad o servidor público emita respuesta, el derecho de petición se tiene por lesionado cuando la misma no es emitida dentro de un plazo razonable^[10].

III.2.  Análisis del caso concreto

El accionante considera vulnerado su derecho a la petición; toda vez que, el Presidente del Concejo Municipal del GAM de Tarija no dio respuesta alguna a la solicitud que presentó para que se disponga la derogatoria del art. 1 numeral 13 de la Ley Municipal 044 de 8 de agosto de 2014 que declaró área verde al lote de terreno de su propiedad, sobre el cual edificó su vivienda; puesto que, no hubo ningún pronunciamiento sobre el fondo de su petición, emitiendo solo notas evasivas a las reiteradas solicitudes presentadas para que se atienda el fondo de su pretensión.

Identificado el objeto procesal y de acuerdo a los antecedentes que informan la presente acción de amparo constitucional; las primeras seis solicitudes de derogatoria de la Ley Municipal 044 identificadas como notas de 6 de septiembre, 25 de noviembre, 16 de diciembre todos de 2019; 14 de enero, 10 de marzo y 10 de agosto de 2020 (Conclusiones II.1., II.2., II.3, II.4, II.5, II.6), el ahora solicitante de tutela insistentemente pidió se resuelva la derogación del art. 1 numeral 13 de la Ley Municipal 044 de 8 de agosto de 2014.

A raíz de los primeros insistentes seis pedidos, mediante la nota Concejo Municipal 698/2020 (C.I. 478/20) de 28 de septiembre (Conclusiones II.7) y nota 838/2020 (C.I. 478/20) de 3 de noviembre, (Conclusiones II.9), Valmoré Eduardo Donoso Zambrana en su condición de Presidente del Concejo Municipal del GAM de Tarija -Autoridad actualmente demandada-, con la errónea idea de brindar una respuesta a memoriales -sin especificar a cuál de los seis primeros memoriales brindaba una respuesta-, adjuntó los informes 035/2020 elaborado por la Comisión Jurídica del Concejo Municipal así como el Informe Legal 050/2020 de la Unidad Jurídica del Órgano Legislativo Municipal, a fin de que el ahora peticionante de tutela tomara conocimiento del criterio técnico legal acerca del pedido de derogatoria insistentemente peticionado.

Ante esta falta de respuesta definitiva al pedido de derogación del art. 1 numeral 13 de la Ley Municipal 044 de 8 de agosto de 2014, el ahora impetrante de tutela nuevamente por medio de la nota de 4 de diciembre de 2020 (Conclusiones II.10), manifestó a Presidencia del Concejo Municipal del GAM de Tarija, que habiendo transcurrido un año y dos meses para tener una respuesta en cuanto a la solicitud de derogación sin que al presente exista una posición definitiva al respecto, más al contrario recibiendo respuestas evasivas, reiteró su pedido, mismo que fue nuevamente reiterado a través de la nota presentada el 19 de enero de 2021, (Conclusiones II.14). Luego de los insistentes reclamos de respuesta definitiva a su solicitud de derogatoria, el GAM de Tarija, únicamente emitió el Informe de la Comisión Política Administrativa, Jurídica y de Régimen Interno 003/2021 de 11 de enero (Conclusiones II.11); e Informe de la Comisión Política, Administrativa, Jurídica y de Régimen Interno 024/2021 de 3 de febrero del Concejo Municipal de Tarija (Conclusiones II.15), recomendando para que Secretaría de Presidencia emita Resoluciones Municipales.

Finalmente el Presidente del Consejo Municipal del GAM de Tarija, emitió la Resolución Municipal 001/2021 de 12 de enero (Conclusiones II.12), a través de la cual evasivamente resolvió exigir al Órgano Ejecutivo Municipal que remita a la brevedad la respuesta a la solicitud de información peticionada en el Informe 35/2020 de 21 de septiembre, enviada a través de la nota Concejo Municipal 697/2020 (C.I. 478/20), con el fin de dar una respuesta técnica y jurídica a la solicitud de David Pedro Castellón Betancur. A su vez, mediante Resolución Municipal 007/2021 de 4 de febrero (Conclusiones II.16), Cira Flores Villarroel en su condición de Presidenta a.i. del Concejo Municipal del GAM de Tarija, nuevamente de manera evasiva resolvió otorgar el plazo de cinco días al Órgano Ejecutivo Municipal para que remita la respuesta a la solicitud de información; ambas Resoluciones Municipales fueron notificados al ahora demandante de tutela mediante nota Concejo Municipal 018/2021 (C.I. 478/20) de 14 de enero y nota 094/2021 (C.I. 241/21) de 11 de febrero, sin que ningún acto resuelva la petición de derogatoria del art. 1 numeral 13 de la Ley 044 de 8 de agosto de 2014.

De lo descrito precedentemente, se tiene que la autoridad demandada ha  vulnerado el contenido esencial del derecho de petición, relacionado a obtener una respuesta pronta y oportuna que ponga fin a su solicitud, ya que conforme se tiene desarrollado en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, la respuesta a la petición formulada debe ser de manera pronta y oportuna; en sentido de absolver la solicitud de manera rápida o dentro de un plazo razonable y oportuno, que la respuesta sea pertinente al pedido formulado.

Pero además esta respuesta debe ser formal, vale decir, de manera escrita, brindando la oportunidad al administrado de poder realizar los reclamos o utilizar los medios acordes para poder impugnar dicha respuesta formal; a ello se suma que la respuesta debe ser material, en el entendido que debe resolver el fondo de la pretensión, sin evasiones, ya sea de manera positiva o negativa a los intereses del peticionante de tutela; y, debe ser debidamente fundamentada y motivada, que exponga las razones del porqué se da o no curso a su solicitud.

Estos aspectos, no fueron considerados por la Autoridad ahora demandada; toda vez que, ante las insistentes totalizando ocho solicitudes de resolución al pedido de derogatoria del artículo 1 numeral 13 de la Ley Municipal 044 de 8 de agosto de 2014, no solamente que no se resolvió en un plazo razonable, sino que mediante los Informes y Resoluciones Municipales anteriormente detallados, inoportunamente evadían la responsabilidad de brindar una respuesta definitiva a su pretensión.

Esta falta de respuesta a la solicitud formulada por el ahora accionante, debió ser expresada a través de una respuesta formal de manera escrita por medio de una Resolución Administrativa Definitiva que abra la posibilidad al administrado -ahora impetrante de tutela- para que pueda realizar los reclamos o utilizar los medios de impugnación previstos en la ley; sin embargo, en ningún momento brindaron una respuesta formal mucho menos una respuesta material, ya que en ningún momento resolvieron el fondo de la pretensión; vale decir, si era procedente o no el pedido de derogación de la Ley Municipal, al contrario, emitiendo un sin número de Informes y Resoluciones Municipales, lo único que hicieron fue evadir su responsabilidad de resolver fundadamente sea afirmativa o negativa la solicitud de modificatoria parcial de la Ley Municipal por el Presidente del Concejo Municipal de Tarija.

En dicho contexto, al cumplirse en la presente acción de amparo constitucional los requisitos de procedencia desarrollados en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional; vale decir, la existencia de una petición oral o escrita; que en el presente caso, fueron más de seis solicitudes; la omisión de una respuesta formal y material; toda vez que, no se emitió fundadamente una resolución administrativa definitiva que absuelva por la procedencia o improcedencia de la solicitud de derogatoria de la Ley Municipal; que al ser tramitada ante el Presidente del Concejo Municipal de Tarija, este en ningún momento resolvió el pedido expreso.

Por lo mencionado, se advierte que la Autoridad actualmente demandada, vulneró el derecho de petición del ahora solicitante de tutela además los principios y valores constitucionales -de celeridad, servicio a la sociedad y respeto a los derechos, en aplicación del art. 178.I de la CPE-; y, de la administración pública -de sometimiento a la ley, debido proceso, eficacia, economía, simplicidad, celeridad y responsabilidad; previstos en los arts. 232 de la CPE y 4 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA)-, que rigen el actuar de los servidores públicos.

A ello habrá que agregar que si bien se emitieron el Informe 035/2020 elaborado por la Comisión Jurídica del Concejo Municipal e Informe 050/2020 de la Unidad Jurídica del Órgano Legislativo Municipal, que fueron notificados al ahora accionante mediante nota Concejo Municipal 698/2020 (C.I. 478/20) de 28 de septiembre; sin embargo, dichos Informes al tratarse de actuaciones administrativas de comunicación interna de ninguna manera producen un efecto jurídico de manera inmediata al administrado; toda vez que, no se constituyen en un acto administrativo definitivo conforme exige el art. 27 y siguientes de la Ley de Procedimiento Administrativo -Ley 2341 de 23 de abril de 2002- sino que dichos informes únicamente se constituye en un sustento técnico para la toma de decisiones, a fin de pretender dar por respondida a la solicitud expresa del ahora peticionante de tutela relativo a la derogatoria de la Ley Municipal; por lo que, no se tiene respondida la petición expresa del ahora solicitante de tutela.

De lo descrito precedentemente, se tiene que el Presidente del Concejo Municipal del GAM de Tarija -autoridad actualmente demandada-, en ningún momento brindó una respuesta pronta, oportuna, formal, material y debidamente sustentada a la solicitud expresa e insistente relativo a la derogación del art. 1 numeral 13 de la Ley Municipal 044 de 8 de agosto de 2014, más al contrario asumiendo evasivas actuaciones y actos administrativos, vulneró el derecho de petición previsto en el art. 24 de la CPE además de los principios y valores constitucionales -de celeridad, servicio a la sociedad y respeto a los derechos, en aplicación del art. 178.I de la CPE-; y, de la administración pública -de sometimiento a la ley, debido proceso, eficacia, economía, simplicidad, celeridad y responsabilidad; previstos en los arts. 232 de la CPE y 4 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA)-, que rigen el actuar de los servidores públicos, conforme se tiene señalado precedentemente.

III.3.   Otras consideraciones

Toda vez que, la Sala Constitucional Segunda del departamento de Tarija, mediante Resolución 16/2021 de 12 de marzo, denegó la tutela solicitada, bajo el argumento de inmediatez y de haber consentido el accionante respecto a la falta de resolución a su pedido formal de derogatoria del        art. 1 numeral 13 de la Ley Municipal 044 de 8 de agosto de 2014, realizando un cómputo desde la primera solicitud de 6 de septiembre de 2019, corresponde señalar que para efectos del cómputo de inmediatez en la presente acción de amparo constitucional, el último pedido formal de falta de respuesta en cuanto a su solicitud de derogación en parte de la Ley Municipal, es mediante nota presentada el 4 de diciembre de 2020, (Conclusiones II.10), habiéndose presentado la presente acción de amparo constitucional mediante memorial presentado el 10 de marzo de 2021, conforme se tiene cursante a fs. 82 a 86 vta.; es decir, dentro del plazo máximo previsto en el art. 129.II de la Constitución Política del Estado; por lo que, se evidencia que el cómputo realizado por la Sala Constitucional de referencia se encuentra influida de una falta de revisión que arrojó una errónea apreciación y decisión del caso; por lo que, se llama la atención a la Sala Constitucional Segunda del departamento de Tarija, por la evidente falta de revisión prolija de los antecedentes que informan el expediente, recomendando asuman mayor cuidado y revisión exhaustiva a momento de desestimar una acción de defensa por inmediatez, como equívocamente se pronunciaron los Vocales Constitucionales.

En consecuencia, la Sala Constitucional al denegar la tutela solicitada, no obró de forma correcta.

CORRESPONDE A LA SCP 0129/2022-S1 (viene de la pág. 17).