SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0147/2022-S2

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 27 de octubre y 12 de noviembre de 2020;  cursante de fs. 30 a 37; y, 43 a 45 vta., la accionante expresó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

A través de una convocatoria el 2018, ingresó a trabajar y formar parte del Programa de Formación Complementaria de Maestros (PROFOCOM); en condición de facilitadora hasta el mes de marzo de 2020, cumpliendo con responsabilidad las labores inherentes a su cargo, registrando su asistencia mediante el marcado biométrico y brindando servicios incluso durante la  pandemia por el COVID-19.

Por Instructivo IT/VESFP/DGFM 006/2020 de 22 de abril, el Director de la Dirección General de Formación de Maestros (DGFM), cesó sus funciones y declaró su cargo acéfalo “…determinación a la que no me opuse ni observe…” (sic), el Ministerio de Educación instruyó la ratificación de “una lista” de maestros que cumplían el rol de facilitadores -entre los que se encontraba-, quienes debían continuar en sus funciones “hasta marzo de ese año”. Posteriormente, por disposición del art. “62.XV” la Resolución Ministerial (RM) 001/2020 de 20 de enero, los maestros salientes del PROFOCOM, debían ser ubicados sin necesidad de compulsa, con preferencia y prioridad. Sin embargo, fue trasladada luego de setenta y dos días; y, sin sueldo de los meses de abril, mayo y parte de junio de 2020 -se le pagó solo por diecinueve días trabajados el último mes- omitiendo el Reglamento de Escalafón Nacional del Servicio de Educación, vigente conforme al Decreto Supremo (DS) 04688 de 18 de julio de 1957; en cuyo mérito y por la inamovilidad que -a su criterio- gozaba, debió cancelarse el 100% de su haber mientras era reubicada.

El 13 de mayo de 2020, Marco Antonio Salazar Prieto, Director de la Dirección General de Formación de Maestros (DGFM) en representación del Ministerio de Educación -según alega- suscribió un acta de acuerdo con los representantes de la Confederación de Maestros Urbano Rural -debido a los reclamos que surgieron a nivel nacional a raíz de la cesación que afectó a varios profesionales del rubro-. A través del referido documento se acordó que los maestros debían ser restituidos y reubicados “en los ítems respectivos” de forma inmediata y se garantizó el pago del salario correspondiente del mismo mes y año.

Sin embargo, acusa que el citado acta, también debió referirse al mes de abril de dicha gestión; además, en su caso los puntos referidos no se cumplieron pues su reubicación fue en el subsistema de educación regular en una zona rural, demoró setenta y dos días; y, no se canceló su salario pese a que requirió el pago de abril, mayo y junio de 2020, mediante dos notas de 14 de julio y 13 de octubre de similar año que no fueron respondidas.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

Señaló como lesionados sus derechos al trabajo, al salario justo, equitativo y satisfactorio, a la inamovilidad; y, estabilidad laboral; citando al efecto los arts. 46.I y II; y, 49.III de la Constitución Política del Estado (CPE).         

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela; y en consecuencia ordenar: Que el Ministerio de Educación, a través de su Unidad Administrativa y Financiera respectiva, en setenta y dos horas, cancele los salarios devengados de los meses de abril, mayo y parte de junio de 2020, que equivale -según afirmó- a Bs24.700.- (veinticuatro mil setecientos bolivianos).

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 18 de diciembre de 2020, según consta en el acta cursante de fs. 122 a 130, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La accionante a través de su abogado ratificó in extenso los argumentos contenidos en la demanda tutelar; y, ampliándolos señaló que: a) El acta de 13 de mayo de 2020, suscrita por Marco Antonio Salazar Prieto en representación de la ex autoridad demandada, -según alega- la reubicación acordada hacía referencia a aquellos “maestros afectados” de la “quinta categoría” a la cual pertenecía. Por lo que, -a su criterio-, “…hay un reconocimiento de parte del Ministerio de Educación en ese momento se estaba afectando derechos de la profesora Paulina Choque Durán y de muchos otros maestros…” (sic); y, b) Los sueldos no cancelados que demanda corresponden a los meses más críticos de la pandemia por el COVID-19; lo que, hacía urgente la protección de sus derechos; por lo que, la omisión de pago no consideró el DS 4199 de 21 de marzo de 2020, que garantizaba el pago de salarios y la prohibición de despedir o desvincular trabajadores.   

Respondiendo a las preguntas de la Sala Constitucional, afirmó que el PROFOCOM, es parte del sistema de educación superior del sistema educativo plurinacional. El 2020, Virginia Patty Torres entonces Ministra de Educación,  ratificó a los docentes de 2019 para brindar sus servicios por un año más; “lamentablemente se interrumpe” por el Instructivo IT/VESFP/DGFM 006/2020. Aclaró que “…no hemos reclamado su continuidad en Profocom, hemos reclamado el salario desde el momento que le cesa hasta que se le reubica en otro sistema, ese tiempo de espera tiene que ser pagado” (sic). Se encuentra desarrollando su labor como maestra de aula en el área rural “…eso no lo hemos reclamado porque al final necesitaba trabajar…” (sic).

I.2.2. Informe del demandado

Adrián Rubén Quelca Tarqui, Ministro de Educación del Estado Plurinacional de Bolivia, a través de sus representantes legales por informe escrito de 18 de diciembre de 2020, cursante de fs. 112 a 121; y, en audiencia, solicitó se deniegue la tutela, en mérito a los siguientes argumentos: 1) Aclaró que presentó informe por responsabilidad institucional; 2) La acción de amparo constitucional no procedía para proteger derechos hipotéticos o aparentes, ni aquellos emergentes de actos ilegales. La demandante de tutela presentó como prueba, su memorándum correspondiente a la gestión 2019 que evidenció que su periodo de funciones se encontraba preestablecido con anterioridad; por lo que, no existía ninguna ilegalidad o lesión a los derechos invocados pues simplemente culminó la relación laboral de la accionante; 3) El Instructivo IT/VESFP/DGFM 006/2020 -al publicarse en la página web de la cartera de Estado que dirige, adquirió carácter público-, es uno de los que se emiten todos los años en similares fechas (los primeros meses de cada gestión) con el propósito de comunicar a todos los maestros que han cumplido con el plazo previsto para la prestación de servicios, para que preparen sus documentos e ingresar a la carrera docente y el escalafón; 4) El art. 11 de la RM 414/2012 de 9 julio, establecía el carácter temporal de la dependencia laboral con el PROFOCOM. Relación que, adicionalmente, en el caso de análisis concluía el 31 de diciembre de 2019, conforme Memorándum de designación 34214 de 1 de marzo de 2019; 5) Respecto al pago de haberes de abril, mayo y parte de junio de 2020. En observancia del art. 74 del DS 4688, determinaba con claridad que el derecho a percibir el 100% era inherente a los maestros que habiendo cumplido el requisito de inscripción en el escalafón, no serían afectados por faltas normativamente previstas y que hayan cesado “sin culpabilidad”. Precepto que, no era aplicable al caso de la accionante quien no se retiró sin culpa; sino que, únicamente cumplió con el periodo acordado para sus servicios; 6) Tras la emisión del Instructivo IT/VESFP/DGFM 006/2020, la demandante de tutela, no activó la vía de impugnación administrativa que debía ser agotada; por lo que, tampoco observó el principio de subsidiariedad; 7) Por la naturaleza del PROFOCOM, el personal fue designado con carácter temporal, durante la vigencia de los periodos preestablecidos y condicionados a evaluaciones acordes a cada institución y los fines perseguidos; 8) Con relación a la nota de 14 de julio de 2020, cuya falta de respuesta fue acusada, se tenía que tal afirmación era falsa pues por cite NE/VEFFP/DGFM 0689/2020 de 27 de octubre, a través de la DGFM, se emitió pronunciamiento notificando a la interesada el 29 del mismo mes y año. En su parte pertinente a efectos de considerar la solicitud de pago, se le solicitó adjuntar el correspondiente memorándum de designación; asimismo, se aclaró que el proceso de reubicación fue instruido a dicha Dirección y cualquier reclamo, impugnación o petición le correspondía a dicha instancia para su atención; 9) De forma análoga, resultó falso el reclamo en cuanto a la nota de 13 de octubre de 2020, que fue respondida por la Dirección precitada a través del cite NE/EAP835/2020 de 26 de octubre, entregada vía courrier bajo la constancia en la guía 1375013; 10) La DGFM, designó a la accionante como docente facilitador del Programa de Formación Completaría para actores del Sistema Educativo Plurinacional (PROFOCOM-SEP), para prestar servicios bajo el ítem 535 “…utilizando el Código de Cargo de la Escuela Superior de Formación de Maestros (...) es decir su ítem para percibir haberes de forma ilegal…” (sic) y conforme al Manual de Organización de Funciones de las Escuelas Superiores de Formación de Maestros, dichas escuelas no eran parte del PROFOCOM; por lo que, la designación de 1 de marzo de 2019, de la demandante de tutela era susceptible de ser un acto ilegal por inobservancia del art. 4 del DS 23968 de 24 de febrero de 1995 -que prohibía prestar funciones administrativas con ítems docentes o viceversa- que no debía ser convalidado por la jurisdicción constitucional; 11) Al no existir vínculo laboral durante los meses de enero, febrero y marzo de 2020, entre la peticionante de tutela y la cartera de Estado que el demandado representa; empero, habiéndose cancelado los haberes, se estaban realizando auditorías para determinar la legalidad del cobro o las acciones pertinentes a seguirse. Consecuentemente, dichos pagos no eran equivalentes a la efectiva existencia de una relación laboral. La existencia de una nómina en un supuesto acuerdo al que se arribó con una persona que no representaba legalmente al Ministerio de Educación; y que, por lo mismo no originaba un vínculo laboral con la escuela superior de formación de maestros que sólo se originaba con memorándum emitido por la DGFM. Ergo, la solicitante de tutela pretendía generar confusión para considerar que fuese docente de carrera y gozaba de inamovilidad; y,   12) No se desconoció ningún acuerdo, debido a que el acta aludida por la accionante, correspondía a la reunión llevada a cabo entre el entonces Director de PROFOCOM, Marco Antonio Salazar Prieto y otros participantes que pretendían solucionar la reubicación a través de compromisos y por la presión del momento.

Respecto a los meses de enero, febrero y marzo de 2020, no existía una relación contractual. Si bien se afirmó que existió un marcado, se estaba realizando la auditoría al respecto. Con el propósito de determinar si correspondía iniciar procesos por percepción indebida, en el caso y en otros con análogos antecedentes. La evaluación a la que se refirió la accionante, no tiene efectos a futuro ni determina la ratificación en el cargo para una posterior gestión; sino que, correspondía -como claramente establecía el memorándum de designación- a la evaluación de las actividades desarrolladas durante el tiempo de su designación. Dicha evaluación era considerada simplemente para verificar el cumplimiento de responsabilidades, mejorar algunos aspectos o iniciar acciones sancionatorias de ser el caso.

Finalmente, aclaró que a efectos de la reubicación, efectivamente no era necesario que los profesionales del PROFOCOM entren en compulsa; sin embargo, sí se requería que presenten su “RDA actualizado” y la solicitud para reingresar al escalafón que no podía ser de oficio. Una vez reubicados los maestros, recién gozaban de la inamovilidad prevista en el DS 23968.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, a través de la Resolución 194/2020 de 18 de diciembre, cursante de fs. 131      a 139, concedió en parte la tutela solicitada, disponiendo que por conducto regular se cancelen los salarios correspondientes a los meses de abril y mayo de 2020, “…conforme fue percibiendo sus salarios en los meses anteriores…” (sic). Con los siguientes fundamentos: i) El “…principio de la estabilidad o la relación continua de una actividad laboral tiene por objeto de manifestarse que el trabajador en este caso educadora (…) debe pues conservar su empleo durante su vida laboral, salvo que existan causales legales que justifican un despido a una desvinculación…” (sic), en observancia de la Ley de la Educación "Avelino Siñani - Elizardo Pérez" -Ley 070 de 20 de diciembre de 2010- y el Escalafón de docentes; ii) Se estableció que la demandante de tutela venía desempeñando labores al “…ser una educadora docente del PROFOCOM tanto la gestión 2018, como la gestión 2019 (…) siendo así que el último memorándum N° 34214 es de fecha 1ro. de marzo del año 2019…” (sic) que conforme a la RM “0039/2018” la designó como docente facilitadora; iii) “…el reporte biométrico de asistencia que da lugar a que ni una ni otra pueden desconocer que efectivamente en ese sistema de control de ingreso a su fuente laboral y de salida ha podido acreditarse que el mes de febrero, marzo hasta el día 3 de marzo del año 2020 la hoy accionante (…) ha ido asistiendo a su fuente laboral (…) de manera regular y que ello iuris tantum no ha sido desmerecido…” (sic); iv) El mencionado reporte respecto al pago mensual de haberes, los meses de enero, febrero y marzo de 2020, evidenciaban la relación laboral que existía; y, v) Mientras desarrollaba su actividad laboral de manera regular, el Instructivo IT/VESFP/DGFM 006/2020, emitido por el Director General de Formación de Maestros, provocó que el puesto laboral de la solicitante de tutela se declare acéfalo, situación en la cual debió aplicarse el Reglamento del Escalafón Nacional del Servicio de Educación en concordancia con el art. 62 de la RM 001/2020 que obligaba a priorizar la designación. Al no proceder así, se consideró “…que se ha ingresado en una omisión de un acto ilegal que ha suprimido el derecho a percibir su salario…” (sic).

En vía de la complementación la accionante solicitó se mencione la relación  laboral que habrían interrumpido, toda vez que, PROFOCOM cumplió su finalidad hasta el año 2019, a lo que la Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, declaró no ha lugar.