SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0270/2022-S3

La accionante denuncia la vulneración de sus derechos al trabajo, a la alimentación, a la salud, al debido proceso, a la defensa y a dedicarse al comercio, la industria o a cualquier actividad económica lícita; puesto que el funcionario municipal hoy accionado, el 22 de marzo de 2021, en horas de la noche y fuera del horario administrativo, se hizo presente en su sitio municipal que se encontraba cerrado y de manera arbitraria e ilegal, sin motivo o razón alguna y ejerciendo una medida de hecho, procedió a clausurarlo, fijando la papeleta y el acta de clausura, y con la finalidad de justificar esa clausura, hizo constar en la mencionada acta que su persona habría vulnerado los arts. 15.3, 5, 23 y 25; y, 16.1 y 2 de la LM 0048/2014; sin embargo, jamás fue notificada con ninguna actuación o diligencia con la finalidad de tener conocimiento de los hechos -denuncia o infracción- que presuntamente conllevaron a la vulneración de esa normativa, lo que impidió que pueda defenderse o presentar pruebas de descargo. Hechos sobre los cuales no recibió explicación alguna.

En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si los hechos demandados son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  De la garantía del juicio previo como presupuesto esencial del derecho al debido proceso

La SCP 0362/2019-S4 de 18 de junio, al respecto señaló que: “El debido proceso, instituido en los arts. 115.II y 117.I de la CPE, en el Estado Constitucional de Derecho comprende los presupuestos procesales mínimos a los que debe regirse todo proceso judicial, administrativo o corporativo, observando todas las formas propias del mismo, así como las leyes preexistentes, para hacer posible la materialización de la justicia en igualdad de condiciones, lo que implica la posibilidad de ser juzgado por un juez o tribunal imparcial, independiente, competente y preestablecido legalmente con anterioridad a los hechos atribuidos y en el marco de garantías y presupuestos procesales imperantes en el orden jurídico rector.

En ese marco, la SCP 2184/2012 de 8 de noviembre, estableció las directrices convencionales respecto al debido proceso, señalando que: ‘...en una interpretación sistémica de los arts. 115.I y II, 116.I y II, 117 I y II, 119.I y II y 120 I y II de la CPE; 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos; 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; y 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos, se concluye que para todo proceso jurisdiccional, administrativo o corporativo, el debido proceso, está compuesto por elementos esenciales entre los cuales se encuentran: Los derechos al juez competente, imparcial e independiente; al juicio previo, a la defensa técnica y material, a la doble instancia, a la tutela judicial efectiva, al acceso a la justicia, entre otros. Asimismo, al amparo de la normativa del bloque de convencionalidad imperante, se tiene que el debido proceso en su contenido esencial, está configurado por garantías específicas, como ser: La garantía de la presunción de inocencia, que en una terminología contemporánea se denomina garantía del Estado de inocencia; la garantía de favorabilidad para el procesado o imputado; la garantía de prohibición de aplicación retroactiva de ley sustantiva; la garantía de prohibición de doble sanción por un mismo hecho; la garantía de la cosa juzgada, la garantía de la igualdad procesal, entre otras...’.

En esa línea también, la señalada Sentencia estableció más adelante que, en el Estado Plurinacional de Bolivia, el debido proceso se constituye en un derecho fundamental directamente aplicable y oponible tanto en relación al poder público como respecto a los particulares, dado que, en caso de afectación y ante una ausencia de reparación eficaz intra proceso, deben ser justiciables a través de la acción de amparo constitucional, como mecanismo de tutela pronta y oportuna, la que se configura en una verdadera garantía jurisdiccional.

En cuanto al juicio previo, como elemento del debido proceso y presupuesto esencial de este en su vertiente adjetiva, la SCP 0814/2012 de 20 de agosto, señaló que: “...nadie puede sufrir una sanción sin haber sido escuchado en un proceso o procedimiento contradictorio que asegure de manera extensiva y de la forma más amplia posible el derecho irrestricto a la defensa, siguiendo presupuestos procesales preestablecidos...”.

Entonces, la garantía del juicio previo como elemento central del derecho al debido proceso comprende, la exigencia impuesta por el ordenamiento jurídico constitucional y convencional a toda autoridad jurisdiccional o administrativa, de establecer, con carácter previo a la aplicación de una sanción, la existencia o no de la suficiente responsabilidad del acusado y procesado, respecto al o a los supuestos de hecho acusados, posibilitando de tal manera que, el procesado asuma pleno conocimiento de los hechos que se le acusan, de manera que tenga la oportunidad de defenderse de los mismos, aportando todas las pruebas permitidas por la ley, refutando las del contrario, presentando alegatos e interponiendo los recursos que la ley establece”. (las negrillas nos pertenecen).

En cuanto al derecho a la defensa, la mencionada SCP 0362/2019-S4, manifestó que: “Por mandato de la Constitución Política del Estado, el derecho a la defensa se constituye en un derecho inviolable inherente a toda persona que intervenga en un proceso, sea éste judicial o administrativo, a fin de defender sus intereses legítimos frente a los actos que vayan en menoscabo de los derechos fundamentales, ello implica indiscutiblemente a ser oído en todo momento, a impugnar decisiones, a presentar pruebas y otras, en forma previa a la emisión de un sentencia o determinación.

Al respecto la SCP 0647/2012 de 2 de agosto, estableció lo siguiente: ‘La Constitución Política del Estado consagra este derecho en su art. 119.II cuando refiere 'Toda persona tiene derecho inviolable a la defensa. El Estado proporcionará a las personas denunciadas o imputadas una defensora o un defensor gratuito, en los casos en que éstas no cuenten con los recursos económicos necesarios'.

           La jurisprudencia constitucional sobre el derecho a la defensa ha establecido que constituye una potestad inviolable del individuo a ser escuchado en juicio presentando las pruebas que estime convenientes en su descargo, haciendo uso efectivo de los recursos que la ley le franquea.

Asimismo, implica la observancia del conjunto de requisitos de cada instancia procesal en las mismas condiciones con quien lo procesa, a fin de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado...’.

Conforme la jurisprudencia citada, resulta sustancial determinar que el derecho a la defensa es un elemento esencial del debido proceso garantizado por la Constitución Política del Estado, y que su ejercicio implica el derecho a ser escuchado en el proceso, a presentar recursos que concede la ley, a presentar las pruebas pertinentes según las circunstancias del caso, a ser asistido por un abogado y a no declarar contra sí mismo, enunciación que no es limitativa, sino que, en mérito al principio de progresividad de los derechos fundamentales, previsto en el art. 13.I de la CPE, puede ampliarse a fin de que el derecho a la defensa pueda ser ejercido de manera plena, en el marco de lo establecido por la Norma Suprema, los Tratados Internacionales y las leyes vigentes, criterios aplicables también a los procesos administrativos sancionadores por su carácter punitivo.

III.2.  Análisis del caso concreto

La accionante denuncia la vulneración de sus derechos al trabajo, a la alimentación, a la salud, al debido proceso, a la defensa y a dedicarse al comercio, la industria o a cualquier actividad económica lícita; puesto que el funcionario municipal hoy accionado, el 22 de marzo de 2021, en horas de la noche y fuera del horario administrativo, se hizo presente en su sitio municipal que se encontraba cerrado y de manera arbitraria e ilegal, sin motivo o razón alguna y ejerciendo una medida de hecho, procedió a clausurarlo, fijando la papeleta y el acta de clausura, y con la finalidad de justificar esa clausura, hizo constar en la mencionada acta que su persona habría vulnerado los arts. 15.3, 5, 23 y 25; y, 16.1 y 2 de la LM 0048/2014; sin embargo, jamás fue notificada con ninguna actuación o diligencia con la finalidad de tener conocimiento de los hechos -denuncia o infracción- que presuntamente conllevaron a la vulneración de esa normativa, lo que impidió que pueda defenderse o presentar pruebas de descargo. Hechos sobre los cuales no recibió explicación alguna.

De la revisión de antecedentes se tiene que la accionante es adjudicataria de un sitio municipal ubicado en la Avenida Barrientos de la ciudad de Cochabamba, con Código Licencia 1052B0V080164, condición demostrada con el pago de la Patente de Funcionamiento, según los Formularios Únicos de Recaudación de 11 de marzo de 2020 (fs. 18) y 29 de enero de 2021 (fs. 8) y que no fue desvirtuado por el funcionario municipal hoy accionado, en su informe prestado en audiencia de consideración de la presente acción de defensa.

El sitio municipal de la accionante fue objeto de una clausura, el 22 de marzo de 2021 por parte del funcionario municipal hoy accionado, quien a las 22:25 horas, colocó y fijó el Acta de Clausura 006539 en dicho establecimiento en el que la accionante tenía como actividad comercial la venta de bijoutería, haciendo constar que el motivo era la aparente contravención de los arts. 15.3, 5, 23 y 25; y, 16.1 y 2 de la LM 0048/2014 (Conclusión II.1.); asimismo, el indicado funcionario municipal, asentó la papeleta de clausura, que consigna la misma normativa antes referida y que esa medida era temporal hasta que regularice su situación (Conclusión II.2.). Esos hechos se evidencian de las placas fotográficas, donde se observa a un funcionario municipal del Gobierno Autónomo Municipal de Cochabamba, colocando y pegando la papeleta de clausura en el indicado sitio municipal que ocupaba la accionante (Conclusión II.3.); situación que fue expresamente reconocida por el nombrado en su informe expuesto en audiencia de consideración de acción de amparo constitucional, al señalar que procedió de acuerdo a lo establecido por la LM 0048/2014 y clausuró el puesto -sitio- municipal (fs. 59 vta.).

Establecidos los antecedentes procesales, se advierte que a través de la acción de amparo constitucional, la accionante cuestiona la medida asumida por el funcionario municipal hoy accionado, consistente en la clausura del sitio comercial en el que realizaba sus actividades en el rubro de la venta de bijoutería, denunciando que esa clausura arbitraria e ilegal y que se constituye en una medida de hecho, fue realizada sin motivo o razón alguna, pretendiendo justificarla y defendiendo la vulneración de lo establecido por los arts. 15.3, 5, 23 y 25; y, 16.1 y 2 de la LM 0048/2014, siendo que jamás fue notificada con ninguna actuación o diligencia para conocer los hechos que presuntamente vulneraron la citada normativa, impidiendo que ejerza su defensa o presentar pruebas de descargo.

Conforme esas alegaciones y la mención del justificativo normativo asumido para proceder a la clausura ahora cuestionada, es necesario precisar que la LM 0048/2014, cuyo objeto es la regulación del uso, adjudicación y ocupación de sitios municipales en mercados y/o centros de abasto y vías públicas; establece, ciertas prohibiciones para los adjudicatarios, siendo algunas de ellas, la prohibición de cambiar el rubro de actividad comercial sin autorización municipal; ocupar áreas o espacios no autorizados; realizar el cierre perimetral del sitio municipal o remodelación de la estructura sin la autorización correspondiente; e, incurrir en agresiones físicas, verbales o mala vecindad entre comerciantes o personas particulares; infracciones determinadas por el art. 15.3, 5, 23 y 25 de dicha Ley y que sirvieron de respaldo para la clausura. Asimismo, se determinan sanciones como efecto de esas prohibiciones, establecidas por el art. 16 de la referida Ley, indicando que: “La aplicación de sanciones es atribución exclusiva del Gobierno Autónomo Municipal de Cochabamba y se harán efectivas cuando los adjudicatarios (as) cometan infracciones e inobservancias a la presente Ley, teniendo en consideración los informes que presenten los diferentes Departamentos de la Dirección de Intendencia” (las negrillas nos pertenece); así también en dicho artículo se estableció que: 1) Algunas infracciones serían sancionadas conforme a normativa vigente; 2) Otras con la clausura del sitio municipal por quince días calendario o el pago de una multa, que en caso de reincidencia podría ser ampliada -la clausura- a treinta días, y en caso de persistir la infracción se procedería con la reversión del sitio municipal; 3) Ciertas infracciones con la clausura definitiva y la reversión del sitio a dominio municipal; y, 4) Una última infracción con la clausura del sitio municipal hasta que se produzca el retiro de la estructura en infracción (Conclusión II.4.).

En ese sentido, y en consideración a la denuncia relativa a la clausura arbitraria e ilegal, por la presunta vulneración de la normativa municipal, sin ser notificada con ninguna actuación o diligencia para conocer los hechos que presuntamente conllevaron a esa vulneración, lo que impidió que pueda defenderse o presentar pruebas de descargo; la jurisprudencia mencionada en el Fundamento Jurídico III.1. de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, dejó establecido que la garantía del juicio previo como elemento configurativo y presupuesto esencial del derecho al debido proceso, vigente en todo proceso jurisdiccional o administrativo, impide que cualquier persona pueda sufrir una sanción sin ser escuchado en un proceso contradictorio que asegure el ejercicio del derecho irrestricto a la defensa; en ese sentido, esa garantía se constituye en una exigencia constitucional impuesta a toda autoridad jurisdiccional o administrativa, para que con carácter previo a la aplicación de una sanción o determinación, deba establecer la existencia o no de la suficiente responsabilidad del procesado, respecto a los hechos acusados, permitiendo que tenga conocimiento de los mismos y la oportunidad de defenderse, siendo oído en todo momento, presentar sus pruebas, desvirtuando las de la parte contraria, presentar sus alegatos; además de interponer los medios de impugnación a su alcance; en definitiva, no siendo posible la aplicación de una sanción anticipada a su procesamiento.

Bajo ese contexto jurisprudencial y de los antecedentes conocidos, así como del informe presentado en audiencia de consideración de la acción de amparo constitucional por el funcionario municipal hoy accionado, se advierte la vulneración de los derechos al debido proceso y a la defensa, con relación a la garantía del proceso previo como elemento central del primer derecho citado; puesto que, la medida sancionatoria de clausura del mencionado sitio municipal, fue asumida directamente por el citado funcionario municipal, sin la realización de un proceso o juicio previo en el que se establezca la suficiente responsabilidad de la accionante en la aparente vulneración de las prohibiciones establecidas por el art. 15.3, 5, 23 y 25 de la LM 0048/2014, impidiendo que ejerza su derecho a la defensa al no ser notificada con alguna actuación o diligencia para conocer los hechos que generaron esa aparente vulneración, ser oída y presentar sus pruebas de descargo, antes de ser pasible de la sanción de clausura temporal de su sitio municipal hasta que se regularice la situación que generó esa medida.

Más aún tomando en cuenta que, en el presente caso, tampoco se evidencia la elaboración de los informes respectivos, emitidos por alguno de los diferentes Departamentos de la Dirección de la Intendencia -Municipal-, exigido por el art. 16 de la LM 0048/2014, y que sirva de sustento respecto a las aparentes infracciones cometidas por la accionante, antes de ser sancionada con la clausura de su sitio municipal y que permitan establecer de manera fehaciente que incurrió en alguna de las prohibiciones que deban ser sancionadas.

Por lo expuesto, resulta evidente que la clausura del sitio municipal adjudicado por la accionante fue asumida de manera arbitraria e ilegal por el Jefe de la División I de Sitios Municipales del Gobierno Autónomo Municipal de Cochabamba ahora accionado, sin ninguna razón o motivo debidamente justificado y en franca vulneración de los derechos a la defensa y al debido proceso en su elemento de juicio previo, constituyendo esa decisión en una medida o vía de hecho, entendidas como “…los actos ilegales arbitrarios que desconocen y prescinden de las instancias legales y procedimientos que el ordenamiento jurídico brinda, realizando justicia directa, con abuso del poder que detentan frente al agraviado, actos que resultan ilegítimos por no tener respaldo legal alguno y que por el daño ocasionado y la gravedad de los mismos, merecen la tutela inmediata que brinda el amparo por vulnerar derechos fundamentales” (SCP 0434/2021-S3 de 10 de agosto). Además, esa medida vulneró los derechos al trabajo, a dedicarse al comercio, la industria o a cualquier actividad económica lícita, así como a la alimentación y a la salud que le son inherentes, al ser su única fuente de ingresos que le permite obtener recursos económicos para sustentar sus gastos de manutención y los de su familia; puesto que se procedió al acto de clausura del sitio municipal a través del cual ejercía su actividad comercial desde hace 20 años, sin ningún justificativo válido de manera directa y prescindiendo de un previo y debido juicio en el que se respete el derecho a la defensa de la accionante.

Finalmente, respecto a la solicitud de condenación de costas, daños y perjuicios, estas no pueden ser consideradas en razón de la regulación potestativa establecida  en el art. 39 del Código Procesal Constitucional (CPCo).

En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela solicitada, obró de manera parcialmente correcta.