SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0284/2022-S3

I.1. Contenido de la demanda

El accionante por memorial presentado el 26 de marzo de 2021, cursante de fs. 42 a 47 vta., manifestó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

En el proceso de saneamiento del predio denominado “La Florida”, Polígono 805, se emitió la Resolución Administrativa de Inicio RI-CAT SAN-DDCH 07/2017 de 13 de octubre, que instruyó el inicio de las actividades administrativas de saneamiento, las cuales fueron ilegalmente impedidas en su continuación, a causa de la injusta decisión de los miembros de la Comunidad de Campanario, quienes avasallaron dicho predio. Esa situación se puso en conocimiento del entonces Director Departamental del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) Chuquisaca, sin recibir ninguna respuesta y debido al silencio grosero de dicha autoridad, asumiendo que -esa actitud- se trataba de un silencio administrativo negativo y al extenderse el plazo descrito en el art. 69 del Decreto Supremo (DS) 29215 de 2 de agosto de 2007, por memorial de 5 de agosto de 2019, se interpuso de manera directa recurso jerárquico, conforme lo establecido por los arts. 76 y 88.II del citado Decreto Supremo; en cuyo “Otrosí 8” señaló como domicilio procesal, la calle Kantuta 1 esquina Mariscal Santa Cruz, zona San Matías de la ciudad de Sucre, domicilio que fue admitido por la autoridad administrativa; asimismo, se autorizó se le informe mediante el número de celular de su abogado Alberto Tórrez Arce, para apersonarse a una notificación personal en sede del INRA Chuquisaca.

El 19 de noviembre de 2020, su abogado de manera extraña recibió una llamada del ex Asesor Jurídico del INRA Chuquisaca, informándole que la Resolución Jerárquica 007 de 11 de marzo de 2020, pronunciada por la entonces Ministra de Desarrollo Rural y Tierras, había llegado -a la ciudad de Sucre- y que procuraba realizar la entrega, sin notificarles, porque supuestamente la notificación con dicha Resolución ya se efectuó el 17 de igual mes y año, en “tablero” de la ciudad de nuestra Señora de La Paz; ante lo cual, interpuso una acción de amparo constitucional, cuya tutela fue concedida por Resolución 18/2021 de 22 de febrero, emitida por la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, ordenando su inmediata notificación en su domicilio procesal de la ciudad de Sucre con la Resolución Jerárquica 007; siendo que con la referida Resolución Jerárquica, fue notificado el 25 de febrero del citado año, momento en el que tuvo conocimiento formal del contenido de la misma, la cual en su parte dispositiva, desestimó el recurso -jerárquico planteado- debido a que no subsanó las observaciones realizadas mediante Auto de 12 de febrero de 2020, emitida por dicha ex Ministra -en el plazo de cinco días-; Auto -de subsanación- que al igual que la Resolución Jerárquica 007, jamás fueron notificados a su persona en su domicilio procesal menos en las oficinas del INRA Chuquisaca, hecho evidenciado mediante informe de 16 de marzo del mismo año por el asesor jurídico de la mencionada entidad.

La desestimación realizada por la ex Ministra de Desarrollo Rural y Tierras, es un acto arbitrario; puesto que rechazó su recurso jerárquico por causas atribuibles a su actuar negligente; sin embargo, jamás fue notificado de forma debida con el Auto de 12 de febrero de 2020 -de subsanación-; siendo la finalidad de la acción tutelar interpuesta, lograr una debida notificación en su domicilio procesal o en las oficinas del INRA Chuquisaca con el citado Auto, para que a partir de ello, pueda “ejercer” los cinco días de plazo para subsanar las observaciones y se pueda ingresar al análisis de fondo del recurso jerárquico planteado.

Al tener ochenta y cinco años de edad y ser una persona de la tercera edad, conforme lo establecido por el art. 67 de la Constitución Política del Estado (CPE) y la jurisprudencia constitucional, corresponde aplicarse el principio de favor debilis, así como la tutela y ponderación reforzada de sus derechos y garantías constitucionales.

La ex Ministra de Desarrollo Rural y Tierras desconoció los criterios interpretativos aplicables respecto al art. 70 del DS 29215, al notificarlo con el Auto de 12 de febrero de 2020 -mediante cédula- en tablero del Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras ubicado en la ciudad de Nuestra Señora de La Paz, siendo que la normativa ordena que sea notificado en su domicilio procesal, ubicado en la calle Kantuta 1, esquina Mariscal Santa Cruz, zona San Matías de la ciudad de Sucre.

En ese sentido, respecto a la falta de la interpretación teleológica del art. 70 del DS 29215; el art. 8 de la CPE relativo al principio ama llulla (no seas mentiroso), exhorta a la autoridad administrativa hacer prevalecer la verdad en cuanto a la auténtica aplicación de la norma y a actuar con diligencia en la resolución de los procesos que tramita. La ex Ministra de Desarrollo Rural y Tierras emitió el Auto de 12 de febrero de 2020 -de subsanación- y el mismo fue notificado de manera arbitraria en tablero del referido Ministerio en la ciudad de Nuestra Señora de La Paz, omitiendo notificarlo conforme lo establece el art. 70 del DS 29215, que determina la notificación personal y en su domicilio procesal.

Con relación a la interpretación sistemática del art. 70 del DS 29215, tampoco fue aplicado al presente caso, ya que de acuerdo a lo señalado por el art. 115 de la CPE, la justicia administrativa agraria debe garantizar el debido proceso, siendo uno de sus elementos la debida notificación, que no sólo constituye un acto formal, sino que también traslada a otros derechos como el debido proceso, la igualdad y defensa. Teniendo en cuenta lo establecido por los arts. 3 inc. 1) y 74 del mencionado Decreto Supremo, la notificación realizada en la ciudad de Nuestra Señora de La Paz y no en la ciudad de Sucre donde tiene su domicilio procesal, carecería de validez. Al respecto, se tiene un caso similar resuelto por la SCP 0857/2017-S1 de 27 de julio.

La ex Ministra de Desarrollo Rural y Tierras no tomó en cuenta los principios de legalidad e igualdad, al no aplicar lo dispuesto por el art. 70 del DS 29215, realizando una defectuosa notificación en tablero del Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras  y en una ciudad distinta a su domicilio procesal, sin garantizar la igualdad de las partes, para que asuman una defensa de manera eficaz, como en su caso, que se le impidió subsanar las observaciones de su recurso jerárquico al no ser debidamente notificado. Producto de esas anomalías se desestimó su recurso jerárquico, dejando sin efecto su derecho a recurrir y siendo perjudicado por causas que no son atribuibles a su persona; en ese sentido, existe un indebido proceso vinculado con su derecho a la defensa, que no pudo ejercerlo al no ser notificado en su domicilio procesal o en oficinas del INRA Chuquisaca, por una actitud dolosa provocada por la referida ex Ministra.

I.1.2. Derechos y garantía supuestamente vulnerados

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos al debido proceso en su elemento de legalidad y a la defensa; y, al principio de igualdad, citando al efecto los arts. 8.II, 67 y 115.II de la CPE; 8 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH); 2. “III” del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP); y, 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela, y en consecuencia: a) Se ordene la nulidad de la notificación de 12 de febrero de 2020, con el Auto de igual mes y año -de subsanación- emitido por la ex Ministra de Desarrollo Rural y Tierras, realizada aparentemente en tablero del referido Ministerio en la ciudad de Nuestra Señora de La Paz; b) La nulidad de la Resolución Jerárquica 007 de 11 de marzo de 2020, emitida por la misma ex autoridad; y, c) Se ordene gestionar al -actual- Ministro de Desarrollo Rural y Tierras, y al Director Nacional del INRA, se le notifique en el plazo de veinticuatro horas, con el referido Auto, de manera personal en su domicilio procesal ubicado en la ciudad de Sucre.

I.2. Trámite Procesal ante el Tribunal Constitucional Plurinacional

I.2.1. Improcedencia de la acción de amparo constitucional

La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, mediante Resolución de 6 de abril de 2021, cursante de fs. 48 a 49 vta., declaró la improcedencia de la presente acción de amparo constitucional; consecuentemente, el accionante mediante memorial presentado el 9 de igual mes y año (fs. 52 a 53), impugnó dicha determinación.

I.2.2. Admisión de la acción de amparo constitucional

Por Auto Constitucional (AC) 0088/2021-RCA de 29 de abril, cursante de fs. 58 a 64, la Comisión de Admisión de este Tribunal, con la facultad conferida por el art. 30.III del Código Procesal Constitucional (CPCo), resolvió revocar la Resolución de 6 de abril de 2021, disponiendo en consecuencia, que la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Chuquisaca, admita la presente acción de defensa, debiendo pronunciar resolución en audiencia pública, concediendo o denegando la tutela solicitada según corresponda en derecho.

I.3. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 23 de diciembre de 2021, según consta en el acta cursante de fs. 261 a 275 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.3.1. Ratificación y ampliación de la acción

El accionante a través de su abogado en audiencia, ratifico de manera íntegra el contenido del memorial de acción de amparo constitucional, y ampliándolo, manifestó que: 1) Es una persona de ochenta y cinco años de edad y por ello goza de un tratamiento especial, preferente y digno al encontrarse dentro de un grupo vulnerable; y, 2) Debió ser notificado en su domicilio procesal ubicado en la ciudad de Sucre, conforme lo establece el art. 70 del DS 29215 y no en una ciudad diferente y menos en tablero. El art. 74 del referido Decreto Supremo, determina la nulidad de la notificación, señalando que toda notificación realizada en vulneración a las normas carecerá de validez; sin embargo, si consigna que la parte interesada tuvo conocimiento de la resolución, la notificación surtirá efectos desde ese momento.

Ante la pregunta realizada por el Vocal de la Sala Constitucional, si de acuerdo a lo establecido por el AC 0088/2021-RCA y teniendo en cuenta que en la presente acción tutelar se reclama sobre la notificación en tablero del Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras con el Auto de 12 de febrero de 2020 -de subsanación-, el cual tuvo conocimiento al ser notificado con la Resolución Jerárquica 007; se efectuó o no un reclamo respecto a ese actuado ante el referido Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras.

Al respecto, se señaló que la fundamentación de la acción tutelar interpuesta fue realizada por error sobre una acción de defensa distinta a la que se estaba resolviendo; sin embargo, solicita se aplique el principio de favorabilidad con relación al accionante que es una persona adulta mayor, ratificando los argumentos escritos, sin que los demás sujetos procesales puedan alegar indefensión al ser notificados con la acción de amparo constitucional.

I.3.2. Informe de la autoridad accionada

Remmy Rubén Gonzales Atila, actual Ministro de Desarrollo Rural y Tierras, a través de su representante legal en audiencia manifestó que: i) Mediante el Auto de 12 de febrero de 2020 -de subsanación-, se notificó al accionante en Secretaría de despacho del Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras, para que subsane el recurso jerárquico interpuesto, al no cumplir con los requisitos necesarios para establecer el petitorio; ii) En una anterior acción de amparo constitucional, el accionante cuestionó la notificación realizada con la Resolución Jerárquica 007, en esa oportunidad pudo señalar que tampoco conocía ningún otro antecedente relacionado con el referido Auto -de subsanación-; sin embargo, recién pretende subsanar esa situación, estableciendo que existe otro acto administrativo que no fue notificado y del cual no tuvo conocimiento; iii) Se indicó que se presentaron memoriales pidiendo se les comunique el resultado de la Resolución Jerárquica 007; empero, los mismos fueron presentados en la ciudad de Sucre. Si el recurso jerárquico lo conoce el mencionado Ministerio, obviamente esos memoriales no pueden ser presentados en dicha ciudad; puesto que la instancia que conoce el señalado recurso se encuentra en la ciudad de Nuestra Señora de La Paz; en ese sentido, cuando se apersonó con un Notario de Fe Pública -al INRA Chuquisaca- esperando conocer el resultado, no había en ese momento el recurso jerárquico, porque el expediente y todos sus antecedentes se encontraban en la ciudad de Nuestra Señora de La Paz; iv) Después de la suspensión de las actividades administrativas y judiciales, y una vez reiniciadas las mismas el 2020 se devolvió el expediente junto con la Resolución Jerárquica 007 y los demás actuados, tomando conocimiento de las mismas el INRA Chuquisaca; de esa manera, el accionante pudo hacer seguimiento de su recurso jerárquico ante esa instancia departamental; empero, no lo hizo, asumiendo que solo era necesario presentar notas a una instancia que no correspondía, como el INRA departamental; v) El recurso jerárquico interpuesto por el accionante, tenía como objeto la revisión de una recusación respecto al Director Nacional del INRA que en aquella oportunidad se encontraba cumpliendo funciones, indicando que dicha autoridad conoció el proceso -de saneamiento- cuando era Director Departamental del INRA Chuquisaca; aspecto que al presente no tiene mayor fundamento; puesto que el Director Nacional como el Departamental, ya cambiaron y no son las mismas autoridades que conocieron el proceso agrario del accionante; por consiguiente, aún se considere nuevamente la notificación -extrañada-, el objeto por el cual resultaría la recusación, que es motivo de la Resolución Jerárquica no tendría fundamento, por lo que no modificaría el sentido las resoluciones que se emitan, deviniendo en una posible solicitud de nulidad de esas actuaciones porque las autoridades no son las mismas; vi) De lo expuesto, la base probatoria sobre la cual se pronuncie la Sala Constitucional, carece de relevancia constitucional que permita a la presente acción tutelar poder continuar; y, vii) Por lo expuesto, pide se rechace la acción de defensa interpuesta, puesto que el acto reclamado por el accionante, relacionado con el Auto de 12 de febrero de 2020 no causó ningún agravio ni la vulneración de derechos que puedan ser subsanados, más aún si lo actores cuya actuación se reclamó fueron cambiados.

I.3.3. Intervención de los terceros interesados

Eulogio Nuñez Aramayo, Director Nacional a.i. del INRA, mediante informe presentado el 23 de diciembre de 2021, cursante de fs. 253 a 254 vta. y en audiencia, a través de su representante legal manifestó que: a) El proceso de saneamiento del predio denominado “La Florida” Polígono 805, se encuentra en ejecución por el INRA, conforme a la facultad prevista por el art. 65 de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria  (LSNRA); b) Las actuaciones observadas en la acción de amparo constitucional, se encuentran referidas a los actos realizados en la tramitación de un recurso jerárquico respecto al mencionado predio, ubicado en el municipio “de Chuquisaca”, provincia Oropeza del departamento de Chuquisaca; c) La Resolución Jerárquica 007 y su notificación fueron efectuadas  por el Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras, que es la instancia competente para resolver dicho recurso, y no así el INRA. La referida Resolución Jerárquica fue objeto de una anterior acción de amparo constitucional, resuelta mediante Resolución 18/2021 emitida por la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, ordenando se practique nueva notificación con la Resolución Jerárquica 007; por lo que no puede interponerse una nueva acción tutelar sobre el mismo hecho. Si al momento de pedir la nulidad de la referida Resolución Jerárquica no reclamó esa situación, precluyó su derecho, no pudiendo interponer una acción tutelar sobre otra acción similar, lo que ocasionaría una inseguridad jurídica; d) En la presente acción de defensa, el accionante solicita la nulidad de la notificación practicada el 12 de febrero de 2020, con el Auto de igual fecha -de subsanación, realizada en tablero del referido Ministerio; la nulidad de la Resolución Jerárquica 007; y, que se le notifique en el plazo de veinticuatro horas con el citado Auto; e) La notificación con ese Auto y la emisión de la indicada Resolución Jerárquica, fueron efectuadas por el mencionado Ministerio en observancia de lo establecido por el art 33 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), en el marco de la supletoriedad dispuesta por el art. 2 del DS 29215; y, f) Teniendo en cuenta lo determinado por el art. 58 inc. c) del referido Decreto Supremo, relativo a la redacción de los escritos, se tiene que en los casos en que se presente recurso jerárquico, en el mismo se debe señalar el domicilio procesal en la ciudad del asiento del INRA que sea competente para conocer el recurso, sin perjuicio de que sean presentados ante la autoridad Departamental o Nacional del INRA. Por lo expuesto, pide se deniegue la tutela solicitada.

Juan Carlos Quispe Layme, Director Departamental del INRA Chuquisaca, mediante memorial presentado el 30 de noviembre de 2021, cursante de fs. 76 a 77 y en audiencia a través de sus abogados, señaló que: 1) La acción tutelar interpuesta por el accionante, tiene por finalidad reclamar la tutela por una indebida notificación en tablero del Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras, en una ciudad distinta  donde se interpuso el recurso -jerárquico-, haciendo un uso arbitrario de la norma procesal, solicitando además, la nulidad  de la Resolución Jerárquica 007; 2) De la lectura del memorial de la referida acción de defensa, se advierte que el accionante señala que el supuesto agravio de sus derechos, se materializó el 17 de marzo de 2020, con la notificación en tablero del citado Ministerio, con la referida Resolución Jerárquica emitida por la entonces Ministra de esa cartera de Estado, en el proceso administrativo agrario; reconociendo de esa manera, que el INRA Nacional y Departamental no realizaron esa notificación, tampoco la Dirección Jurídica del INRA Chuquisaca menos se encomendó a ninguna de esas instancias para realizar la legal notificación; y, 3) De acuerdo al AC 0088/2021-RCA de 29 de abril, por el cual se dispuso que se admita la presente acción de amparo constitucional, se evidencia que ya el Tribunal Constitucional Plurinacional refirió de que en primera instancia se presentó una primera acción tutelar similar, en la que se solicitó la nulidad de una notificación; sin embargo, la actual acción de defensa tiene la misma vertiente, con la diferencia de que se solicitó no solo la nulidad de la notificación, sino también de la Resolución Jerárquica 007; en ese sentido, al referir que se conceda la tutela disponiendo la nulidad de la notificación y no así la Resolución Jerárquica 007, que sería el objeto principal de este segundo amparo constitucional “…habiendo resuelto el primer amparo y no habiéndose procedido conforme a derecho…” (sic) es que no tiene sustento legal esta segunda acción tutelar, porque el petitorio solicitado “…no es conforme a que la petición y lo que conforme en auto constitucional 088 2021 ese es una aclaración que cursa en obrados en el presente  proceso de acción de amparo constitucional” (sic); en ese sentido, pide se deniegue la tutela solicitada y sea con imposición de costas y multa al accionante.

Héctor Mario Vidaurre Chuquimia, Asesor Jurídico del INRA Chuquisaca, en audiencia, señaló que: i) Tanto la nulidad de la Resolución Jerárquica 007, como la notificación con dicha Resolución, fueron considerados en una anterior acción de amparo constitucional, la cual concedió la tutela solicitada mediante Resolución 18/2021; en función a ello, el 25 de febrero de 2021, se realizó la notificación con la mencionada Resolución Jerárquica; y, ii) Tomando en cuenta lo resuelto por el AC 0088/2021-RCA, que demuestra que el accionante basó su petitorio en algo que ya fue resuelto mediante una anterior acción de amparo constitucional; empero, dentro de la fundamentación realizada se cuestiona el Auto de 12 de febrero de 2020 -de subsanación-; por lo que serán los Vocales -Constitucionales- quienes tendrán que considerar que el petitorio se extiende a la nulidad de la notificación y la indicada Resolución Jerárquica, que ya se resolvió mediante una acción de defensa; motivo por el que se adhiere a lo señalado por la Dirección Nacional del INRA, pidiendo se deniegue la tutela solicitada por el accionante.

I.3.4. Resolución

La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca -con la intervención del Vocal de la Sala Constitucional Segunda del citado Tribunal-, mediante Resolución 165/2021 de 23 de diciembre, cursante de fs. 276 a 283 vta., concedió la tutela solicitada, disponiendo dejar sin efecto la Resolución Jerárquica 007, y el Auto de 12 de febrero de 2020 -de subsanación-, debiendo en este último caso, ser notificado en el domicilio señalado o por medio alternativo establecido en el memorial de recurso jerárquico, concediendo el plazo de cinco días hábiles a partir de la notificación escrita con la Resolución 165/2021, para que la autoridad hoy accionada proceda a cumplir con lo determinado en ese fallo; todo ello, bajo los siguientes fundamentos: a) De acuerdo a la documentación adjunta en la presente acción tutelar y los argumentos expuestos en audiencia de consideración de la acción de amparo constitucional, conocido el contenido de la Resolución Jerárquica, se advierte que el accionante no fue notificado en el domicilio señalado con el citado Auto en el que se le otorgaba el plazo de cinco días para responder al mismo; b) En cuanto al memorial de recurso jerárquico que deviene en el fundamento central de la señalada Resolución Jerárquica, desestimando la misma en razón de no subsanarse esa observación; por lo que, siendo las características de esta nueva acción de amparo constitucional, que conforme a lo señalado por el AC 0088/2021-RCA, el argumento es el reclamo de la notificación de 12 de febrero de 2020, con el Auto de igual fecha -de subsanación- y a consecuencia de aquella, la nulidad de la Resolución Jerárquica 007; c) De acuerdo a la jurisprudencia constitucional y lo establecido por los arts. 115.II. y 117.I. de la CPE, se determinó que el argumento para la desestimación del recurso jerárquico planteado por el accionante, es que no subsanó la observación realizada mediante el citado Auto -de subsanación-, al no ser notificado conforme se refirió en el recurso jerárquico; es decir, en el domicilio procesal admitido y medio de comunicación alternativo, como el número de teléfono celular, y al efectuarse la notificación en la ciudad de Nuestra Señora de La Paz, en el tablero del Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras, no se cumplió con los estándares establecidos de efectividad y finalidad de las notificaciones o de las citaciones; d) Por lo expuesto, se vulneró el derecho a la defensa, con relación a la obligatoriedad de respetar el derecho al debido proceso, de ahí que se hace viable que se pueda estimar la pretensión solicitada por el accionante, más aun si concurre una protección reforzada, al ser una persona de la tercera edad; situación no observada por la ex Ministra de Desarrollo Rural y Tierras, omitiendo considerar los aspectos señalados y actuar con la debida diligencia, ya que debe asegurarse la consolidación de los principios, valores y garantías constitucionales, a través de una ponderación reforzada, que emane del principio de favorabilidad, para aquellos sectores poblacionales considerados de atención prioritaria como los adultos mayores; y, e) Analizada la Resolución Jerárquica 007, cuya base es el Auto de 12 de febrero de 2020, emitido para subsanar el recurso jerárquico y lo extrañado por la ex autoridad de esa cartera de Estado, que además dispone el plazo de cinco días hábiles para ello, a partir de la notificación con dicho Auto; se tiene que la mencionada ex autoridad estableció en el indicado Auto de subsanación, se notifique al accionante de manera personal o en su domicilio señalado.