SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0335/2022-S2

El accionante denuncia la vulneración de su derecho al debido proceso en su vertiente de valoración de la prueba; puesto que dentro el proceso administrativo interno iniciado por la ANB en su contra, en ninguna de las instancias tanto la Autoridad Sumariante ni la Autoridad Jerárquica valoraron las pruebas de descargo presentadas, ni las analizaron; por lo que, existiría una omisión valorativa, al apartarse de los marcos legales de razonabilidad y equidad previsibles para decidir, solo se limitaron a señalar que no corresponde la valoración de ninguna prueba aportada.

En revisión, corresponde verificar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1. De la inmediatez y del plazo máximo para la presentación de la acción de amparo constitucional

La inmediatez constituye uno de los principios configuradores de la acción de amparo constitucional, que deviene en la regla de derecho del plazo máximo para su presentación; en cuyo marco, su inobservancia se traduce igualmente, en un supuesto de improcedencia de la misma, estando sustentado: “Conforme a la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional, (…) en que la jurisdicción constitucional no puede esperar de manera indefinida que el titular del derecho solicite su protección, pues en su propio interés debe ser diligente en cuanto al respeto de sus derechos cuando sufren menoscabo. Así, en la SC 0770/2003-R de 6 de junio, en un razonamiento relativo al plazo de los seis meses, indicó: ‘...resulta lógico, puesto que responde no sólo al principio de inmediatez sino también a los principios de preclusión y celeridad, los mismos que no sólo dependen de los actos de la autoridad sino también del peticionante, quien debe estar compelido por su propio interés a realizar el seguimiento que corresponda a su solicitud, de modo que cuando no ha sido diligente en propia causa no se puede pretender que esta jurisdicción esté supeditada en forma indefinida para otorgarle protección’” (las negrillas son nuestras [SCP 0569/2010-R de 12 de julio]). Razón por la que, incluso en vigencia de la anterior Constitución Política del Estado, en la que no se encontraba regulado, fue instituido y reconocido vía jurisprudencia constitucional emitida por el antes Tribunal Constitucional.

Ahora bien, en el nuevo modelo constitucional, el art. 129.II de la CPE, prevé que: “La Acción de Amparo Constitucional podrá interponerse en el plazo máximo de seis meses, computable a partir de la comisión de la vulneración alegada o de notificada la última decisión administrativa judicial” (las negrillas y el subrayado nos corresponden).

Por su parte, el art. 55 del Código Procesal Constitucional (CPCo), alude a la inmediatez al instituir: “(PLAZO PARA INTERPOSICIÓN DE LA ACCIÓN) I. La Acción de Amparo Constitucional podrá interponerse en el plazo máximo de seis meses, computables a partir de la comisión de la vulneración alegada o conocido el hecho…”.

III.2. Suspensión del plazo máximo para la interposición de la acción de amparo constitucional, por causa de fuerza mayor

El AC 0172/2020-RCA de 1 de diciembre, en consideración a la situación excepcional que se presentó a nivel mundial ante la emergencia sanitaria global ocasionada por la pandemia del COVID-19, que conllevó a que en el Estado Plurinacional de Bolivia se determine inicialmente una cuarentena rígida total y en forma posterior, una condicionada y dinámica; estableció que: “…se comprende que cuando las circunstancias lo ameriten el principio de inmediatez cede en resguardo al acceso a la justicia constitucional, más aun cuando se presente un suceso de fuerza mayor, que debe ser considerado bajo el principio de verdad material, como es la declaratoria de cuarentena total a causa de una pandemia, lo que sin duda evita el normal desenvolvimiento de los habitantes de un determinado lugar; por ello, tomando en cuenta el Decreto Supremo (DS) 4199 de 21 de marzo de 2020, que declaró Cuarentena Total en todo el territorio del Estado Plurinacional de Bolivia, contra el contagio y propagación del Coronavirus (COVID-19), a partir de las cero horas del 22 de marzo de 2020, lo que fue ampliado por los DDSS 4200 de 25 de marzo y 4214 de 14 de abril del referido año hasta el 30 de abril del mismo año; y que posteriormente, por DS 4229 de 29 del indicado mes y año, se determinó: Ampliar la vigencia de la cuarentena por la emergencia sanitaria nacional del COVID-19 desde el 1 al 31 de mayo de 2020; y, Establecer la Cuarentena Condicionada y Dinámica, en base a las condiciones de riesgo determinadas por el Ministerio de Salud, en su calidad de Órgano Rector, para la aplicación de las medidas correspondientes que deberán cumplir los municipios y/o departamentos, motivó a que la cuarentena sea diferenciada según el grado de riesgo del municipio, por ende, fueron los distintos Tribunales Departamentales de Justicia de Bolivia, que emitieron circulares para retornar a las labores jurisdiccionales, según las características de riesgo alto, medio o moderado, precautelando el bienestar de los servidores públicos y de la población en general; en tal sentido, por las circunstancias anotadas se deberá considerar que desde la declaratoria de cuarentena total desde el 22 de marzo de 2020 hasta el 30 de abril del citado año, queda suspendido el plazo de caducidad para la interposición de la acción de amparo constitucional; (…), también se debe tomar en cuenta las circulares o instructivos de los Tribunales Departamentales de Justicia que dispongan suspensiones de plazos; (…), ello de acuerdo las determinaciones establecidas en el lugar donde se interponga la acción de defensa” (las negrillas y el subrayado nos pertenecen).

Entendimiento que tomó en cuenta en esencial que ante la situación especial y excepcional que se vivió, no solo se reitera en el Estado Plurinacional de Bolivia, sino a nivel mundial, y la cuarentena rígida total, y ulteriormente, condicionada y dinámica, regulada por diversos Decretos Supremos, pronunciados en el país; resulta ineludible considerar a efectos del cómputo del plazo máximo de seis meses regulados en la Constitución Política del Estado y el Código Procesal Constitucional, la suspensión generada por las cuarentenas dispuestas que fueron sustentadas en una causa de fuerza mayor, como es la pandemia del COVID-19; todo ello, a fin de resguardar a los justiciables el acceso a la justicia constitucional.

Resulta innegable para este Tribunal en virtud a lo expuesto, que no obstante entre otros, el plazo máximo para la interposición de esta acción de defensa, se encuentra instituido en la norma constitucional y procesal constitucional; la pandemia del COVID-19, conforme se tiene anotado, generó situaciones que no fueron previstas por el constituyente ni el legislador; pero que deben ser consideradas de forma excepcional en una aplicación de la propia Constitución Política del Estado, en sus arts. 9.4, 14.III, 115.I y 178.I, que prevén a su turno: “Son fines y funciones esenciales del Estado, además de los que establece la Constitución y la ley: (…) 4. Garantizar el cumplimiento de los principios, valores, derechos y deberes reconocidos y consagrados en esta Constitución” (art. 9.4); “El Estado garantiza a todas las personas y colectividades, sin discriminación alguna, el libre y eficaz ejercicio de los derechos establecidos en esta Constitución, las leyes y los tratados internacionales de derechos humanos” (art. 14.III); “Toda persona será protegida oportuna y efectivamente por los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos” (art. 115.I), y “La potestad de impartir justicia emana del pueblo boliviano y se sustenta en los principios de independencia, imparcialidad, seguridad jurídica, publicidad, probidad, celeridad, gratuidad, pluralismo jurídico, interculturalidad, equidad, servicio a la sociedad, participación ciudadana, armonía social y respeto a los derechos” (art. 178.I). Disposiciones constitucionales que, entre otros aspectos, garantizan a los justiciables el acceso a la justicia constitucional, estableciendo la obligación del Estado de garantizar además del libre y eficaz ejercicio de los derechos instituidos en la Norma Suprema, leyes y tratados internacionales de Derechos Humanos, que en caso de lesión de los mismos, la o el afectado pueda acceder oportuna y efectivamente ante esta jurisdicción en defensa de los mismos.

En ese orden, destaca que respecto al derecho fundamental de acceso a la justicia, la SCP 1478/2012 de 24 de septiembre, expresa que: “…el derecho a la jurisdicción o de acceso a la justicia -sin pretender agotar todas las perspectivas de este derecho tan ampliamente concebido y desarrollado- contiene: 1) El acceso propiamente dicho a la jurisdicción, es decir, la posibilidad de llegar a la pluralidad de jurisdicciones reconocidas por la Constitución, sin que existan obstáculos, elementos de exclusión, limitación, que dificulten el ejercicio de este derecho tanto por el Estado como por los particulares; 2) Lograr un pronunciamiento judicial proveniente de las autoridades judiciales formales o las autoridades naturales de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, que solucione el conflicto o tutele el derecho, siempre que se hubieran cumplido los requisitos establecidos en la norma; y, 3) Lograr que la Resolución emitida sea cumplida y ejecutada, debido a que si se entiende que se acude a un proceso para que se restablezca o proteja un derecho, un interés o un bien, en la medida que el fallo no se ejecute, el derecho a la jurisdicción o de acceso a la justicia no estará satisfecho”.

En el marco de lo anotado, la SCP 0679/2018-S2 de 23 de octubre, establece que: “…el derecho a la tutela judicial efectiva es básicamente el derecho de acceso libre a la jurisdicción o a la de justicia, que se encuentra consagrado en el art. 115.I de la CPE, derecho que tiene tres elementos constitutivos: a) El acceso propiamente dicho a la jurisdicción; b) Lograr el pronunciamiento de las autoridades judiciales sobre el conflicto; y, c) Lograr que la resolución emitida por la autoridad jurisdiccional sea cumplida y ejecutada”.

En el caso, ante la pandemia del COVID-19, como una situación excepcional y de fuerza mayor que se vivió en Bolivia y a nivel mundial, el plazo máximo para la presentación de la acción de amparo constitucional regulado en la Constitución Política del Estado y en el Código Procesal Constitucional, cede extraordinariamente en resguardo al acceso a la justicia constitucional.

Así, es innegable que no puede atribuirse como falta de interés en la defensa de sus derechos, o ausencia de diligencia en causa propia; que una persona cuyo plazo de inmediatez se cumpliera durante la cuarentena total rígida dispuesta en Bolivia, del 22 de marzo al 30 de abril de 2020, o en otras fechas, efectuando un análisis pormenorizado de cada caso en particular, considerando otras suspensiones que pudieron producirse por departamento, según la cuarentena condicionada y dinámica que se dispuso después, hubiera actuado consintiendo la afectación de derechos que considerara suprimidos o amenazados, comprendiéndose que dicho consentimiento y preclusión de derechos opera en un escenario de vida normal, y no así ante la excepcional situación que se vivió con el origen de la pandemia del COVID-19. Al respecto, destaca que los justiciables se hallaron impedidos en las fechas antes indicadas, de presentar la acción de amparo constitucional en defensa de sus derechos, habiéndose dispuesto ante la cuarentena total, entre otros, la suspensión de actividades en el sector público y privado, la permanencia de las personas en sus domicilios durante el tiempo de su duración, con desplazamientos excepcionales de una persona por familia en un horario fijo a fin de abastecerse de productos e insumos necesarios en las cercanías de su domicilio o residencia, prohibiéndose, asimismo, la circulación de vehículos motorizados públicos y privados sin la autorización correspondiente.

Por lo expuesto, se concluye que ante la pandemia del COVID-19, como una situación excepcional y de fuerza mayor que se vivió en Bolivia y a nivel mundial, el plazo máximo para la presentación de la acción de amparo constitucional instituido en la Norma Suprema y en el Código Procesal Constitucional, se reitera, cede extraordinariamente en resguardo al acceso a la justicia constitucional, no estableciendo negligencia o falta de diligencia propia, la no presentación de esta acción de defensa en el plazo máximo de seis meses, respecto a aquellas causas que debieron ser planteadas durante la cuarentena rígida total, o en su caso, considerando la situación especial de cada departamento, en la cuarentena condicionada y dinámica. En virtud a todo lo referido, se debe considerar lo siguiente:

a)  La suspensión del cómputo del plazo de inmediatez, opera del 22 de

marzo al 30 de abril de 2020, en todo el territorio del Estado Plurinacional de Bolivia, fechas en las que se dispuso una cuarentena rígida total; y,

b)  Adicionalmente a las fechas antes indicadas, debe efectuarse un examen de cada caso en particular, tomando en cuenta la suspensión también producida en cada departamento, conforme a la cuarentena condicionada y dinámica determinada, considerando los diferentes tipos de riesgos; debiendo a ese objeto, realizar un análisis de las circulares o instructivos de los tribunales departamentales de justicia que dispongan suspensiones de plazos.

III.3. Suspensión del plazo máximo de seis meses para la presentación de la acción de amparo constitucional en el Tribunal Departamental de Justicia de La Paz

Conforme se puntualizó en el Fundamento Jurídico precedente, la declaratoria de emergencia sanitaria nacional y cuarentena en todo el territorio del Estado Plurinacional de Bolivia, dispuesta por DS 4199 de 21 de marzo de 2020, determinó la suspensión de actividades en el sector público y privado, la permanencia de la personas en sus domicilios durante el tiempo que dure la cuarentena rígida total, con desplazamientos excepcionales de una persona por familia en el horario de la mañana de 07:00 a 12:00 del mediodía, a fin de abastecerse de productos e insumos necesarios en las cercanías de su domicilio o residencia, prohibiendo la circulación de vehículos motorizados públicos y privados sin la autorización correspondiente, desde las cero horas del 22 de marzo de 2020, determinación que fue ampliada por los Decretos Supremos (DDSS) 4200 de 25 de igual mes y año, y 4214 de 14 de abril del mismo año; hasta el 30 de abril de ese año; posteriormente, por DS 4229 de 29 del citado mes y año, se dispuso ampliar la vigencia de la cuarentena por la emergencia sanitaria nacional del COVID-19 desde el 1 al 31 de mayo del mencionado año, y establecer una cuarentena condicionada y dinámica, con base en las condiciones de riesgo determinadas por el Ministerio de Salud, en su calidad de Órgano Rector para la aplicación de las medidas correspondientes a cumplir por los municipios y/o departamentos, lo que motivó que la cuarentena sea diferenciada según el grado de riesgo de cada municipio y/o departamento. Por ende, en lo referido al funcionamiento de los distintos tribunales departamentales de justicia de Bolivia, fueron emitidas circulares y/o instructivos para el retorno a las labores jurisdiccionales y reanudación de plazos procesales, según la calificación del riesgo sanitario alto, medio o moderado, de los departamentos y municipios del Estado Plurinacional de Bolivia.

En tal sentido, tomando en cuenta el entendimiento expuesto en el Fundamento Jurídico III.2 de este fallo constitucional, para el cómputo del tiempo de suspensión del plazo máximo de seis meses para la interposición de la acción de amparo constitucional, de manera general para todo el territorio del Estado debe tomarse en cuenta la declaratoria de cuarentena rígida total, que tiene como inicio el 22 de marzo hasta el 30 de abril de 2020, instante en que se declaró la cuarentena condicionada y dinámica, además las circulares e instructivos emitidos por los tribunales departamentales de justicia en atención a las características particulares de cada departamento y municipio, que reglaron el funcionamiento de los establecimientos judiciales y las presentaciones electrónicas de demandas, acciones, recursos, etc.

En ese marco, destaca que el Tribunal Supremo de Justicia por Circular 05/2020 de 26 de marzo, dispuso en el numeral segundo, que: “Los Tribunales Departamentales de Justicia, a través de sus Salas Plenas, de conformidad a lo establecido en el art. 125 de la Ley del Órgano Judicial N° 025 y conforme lo ya determinado en Circular expresa emitida por ésta Autoridad, tienen la facultad de disponer y determinar los turnos de los diferentes juzgados y Salas que atenderán durante el tiempo que transcurra la Cuarentena dispuesta por el D.S. 4200; por lo que la determinación de estos o la rotación de los mismos es facultad privativa de indicadas autoridades” (las negrillas fueron agregadas).

A su vez, la Circular 07/2020 de 7 de abril, del citado Tribunal, refirió que: “…los plazos legales de caducidad y prescripción, no transcurren en perjuicio del titular del derecho, mientras se encuentre vigente el estado excepcional de declaratoria de cuarentena total, por cuanto esta situación se constituye en una limitante completamente ajena a la voluntad del individuo, que le impide ejercer de forma plena sus derechos, al encontrarse limitado el desplazamiento de personas, transporte, así como suspendidas las labores judiciales…”.

De otro lado, el DS 4276 de 26 de junio de 2020, determinó en su art. 1, que: “Ante el incremento del contagio comunitario y aumento de casos positivos del Coronavirus (COVID-19) en el territorio boliviano, el presente Decreto Supremo tiene por objeto ampliar el plazo de la cuarentena nacional, condicionada y dinámica”; normando, por ende, el art. 2.I del Decreto Supremo señalado, dicha ampliación hasta el 31 de julio de 2020; determinando el art. 9, en cuanto a la jornada laboral, que: “I. A partir del 1 al 31 de julio de 2020, la jornada laboral del sector público y privado será en horario continuo de acuerdo a la naturaleza de sus funciones. II. La reglamentación emitida por el sector público y privado debe prever un ingreso y salida escalonado a fin de evitar aglomeraciones y la propagación del Coronavirus (COVID-19), de acuerdo a normativa emitida por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social. III. En el marco del Artículo 6 de la Ley Nº 1293 <http://www.lexivox.org/norms/BO-L-N1293.html> de 1 de abril de 2020, para la Prevención, Contención y Tratamiento de la Infección por el Coronavirus (COVID-19), el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, podrá establecer jornadas laborales excepcionales en las jurisdicciones municipales que soliciten los Comité de Operaciones de Emergencia Departamental - COED” (las negrillas y el subrayado fueron añadidos). Reglamentándose, finalmente en la Disposición Final Segunda del DS 4276, que: “En el marco del presente Decreto Supremo y de coordinación de Órganos del Estado, considerando que la administración de justicia es un servicio indispensable para la buena convivencia de la población, el cual involucra la garantía de protección a los derechos fundamentales de acceso a la justicia, debido proceso y a la tutela judicial efectiva, el Órgano Judicial, el Tribunal Constitucional y el Ministerio Público, conforme a sus atribuciones y competencias, reanudarán sus actividades, plazos y procedimientos, conforme a su Reglamentación interna, aprobada y emitida por sus instancias competentes, debiendo dar cumplimiento a los protocolos y normas de bioseguridad para prevenir el contagio de la infección por Coronavirus (COVID-19)” (las negrillas y el subrayado son nuestros).

En el caso particular del departamento de La Paz, además de la suspensión general del plazo de inmediatez dispuesta desde el 22 de marzo al 30 de abril de 2020, en todo el territorio del Estado descrita en el Fundamento Jurídico anterior, se debe analizar de manera particular que la Sala Plena del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, emitió la siguiente Disposición en relación a la reanudación de plazos procesales:

La Circular 17/2020-SP-TDJ-LP de 15 de junio, ordena que a partir de la fecha -15 de junio- se reanudan los plazos procesales, señalando en el apartado Séptimo: “Así también se deja expresa constancia que las cuatro SALAS CONSTITUCIONALES de este Distrito Judicial, atenderán las acciones de defensa”.

En tal razón, se concluye que en cuanto a la interposición de acciones de amparo constitucional en el Distrito Judicial de La Paz, desde el 22 de marzo hasta el 15 de junio de 2020, transcurrieron dos meses y veinticuatro días de suspensión de plazo; debiendo considerarse igualmente el periodo de suspensión desde el 27 de junio al 20 de julio de igual año, en el que trascurrieron veintitrés días; teniendo un total de tres (3) meses y (17) diecisiete días de suspensión del plazo de inmediatez, que deben considerarse a tiempo de realizarse el cómputo del plazo de seis meses, en cada caso en particular; y, en ese sentido, verificar si se cumplió o no con este presupuesto de procedencia de la acción. Entendimiento que fue expuesto en el AC 0052/2021-RCA de 18 de febrero, y que es determinado únicamente en forma excepcional considerando las particulares circunstancias que se presentaron ante la pandemia del COVID-19, y la imposibilidad material que concurrió a efecto que los justiciables presenten sus acciones de defensa, conforme fue explicado ampliamente en el Fundamento Jurídico III.2 de este fallo constitucional.

III.4. Sobre la identidad de sujeto, objeto y causa como causal de improcedencia de la acción de amparo constitucional

Este Tribunal al momento de analizar la improcedencia de la acción de amparo constitucional por existencia de identidad de sujetos, objeto y causa, estableció el siguiente entendimiento a través de la                      SCP 1240/2013 de 1 de agosto: “La Constitución Política del Estado en su art. 203, establece: ‘Las decisiones y sentencias del Tribunal Constitucional Plurinacional son de carácter vinculante y de cumplimiento obligatorio, y contra ellas no cabe recurso ordinario alguno’. Por su parte, el Código Procesal Constitucional en su art. 29, referido a las Reglas generales en los procedimientos ante juezas, jueces y tribunales en acciones de defensa, en su numeral 7, señala: ‘No serán admitidas Acciones de Defensa en los casos en los que exista cosa juzgada constitucional’.

De cuya normativa se tiene que la existencia de cosa juzgada constitucional, es predicable respecto de todas las resoluciones emitidas por el Tribunal Constitucional Plurinacional, cuyas características son ser: definitivas, absolutas e incontrovertibles en el ámbito interno de los Estados (art. 203 de la CPE) y SC 1249/2001-R de 23 de noviembre.

La constatación de la existencia de cosa juzgada constitucional, se advierte cuando existe identidad de: (1) Partes procesales, referidas a la legitimación activa y legitimación pasiva, que puede ser parcial o total y, el (2) Problema jurídico en los que se funda la demanda con otra acción de libertad anteriormente interpuesta y resuelta, precisamente porque la primera Sentencia Constitucional emitida hizo tránsito a la calidad de cosa juzgada constitucional, por lo mismo, constituye causal de denegatoria; comprensión que en la tradición jurisprudencial constitucional estaba como causal de improcedencia del antes denominado recurso de habeas corpus por existencia de identidad de sujeto, objeto y causa. Entre las sentencias relevantes sobre el tema, están:

La SC 0328/2010-R de 15 de junio, extrayendo los alcances de la identidad, ha determinado que: ‘…debe existir necesariamente la concurrencia de las tres identidades; es decir: a) De sujetos: Que sean las mismas personas las que presentan la acción dirigiéndola contra iguales autoridades o particulares contra las que accionaron antes; b) De causa: El motivo, hechos fácticos que sirven de fundamento para la demanda así como su calificación jurídica (derechos o garantías invocados como lesionados), sean los mismos en ambos casos; y, c) De objeto: Que el propósito sea el mismo tanto en el primer como en el segundo amparo…’; ello implica que la presentación de un segundo o posterior recurso con identidad de sujeto, objeto y causa, impide el ingreso al análisis de la problemática planteada, por cuanto supone que la misma ya fue analizada en una primera oportunidad habiendo sido resuelta mediante una resolución constitucional que tiene entre sus efectos la vinculatoriedad y por ende es irrevisable, adquiriendo la calidad de cosa juzgada constitucional.

Similar razonamiento fue seguido en la jurisprudencia de las:                    SC 1161/2005-R de 26 de septiembre, que decidió por la improcedencia por identidad de objeto, sujeto y causa y determinó uso abusivo del entonces recurso de amparo; la SC 1347/2003-R de 16 de septiembre, reiterada por la SC 1266/2010-R de 13 de septiembre, que cita a su vez otras sentencias constitucionales, sosteniendo temeridad, cuando el justiciable a sabiendas que su problema jurídico ya fue resuelto interpone otra acción de amparo constitucional, pretendiendo una duplicidad de fallos.