SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0394/2022-S2

Art. 57: «No proceden recursos administrativos contra los actos de carácter preparatorio o de mero trámite, salvo que se trate de actos que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión».

(…)

Al referirse a los actos administrativos, la doctrina es uniforme al señalar que: «Quedan aquí excluidos del concepto todos los [actos preparatorios] (informes, dictámenes, proyectos, etc.) y en general cualquier acto que por sí mismo no sea suficiente para dar lugar a un efecto jurídico inmediato en relación a un sujeto de derecho; esos actos no son impugnables administrativa ni judicialmente.

(…) En cambio, quedan comprendidos en el concepto aquellas actividades que producen por sí mismas un efecto jurídico, aunque él no sea inmediato en el tiempo: actos que se dictan para producir efectos a partir de una fecha futura determinada, sujetos a término o condición, etc. (…)».

Los informes técnicos procesados por las distintas instancias institucionales al interior de las entidades públicas, a priori no podrán considerarse actos administrativos propiamente dichos, en razón a que no producen efectos jurídicos de manera inmediata en la medida en que constituyen actos preparatorios o de mero trámite, sirviendo de sustento técnico para la toma de decisiones que se trasuntan en resoluciones administrativas o respuestas de carácter concluyente; no obstante de lo expresado precedentemente sí existen informes técnicos que sí deben ser considerados actos administrativos aquellos informes técnicos que producen efectos jurídicos para el administrado al definir el nacimiento, modificación o extinción de una situación jurídica. El nomen juris del documento que defina determinada situación en relación a las pretensiones del administrado, no es relevante, si sus efectos.

En conclusión se reitera la posición jurídica del Tribunal Constitucional Plurinacional, en el sentido que son recurribles aquellos informes técnicos que puedan vulnerar de manera directa algún derecho o principio, consecuentemente, una vez agotada la vía administrativa podrán ser impugnados en la esfera constitucional, por cuanto en los hechos son asimilables a los actos administrativos propiamente dichos en razón a que en esencia no difieren de los mismos’.

Por su parte, la SCP 0976/2014 de 28 de mayo, expresó que: ‘En conclusión, sí son impugnables los informes técnicos que puedan vulnerar de manera directa algún derecho o principio, consecuentemente, una vez agotada la vía administrativa podrán ser impugnados en la esfera constitucional, por cuanto en los hechos son asimilables a los actos administrativos propiamente dichos, en razón a que en esencia no difieren de los mismos.

De manera general, la Ley de Procedimiento Administrativo prevé el sistema de impugnación contra los actos administrativos, basado en dos recursos, como son el de revocatoria y el jerárquico, el primero de ellos a ser presentado ante la autoridad que emitió la resolución impugnada previo cumplimiento de condiciones y plazos establecidos en la norma, y en caso de obtenerse una decisión desfavorable, ya sea por la emisión de una resolución, o bien por la omisión en su pronunciamiento dentro del plazo estipulado, entonces queda abierta la vía del recurso jerárquico, el que deberá ser presentado ante la misma autoridad que resolvió el recurso de revocatoria, a efectos de que ésta, remita el mismo ante la autoridad competente para su conocimiento y resolución’” (las negrillas y el subrayado son inherentes al texto original).

III.3. Análisis del caso concreto

El impetrante de tutela por medio de su representante denuncia la lesión de sus derechos a la petición, al debido proceso en su elemento de obtener una resolución fundamentada y motivada, y de los principios de legalidad y seguridad jurídica; aduciendo que en virtud a su pedido de transferencia definitiva de Juzgado Público de niñez y Adolescencia y de Partido del trabajo y seguridad Social Primera de Riberalta del departamento de Beni, al Juzgado de Partido del Trabajo y Seguridad Social, Administrativa, Coactivo, Fiscal y Tributario Segundo de la Capital del departamento de Chuquisaca; no obtuvo una respuesta formal y fundamentada contenida en una resolución administrativa, habiéndole notificado únicamente con un Informe Legal; lo que motivó a que plantee recurso de revocatoria, que no mereció respuesta alguna, conllevando a la interposición de recurso jerárquico que tampoco obtuvo pronunciamiento alguno. Por último, al igual que en las anteriores oportunidades, el memorial que presentó el 23 de noviembre de 2020, requiriendo cuestiones simples y de mero trámite, no fue contestado.

Al respecto, corresponde inicialmente señalar que, el art. 5 del Acuerdo 042/2018, estipula: “(PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS PARA EL INGRESO, PROMOCIÓN, RETIRO Y OTROS).- I. Los procedimientos administrativos por los cuales se decida el ingreso, promoción, retiro y otros, deberán concluir necesariamente con una Resolución Administrativa definitiva, dictada por la autoridad competente. II. A los efectos de lo señalado en el parágrafo I del presente Artículo será considerada Resolución Administrativa definitiva, cualquier acto emitido por la autoridad correspondiente, que en forma definitiva determine o decida el ingreso a la entidad correspondiente, la promoción o retiro de servidores judiciales (…)”.

Por su parte, el art. 6 del Reglamento precitado, expresa: “(RECURSOS ADMINISTRATIVOS).- Los servidores judiciales podrán impugnar las resoluciones o actos administrativos relativos a decisiones referidas al ingreso, promoción, retiro, u otras que le causen grave perjuicio; asimismo los servidores judiciales no institucionalizados que presten servicios en dependencia del Órgano Judicial, podrán presentar los recursos establecidos en el presente reglamento contra actos administrativos definitivos que causen perjuicio al funcionario, mediante la interposición de los recursos de revocatoria y jerárquico, en las condiciones y con los procedimientos previstos en el presente capítulo” (las negrillas y el subrayado fueron añadidos). Estableciendo el art. 7 del Reglamento señalado, que: “(IMPROCEDENCIA).- No proceden recursos administrativos contra los actos de carácter preparatorio o de mero trámite” (negrillas agregadas).

En ese orden, el art. 19 del Reglamento de referencia, prevé el recurso de revocatoria, señalando: “(PROCEDENCIA).- I.- Todo acto administrativo definitivo podrá ser impugnado a través del Recurso de Revocatoria y será presentado ante la autoridad que emitió el mismo. La autoridad que instruyó el acto administrativo es la competente para resolver el recurso. II. La interposición del recurso de revocatoria está reservado al servidor jurisdiccional o administrativo afectado por el acto emitido, pudiendo ser personal o mediante poder especial. III. El recurso de revocatoria procederá contra las resoluciones o actos administrativos definitivos relativos a decisiones referidas al ingreso, promoción, retiro y otros de los funcionarios jurisdiccionales y administrativos que causen perjuicio al interesado” (las negrillas y el subrayado son nuestros). Regulando el art. 20 del Reglamento anotado, respecto al trámite del recurso mencionado, que: “I. El recurso de revocatoria será interpuesto por el interesado dentro del plazo de los tres días siguientes a la fecha de su notificación o comunicación de la resolución o acto motivo de la impugnación…”; teniendo que: “I. El plazo para sustanciar y resolver el recurso de revocatoria, será de cinco (5) días computables a partir del ingreso a despacho que no podrá exceder las 24 horas de presentado el recurso, para el caso del Parágrafo II del artículo anterior, el plazo correrá a partir de la remisión a despacho. II. Si vencido el plazo no se dictare resolución, se la tendrá por denegada, pudiendo el interesado interponer el correspondiente recurso jerárquico” (art. 21 del Reglamento señalado [las negrillas y el subrayado nos corresponden]).

Ahora bien, en cuanto al recurso jerárquico, el art. 23 del Reglamento precitado, establece que: “I. Contra la resolución que resuelva el recurso de revocatoria, el interesado podrá interponer el recurso jerárquico. II. El recurso jerárquico será interpuesto por el interesado ante la misma autoridad administrativa que dictó el recurso de revocatoria, conteniendo los requisitos señalados en el presente Reglamento, dentro del plazo de cinco días siguientes a su notificación o de vencido el plazo para dictar el recurso de revocatoria. III. El recurso jerárquico será elevado ante la máxima autoridad de la entidad en el plazo de dos días de haber sido interpuesto para su admisión, conocimiento y resolución” (las negrillas y el subrayado nos pertenecen); estando establecido que: “I. Para sustanciar y resolver el recurso jerárquico la máxima autoridad de la entidad, tendrá un plazo de treinta días computables a partir de su admisión” (art. 24 del Reglamento indicado [las negrillas y el subrayado fueron añadidas]).

Por su parte, el art. 27 inc. c) del Reglamento expuesto, prevé: “(AGOTAMIENTO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA). La vía administrativa quedará agotada en los siguientes casos: (…) c) Cuando se resuelva el Recurso de Revocatoria por la máxima autoridad de la entidad; en cuyo caso el recurso jerárquico deberá ser desestimado por no existir autoridad superior que pueda resolverlo”. Finalmente, el art. 28 del Reglamento precitado, estipula: “(APLICACIÓN SUPLETORIA). Los actos procesales no regulados por el presente reglamento, se aplicará en forma supletoria la Ley N° 2341 de Procedimiento Administrativo y su Decreto Supremo Reglamentario N° 27113”.

Efectuado el detalle de la normativa aplicable al caso, corresponde señalar que, conforme a lo desarrollado en las Conclusiones del presente fallo constitucional, habiendo cursado el impetrante de tutela, el 20 de diciembre de 2019, solicitud de transferencia definitiva del Juzgado Público de la Niñez y Adolescencia y de Partido del Trabajo y de Seguridad Social Primero de Riberalta del departamento de Beni, al Juzgado de Partido del Trabajo y Seguridad Social, Administrativo, Coactivo Fiscal y Tributario Segundo de la Capital del departamento de Chuquisaca; el Asesor Legal de la Unidad Nacional de Asesoría Jurídica del Consejo de la Magistratura, emitió el Informe Legal UNAJ/CM 10/2020 de 17 de enero, dirigido a la Secretaría Permanente de Sala Plena del Consejo de la Magistratura, vía el Jefe Nacional de dicha dependencia, concluyendo que no resultaba viable la petición efectuada al encontrarse en un periodo de transición del sistema de la carrera judicial; recomendándose su notificación con el Informe Legal precitado (Conclusión II.1). En ese marco, por Nota CITE: OF. SPCM.160/2020 de 31 de enero, la Secretaría Permanente referida, puso a conocimiento del hoy demandante de tutela, el Informe Legal antes señalado (Conclusión II.2).

Contra el Informe Legal precitado, el peticionante de tutela planteó recurso de revocatoria ante el Pleno del Consejo de la Magistratura, el 5 de febrero de 2020 (Conclusión II.3); por su parte, aduciendo la aplicación del silencio administrativo negativo, formuló recurso jerárquico el 23 de octubre de ese año, también ante la Sala Plena de la entidad mencionada (Conclusión II.4); requiriendo, en forma posterior, a través de memorial presentado el 23 de noviembre del mismo año, la documentación y certificaciones consignadas en la Conclusión II.5.

En ese orden, considerando que, el petitorio de la acción de defensa se halla dirigido a que la jurisdicción constitucional ordene que en el plazo de cuarenta y ocho horas, la Sala Plena del Consejo de la Magistratura, notifique y otorgue al accionante respuestas precisas y fundamentadas contenidas en fallos administrativos, respecto a su pedido de transferencia definitiva de Juzgado y asiento judicial, conforme ya fue expuesto; así como la imposición de daños y perjuicios, así como costas y costos; corresponde establecer inicialmente que, ante el pronunciamiento del Informe Legal UNAJ/CM 10/2020, que rechazó la solicitud de transferencia precitada, resultaba viable la interposición de los recursos de revocatoria y jerárquico; debiendo tomarse en cuenta que, si bien los informes técnicos a priori no son actos administrativos propiamente dichos, existen algunos que sí deben ser considerados en tal calidad al producir efectos jurídicos para el administrado al definir el nacimiento, modificación o extinción de una situación jurídica, sin que sea relevante el nomen juris del documento que defina determinada situación respecto a sus pretensiones (Fundamento Jurídico III.2). En cuyo mérito, tomando en cuenta que el demandante de tutela cuestiona que el Informe Legal precitado, lesiona sus derechos, correspondía la interposición del recurso de revocatoria regulado en el art. 19 del referido Reglamento, emitido por la Sala Plena del Consejo de la Magistratura, en concordancia con el art. 6 de ese Reglamento, que prevé la posibilidad de impugnar actos administrativos referentes a decisiones relativas al ingreso, promoción, retiro u otras que causen agravio o perjuicio a la o el interesado.

En coherencia con lo expuesto, el impetrante de tutela planteó recurso de revocatoria el 5 de febrero de 2020, ante la Sala Plena del Consejo de la Magistratura, aunque lo que correspondía era que sea presentado ante el Asesor Legal de la Unidad Nacional de Asesoría Jurídica de esa entidad, quien emitió el Informe Legal UNAJ/CM 10/2020; y, en forma posterior, ante la falta de respuesta, en concordancia con lo dispuesto en los arts. 21 y 23 del Reglamento antes nombrado, formuló recurso jerárquico el 23 de octubre de ese año, ante el Pleno del Consejo de la Magistratura precitado, teniendo la Sala Plena referida, el plazo de treinta días para resolverlo, de conformidad al art. 24 de la norma reglamentaria indicada.

Sin considerar aquello, la presente acción de amparo constitucional fue interpuesta el 13 de julio de 2021; es decir, superando los seis meses de caducidad regulados en los arts. 129.II de la CPE y 55 del CPCo, para la presentación de la acción de amparo constitucional; obviando que, cualquier reclamo vinculado a la solicitud de transferencia definitiva de Juzgado y asiento judicial que cursó el impetrante de tutela, el 20 de diciembre de 2019, al Informe Legal UNAJ/CM 10/2020, y a las cuestiones derivadas de la interposición de los recursos de revocatoria y jerárquico; correspondía sean planteadas una vez concluido el plazo de treinta días regulado en el art. 24 del Reglamento antes nombrado, para la resolución del recurso jerárquico, que fue presentado, se reitera, el 23 de octubre de 2020; por lo que, al formular la presente acción de defensa el 13 de julio de 2021, venció de forma abundante el plazo de caducidad indicado, obviando que la jurisdicción constitucional no puede esperar indefinidamente que el titular del derecho solicite su protección; por cuanto, por propio interés debe ser diligente en relación al respeto de sus derechos cuando estos son considerados como transgredidos, estando compelido, por ende, a realizar el seguimiento inherente a su petición; destacando, asimismo que, el agotamiento de los medios y recursos previos a la interposición de la acción de amparo constitucional no implica que la parte procesal haga uso de los mismos de manera discontinua o esporádica, con el único objetivo de reactivar el cómputo del plazo de caducidad de los seis meses, pues los reclamos deben interponerse ante la jurisdicción ordinaria o administrativa competente, conforme al marco jurídico vigente, de manera pertinente y oportuna (Fundamento Jurídico III.1).

Por otra parte, en cuanto a la solicitud contenida en el memorial presentado el 23 de noviembre de 2020, se evidencia también que se inobservó el principio de caducidad de seis meses regulado en la Norma Suprema y procesal constitucional precitadas, habiendo planteado la acción de defensa el 13 de julio de 2021; es decir, fuera del plazo indicado.

En ese entendido, en consideración al principio de caducidad, sustentado en el principio de preclusión de los derechos para demandar, que conlleva que la acción de amparo constitucional puede interponerse en el plazo máximo de seis meses computable a partir de la comisión de la vulneración alegada, de conocido el hecho o de notificada la última decisión administrativa o judicial idónea; no resultando viable pretender que el órgano jurisdiccional esté a disposición en forma indefinida a efecto de la tutela de derechos y garantías constitucionales de la o el considerado como afectado; corresponde denegar la tutela impetrada en la acción tutelar, con la aclaración que no se ingresó a efectuar estudio alguno del asunto en cuestión.

En consecuencia, la Sala Constitucional al denegar la tutela, actuó de forma correcta; aunque debió precisar en uso de la terminología correcta, que no se ingresó a realizar estudio de fondo alguno sobre el caso de examen.