SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0262/2022-S1

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 15 de abril de 2021, cursante de fs. 75 a 87 vta., la empresa accionante mediante su representante legal, expuso los siguientes argumentos de hecho y derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El Gobierno Autónomo Municipal de El Alto (GAMEA), mediante Licitación Pública LP/CPN-0/007/18, convocó a empresas constructoras interesadas para la ejecución del proyecto “Construcción Pavimento Rígido Av. Néstor Galindo (Desde la Av. Estructurante hasta la Av. Jacha Tupo) Localización: Distrital, Distrito:   Distrital”, a cuyo efecto, luego de proceder a la apertura de propuesta presentadas se resolvió adjudicar la ejecución de la obra a la empresa que representa.

Cumplidas las formalidades de orden administrativo, el 8 de mayo de 2019, se suscribió el contrato administrativo de ejecución del proyecto, con un plazo de ejecución de trescientos días calendarios, computables a partir de la emisión de la orden de proceder, por un monto total de Bs13 559 037,93.-(trece millones quinientos cincuenta y nueve mil treinta y siete 93/100 bolivianos).

Posteriormente, mediante Memorándum DSO/044/2019 de 28 de mayo se dispuso dar inicio a la ejecución del proyecto, concluyendo la obra el 20 de marzo de 2020, procediéndose a la entrega provisional; sin embargo, al ser una entrega provisional, los responsables de la correcta ejecución del proyecto y los personeros del GAMEA, realizaron nueve observaciones, otorgando un plazo de ciento cincuenta días calendario para que sean corregidas.

El 29 de julio de 2020, la Comisión de Recepción del GAMEA, recibió definitivamente el proyecto sin observaciones, a cuyo efecto se elaboró el acta correspondiente.

Durante la ejecución de proyecto y conforme a lo estipulado en el contrato, la Empresa presentó dos planillas de avance, dineros que fueron cobrados oportunamente, de modo que, a la conclusión de la obra o a la fecha de la recepción definitiva de la misma, la entidad municipal adeudaba a la Empresa la suma de Bs6 792 685,57.- (seis millones setecientos noventa y dos mil seiscientos ochenta y cinco 57/100 bolivianos); por consiguiente, la Empresa elaboró su planilla de cierre a efectos de proceder al cobro de lo adeudado, la que fue aprobada tanto por el Supervisor y el Fiscal de obra, ingresando el 18 de diciembre de 2020 al Tesoro Municipal; por lo que, correspondía únicamente efectuar el pago de lo adeudado.

Ante la falta de pago de lo adeudado, mediante nota de 27 de enero de 2021, solicitó a la Alcaldesa el pago de la planilla señalada; sin embargo, fue respondida negativamente; asimismo, hizo las respectivas denuncias ante el Consejo Municipal y la Unidad de Transparencia de la Entidad, las que tampoco surtieron efecto, de modo que las autoridades ahora demandadas persistieron en su posición de no pagar lo adeudado.

Posteriormente, presentó la nota de 4 de marzo de 2021, solicitando al Secretario Municipal de Planificación e Infraestructura Urbana, informe sobre la falta de pago de la planilla de liquidación final, respondiendo que la Planilla se encuentra en el Tesoro Municipal desde el 18 de diciembre de 2020 y que la Entidad está cumpliendo con lo estipulado en la cláusula vigésima octava del contrato.

Para la ejecución del proyecto señalado, la Empresa que representa adquirió de SOBOCE S.A. productos consistentes en losa de hormigón con pavimento, corte y sello de pavimento rígido, suscribiendo los respectivos contratos por la suma de Bs2 247 209,36.-(dos millones doscientos cuarenta y siete mil doscientos nueve 36/100 bolivianos); sin embargo, dicha obligación no fue cancelada debido a que el GAMEA se rehusó a pagar lo que adeuda a la Empresa a la cual representa, habiendo SOBOCE S.A. después de una tolerancia concedida, intimado el pago de lo adeudado hasta el 16 de abril de 2021, bajo alternativa de reportar la obligación con alcance incluso al garante, sin perjuicio de acciones legales correspondientes y el cobro de intereses, costas y honorarios.

De igual modo, para asegurar una correcta ejecución de la obra, adquirió del Banco Bisa S.A. una línea de crédito por la suma de Bs1 451 867 (un millón cuatrocientos cincuenta y un mil ochocientos sesenta y siete bolivianos), de cuya deuda solo pudo pagar una parte, persistiendo una deuda por la suma de Bs961 788.-(novecientos sesenta y un mil setecientos ochenta y ocho bolivianos), y de no pagar dicha obligación es inminente que el Banco proceda a la ejecución de las garantías ofrecidas para obtener dicho crédito.

En el caso particular, la falta de pago por parte del GAMEA, vulnera sus derechos al trabajo y una justa remuneración a la libertad de la empresa y la iniciativa privada, vinculado al derecho de propiedad y el patrimonio de la empresa, ya que como consecuencia de la falta de pago se ve imposibilitado de cancelar las deudas contraídas con otras empresa y entidades financieras; asimismo, la falta de pago por concepto de un proyecto debidamente ejecutado, concluido y entregado a la entidad contratante, incide directamente en su derecho al trabajo, ya que se ve impedido de pagar salarios, gastos de funcionamiento y mantenimiento de maquinarias entre otros gastos que son propios de la empresa; asimismo le coloca en una situación delicada, porque su acreedor SOBOCE S.A. ya le cursó las notas anunciando el inicio de las acciones de ejecución de garantías y la deuda contraída con el Banco Bisa S.A., también impaga hasta la fecha; en definitiva la falta de pago por concepto de un proyecto debidamente concluido constituye una privación arbitraria de su patrimonio, ya que para la ejecución de la obra, la empresa hizo inversiones de su propio patrimonio; sin embargo la falta de pago impide recuperar dicha inversión.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

Considera lesionados sus derechos al trabajo en su vertiente a una remuneración justa; denuncia además la vulneración de la inviolabilidad del patrimonio de la empresa, a la propiedad y a la libertad de empresa; citando al efecto los arts. 46.I.1, 52.I y IV, 56.I y 308.II de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela impetrada y en consecuencia se ordene: a) El pago de Bs6 830 095,59 (seis millones ochocientos treinta mil noventa y cinco 59/100 bolivianos), en un plazo máximo de tres días hábiles a partir del pronunciamiento de la resolución emergente de la presente acción constitucional; b) De no procederse al pago de lo adeudado en el plazo establecido, se proceda en su defecto al congelamiento de cuentas del GAMEA, hasta que la administración municipal pague lo adeudado a la Empresa de Construcciones y Servicios Patrias SRL; y, c) Se condene al pago de costas y costos, en contra de las autoridades demandadas.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

La audiencia pública de consideración de la presente acción de amparo constitucional, se realizó el 21 de abril de 2021; según consta en acta cursante de fs. 134 a 140, produciéndose los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

La parte accionante a través de su abogado, ratificó íntegramente los términos de su demanda tutelar.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Carmen Soledad Chapetón Tancara, Alcaldesa del GAMEA, a través de su representante legal, en audiencia, manifestó lo siguiente: 1) En relación a los presupuestos del principio de inmediatez, la parte accionante no ha acreditado el último actuado por el cual acreditaría la fecha a partir de la cual se tuviera que computar el plazo de seis meses para la interposición de la presente acción; 2) Respecto al presupuesto de acreditación de la subsidiariedad, es decir, haber agotado todas las instancias jurisdiccionales y administrativas, se debe tener presente que el contrato suscrito tiene la naturaleza de carácter administrativo, el cual en su cláusula vigésimo segunda prevé la solución de las controversias cuando exista un conflicto sobre derechos y obligaciones u otros aspectos propios del contrato, debiendo las partes acudir a la vía correspondiente, siendo aplicable para los contratos administrativos lo establecido en la Ley 620, previo agotamiento de los recursos administrativos, por lo que se debe declarar la improcedencia de esta acción al no haber agotado las vías correspondientes; 3) La parte accionante no ha mencionado cuál el acto u omisión vulneratorio o cual ha sido específicamente la omisión de algún documento formal emitido por la institución, no existe la identificación del acto u omisión y ante la falta de identificación no se puede hablar de derechos transgredidos; y, 4) Dada la naturaleza de carácter administrativo del contrato y ratificando que la institución se encuentra realizando las gestiones administrativas para el pago y toda vez que nunca se ha emitido una respuesta negativa al accionante, y considerando además que no se agotó la vía administrativa sobre el supuesto incumplimiento del contrato y tampoco los recursos previstos en la vía administrativa, inviabiliza la concesión de la tutela, por lo que solicita se declare la improcedencia de la acción constitucional solicitada o en su caso se deniegue la misma.

Elías Efraín Villa Calle, Director de Contrataciones del GAMEA, mediante informe escrito cursante de fs. 124 a 126, señaló lo siguiente: i) Es importante tener presente que conforme a la amplia jurisprudencia constitucional, la contención emergente de los contratos administrativos corresponde dilucidarse a través del proceso contencioso; ii) También es preciso tomar en cuenta lo dispuesto en el Dictamen General 06/2014 de la Procuraduría General del Estado, los conflictos suscitados en contratos administrativos deben observar la competencia jurisdiccional de conformidad a la jurisprudencia desarrollada por el Tribunal Supremo de Justicia que determinó que las controversias que emerjan de los contratos administrativos deben ser dilucidados a través de procesos contenciosos o contenciosos administrativos; iii) Como Director de Contrataciones y Autoridad Delegada por la MAE para la suscripción de contratos, cumplió conforme lo expresa el Decreto Supremo (DS) 181 y la Resolución Administrativa Municipal Ejecutiva 028/17 de 31 de marzo, habiendo cumplido su función que era propiamente la suscripción del contrato. La Comisión de Recepción, es la encargada de la emisión de pagos y la Unidad Solicitante del seguimiento de avance y cumplimiento de los contratos suscritos, por lo que no tiene responsabilidad alguna en relación a procesos de pago al interior del GAMEA; y, iv) La acción de defensa presentada, carece de sustento legal, ya que previamente el ahora impetrante de tutela, debió acudir a la vía contenciosa y no así directamente a interponer una acción de amparo constitucional; por lo que pide se deniegue la tutela solicitada.

1.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Tercera del departamento de El Alto del departamento La Paz, mediante Resolución 052/2021 de 21 de abril, cursante de fs. 141 a 147 vta., concedió la tutela solicitada; y, en consecuencia dispuso que las autoridades demandadas, procedan al pago de Bs6 830 095,59 (seis millones ochocientos treinta mil noventa y cinco 59/100 bolivianos), en favor de la Empresa de Construcciones y Servicios Técnicos “Patrias” SRL, sea en el plazo máximo de tres días computables a partir del pronunciamiento de la presente Resolución, con costas y costos averiguables en ejecución de sentencia; y, respecto a la solicitud de congelamiento de cuentas del GAMEA de momento estese a la parte dispositiva del fallo. Dicha determinación se dio sobre la base de los siguientes fundamentos: a) En principio, correspondería sostener que la parte accionante debe acudir a las instancias correspondientes con el fin de obtener y reclamar el pago que adeuda la entidad demandada; sin embargo, en la acción tutelar y en la fundamentación realizada en audiencia, la parte accionante demostró que como consecuencia de la omisión o retraso en el pago por parte del Municipio de El Alto, actualmente se encuentra expuesto a procesos de ejecución por deudas contraídas con otras empresas como SOBOCE S.A.; asimismo, que para la ejecución del nombrado proyecto, también obtuvo deudas con entidades financieras como es el caso de la línea de crédito del Banco Bisa S.A., de ahí que emerge la salvedad o la excepción de la observancia del principio de subsidiariedad, en cuyo art. 54 del Código Procesal Constitucional (CPCo) se establecen dos supuestos que hacen que se prescinda del mismo; el primero, que la protección en sede ordinaria resulte tardía; y, segundo, la inminencia de un daño irremediable e irreparable a producirse de no otorgarse la tutela. En este entendido, es inminente el daño en el patrimonio de la empresa y también resulta inminente la ejecución de las garantías por parte de sus acreedores, puesto que no considerarse la problemática en sede constitucional, la protección pretendida en la jurisdicción ordinaria resultará tardía, en ese entendido corresponde ingresar al fondo de la problemática; b) En relación al derecho al trabajo consagrado en el art. 46.I.1 de la CPE, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que para garantizar el derecho al trabajo, no necesariamente se debe otorgar la libertad de desarrollar la actividad laboral en sus diferentes modalidades, sino que, este derecho se complementa o se configura en su plenitud cuando el trabajador obtenga su remuneración o salario justo, de modo que, a falta de una remuneración, es inminente la lesión del derecho al trabajo. El derecho al trabajo se complementa con el derecho a una remuneración justa, pues en esencia se pretende asegurar la manutención y la subsistencia digna de las personas. En cuanto al derecho a la libertad de empresa previsto en los arts. 25.I y 308.II de la CPE, se concibe como una libertad para realizar las diferentes actividades empresariales, libertad de dedicarse a una actividad lícita en el marco de la actividad empresarial y la libertad de suscribir cuantos contratos estimen necesarios. En ese entendido, la libertad de empresa es un derecho de las empresas a realizar actividades propias del giro comercial y de obtener las utilidades dentro de los límites permitidos por ley; c) En la problemática planteada, la parte accionante alega como vulnerados sus derechos al trabajo, a la libertad de empresa y a la propiedad vinculado al patrimonio. De los antecedentes, se tiene que concluido el proyecto y entregado definitivamente a la entidad contratante, por responsabilidad institucional la Entidad tenía la obligación de obtener y asegurar los recursos económicos para la ejecución de una obra, pues resulta inconcebible licitar un proyecto, adjudicar y luego buscar los recursos económicos, pues se entiende que primero se aseguran los recursos y luego se procede a la licitación y adjudicación; en ese sentido, la omisión de pago o la demora en el pago por una obra ejecutada y entregada, resulta lesivo al derecho al trabajo, dado que constituye un impedimento para que la Empresa proceda al pago del salario de sus trabajadores, además repercute en los intereses de la Empresa accionante, pues se tiene acreditado que la Empresa ya se encuentra en mora por su deuda a SOBOCE, asimismo se ha acreditado la deuda al Banco Bisa, obligaciones que se encuentran impagas, como consecuencia de la omisión de pago por parte de la entidad contratante; d) La falta de pago, también lesiona el derecho a la libertad de empresa, ya que el principal componente para el funcionamiento de las iniciativas privadas es el factor económico y al no invertir no puede proseguir con sus emprendimientos; además, la privación arbitraria de los recursos repercute en el funcionamiento de la Empresa, razón por lo que la omisión de pago constituye una arbitrariedad en detrimento del derecho a la libertad de empresa y sus intereses, mismos que se vinculan con los derechos a la propiedad y al patrimonio, debido a que la suma de dinero que adeuda el Municipio constituye patrimonio y propiedad de la Empresa; e) La omisión o la demora en la materialización del pago, es únicamente atribuible a la autoridad y servidores públicos demandados, pues no existe justificativo valedero para la demora u omisión de pago, de ahí que resulta atendible el pago al capital adeudado, más multas por días de retraso, ya que esto emerge únicamente de la aplicación de un contrato cuyas cláusulas establecen deberes y obligaciones a las partes. En este entendido, de acuerdo a la liquidación efectuada por la parte accionante, el Municipio, tiene una deuda por capital principal de bs6 792 685 57 (Seis millones setecientos noventa y dos mil seiscientos ochenta y cinco 57/100 bolivianos); y por multa e intereses por días de retraso hasta a fecha de presentación de la acción tutelar, conforme a las propias cláusulas del contrato de adjudicación, la suma de bs37 410 02 (Treinta y siete mil cuatrocientos diez 02/100 bolivianos); haciendo un suma total de la deuda, hasta el día de presentación de la acción de defensa, bs6 830 095 59 (Seis millones ochocientos treinta mil noventa y cinco 59/100 bolivianos); y, f) Por consiguiente, la deuda de la entidad contratante con la empresa accionante más multas e intereses, no resulta un hecho controvertido ni controvertible, sino que, la omisión de pago resulta de única y exclusiva responsabilidad de la autoridad y servidores públicos demandados, que lesionan los derechos precedentemente señalados; en consecuencia la sumatoria de la deuda más multa e intereses, constituye una suma líquida y exigible como consecuencia de la aplicación de las fórmulas insertas en las mismas cláusulas de su contrato de adjudicación; por las razones expuestas, corresponde atender la petición. 

En audiencia, la parte demandada solicitó en vía de complementación, que señale la normativa en la que se amparan respecto al plazo de los tres días, y sobre el pago de multas e intereses. El Tribunal de garantías mediante Auto emitido en la misma fecha, señaló que el plazo otorgado se encuentra enmarcado en normativa y que existe una liquidación realizada por la parte accionante, por el tiempo transcurrido, el cual debe ser consensuado con la parte accionante.

Elías Efraín Villa Calle, Director de Contrataciones del GAMEA, por memorial presentado el 22 de abril de 2021, cursante de fs. 182 a 183, solicitó complementación y enmienda a la Resolución 052/2021 pronunciada por el Tribunal de garantías, pidiendo se enmiende la parte dispositiva de la indicada resolución, ya que como indicó en su informe presentado, no tiene competencia para realizar pagos emergentes de cumplimiento de obligaciones contractuales, y además que el accionante en ningún momento le presentó solicitud alguna referida al pago de las deudas que exige, asimismo para disponer el pago y conceder plazo para dicho pago.

El Tribunal de garantías, respondió a la solicitud de complementación y enmienda mediante Auto de 23 de abril de 2021, señalando que, el codemandado en su condición de Director de Contratación, tiene la obligación de coadyuvar para el cumplimiento de dicha obligación, por cuanto el cargo que desempeña así lo exige. Por otra parte, la Sala, en una sana crítica se ve obligada a fijar un plazo que permita la efectivización de lo dispuesto en la resolución, lo contrario significaría un plazo indeterminado que contraviene con la norma establecida e el art. 128 de la CPE, al haberse establecido vulneración de derechos de la parte accionante; en ese sentido declara ha lugar a la complementación solicitada, conforme a los fundamentos descritos.