SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0212/2022-S2

III.2.  Respecto a la obligación del Estado de garantizar la calidad de la educación y su relación con la pertinencia académica

III.2.1.   Generalidades sobre el derecho a la educación como derecho y como fin, función y deber del Estado

La designación como docente del Servicio Público de Educación, guarda relación estrecha con el derecho a la educación que se encuentra consagrado en los arts. 17, 81 y 82 de la CPE como uno inherente a la persona.

La SCP 0080/2012 de 16 de abril, sistematizó las normas relacionadas con el derecho a la educación de la siguiente forma: “La Constitución Política del Estado, en cuanto al derecho a la educación en su art. 9.5 dispone que es fin del Estado: ‘El garantizar el acceso de las personas a la educación, a la salud y al trabajo’, y los arts. 13.I de la Norma Fundamental, señala: ‘Los derechos reconocidos por esta Constitución son inviolables, universales, interdependientes, indivisibles y progresivos. El Estado tiene el deber de promoverlos, protegerlos y respetarlos’ y el 14.III, establece: ‘El Estado garantiza a todas las personas y colectividades, sin discriminación alguna, el libre y eficaz ejercicio de los derechos establecidos en esta Constitución, las leyes y los tratados internacionales de derechos humanos’.

El art. 59.V de la CPE, establece: ‘El Estado y la sociedad garantizarán la protección, promoción y activa participación de las jóvenes y los jóvenes en el desarrollo productivo, político, social, económico y cultural, sin discriminación alguna, de acuerdo con la ley’, para luego en el art. 77 disponer: ‘La educación constituye una función suprema y primera responsabilidad financiera del Estado, que tiene la obligación indeclinable de sostenerla, garantizarla y gestionarla’, señalando finalmente en el art. 82 que: ‘El Estado garantizará el acceso a la educación y la permanencia de todas las ciudadanas y los ciudadanos en condiciones de plena igualdad’.

(…)

En la publicación, ‘El derecho a la educación - Un derecho humano fundamental estipulado por la ONU y reconocido por tratados regionales y por numerosas constituciones nacionales’, se señala que: ‘en el Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, principal instrumento internacional en materia del derecho a la educación, la realización de dicho derecho descansa esencialmente sobre seis elementos: la obligación (para la enseñanza primaria) y la gratuidad, la calidad, la educación en derechos humanos, la libertad de los padres o tutores a elegir los centros escolares, la posibilidad de que personas privadas o jurídicas creen y dirijan centros escolares, el principio de no discriminación y la cooperación internacional’.

(…)

El art. 5 del Código Niño, Niña y Adolescente (CNNA) señala: ‘Los niños, niñas o adolescentes, como sujetos de derecho, gozan de todos los derechos fundamentales y garantías constitucionales inherentes a toda persona, sin perjuicio de la protección integral que instituye este Código.

Además, es obligación del Estado asegurarles por Ley o por otros medios, todas las oportunidades y facilidades tanto a mujeres como a varones, con el fin de garantizarles su desarrollo integral en condiciones de igualdad y equidad’.

(…)

El derecho a la educación otorga a todo ser humano el acceso a un sistema educativo en todos los niveles garantizando su formación como un alto fin del Estado. Este derecho se encuentra íntimamente ligado con otros derechos fundamentales como el de igualdad, de libertad de pensamiento, a participar en la toma de decisiones (…).

En conclusión, el derecho a la educación, exige de los poderes públicos acciones reales que garanticen en todos los casos su efectivo disfrute. El derecho a la educación es un derecho in crecendo en su ejercicio, en la medida en que se accede a una mayor extensión formativa en los distintos niveles del proceso de aprendizaje y formación, para lograr una digna subsistencia, mejorando el nivel de vida y siendo útil a la sociedad, fines éstos encaminados al ‘vivir bien’” (las negrillas fueron añadidas).

En tal sentido, es menester -para establecer el contenido del derecho a la educación- considerar que a partir de los arts. 77, 85 y 87 de la Norma Suprema -especialmente del primero-, surge la educación como una función y primera responsabilidad del Estado; es decir, nace como un servicio público que tiene una función social evidenciable a partir de su propio objetivo, contenido en el art. 80 de la CPE. Función que, además guarda una estrecha relación con el contenido del art. 9.5 del mismo cuerpo constitucional, cuyo mandato es el siguiente: “Son fines y funciones esenciales del Estado, además de los que establece la Constitución y la ley: (…) 5. Garantizar el acceso de las personas a la educación, a la salud y al trabajo” (las negrillas fueron añadidas).

Debemos considerar que el propio Preámbulo de nuestra Norma Suprema, nos señala que estamos construyendo un Estado “…basado en el respeto e igualdad entre todos…”. Por lo que, naturalmente ese deber de garantía de acceso a la educación y permanencia no queda ajeno a tales circunstancias; sino que, surge en condiciones de igualdad en dos momentos respecto a la educación, primero de forma general a partir del contenido mismo del art. 8.II de la CPE -que nos sirve como herramienta para determinar el alcance del derecho a la educación a partir de las finalidades, funciones, principios y valores que rigen al Estado Plurinacional de Bolivia, siendo uno de ellos la igualdad de oportunidades-; y, en un segundo momento de forma complementaria a partir del art. 82.I de la Norma Suprema, que a letra dicta: “El Estado garantizará el acceso a la educación y la permanencia de todas las ciudadanas y ciudadanos en condiciones de plena igualdad” (énfasis añadido).

III.2.2.   Acerca de la calidad y el derecho a la educación (y su relación con la igualdad y las funciones del Estado)

De lo hasta aquí desarrollado, conviene determinar que la propia Norma Suprema ha regulado la educación como un universo de actividades educativas de impartición o recepción de enseñanzas. Esto significa que no se limita a lo que denominamos como Sistema de Educación formal; sino que la Constitución Política del Estado traza las directrices generales de la educación. Para ello, establece fines, objetivos, deberes y derechos que orientan ese proceso educativo. Esto a su vez implica que le atribuye al precitado derecho, ciertas características que deben observarse conforme al mandato contenido en el art. 78.I. que remarca: “La educación es unitaria, pública, universal, democrática, participativa, comunitaria, descolonizadora y de calidad” (las negrillas fueron añadidas), cualidad coincidente con los elementos de la educación estipulados por la Organización de Naciones Unidas (ONU)[6] en la publicación, “El derecho a la educación - Un derecho humano fundamental estipulado por la ONU y reconocido por tratados regionales y por numerosas constituciones nacionales”,           -mencionada en el Fundamento Jurídico precedente-; así como las Observaciones 13 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales del período 21 de sesiones (15 de noviembre a 3 de diciembre de 1999)[7]. Característica que al acompañar al derecho a la educación -entre otras-, constituye -por voluntad del constituyente-, parte del núcleo esencial de su núcleo.

Consecuentemente, constitucionalmente se impone una calidad específica de educación y al Estado le corresponde no sólo garantizar el acceso y permanencia a cualquier tipo de educación; sino a una que cumpla con las características constitucionales entre las cuales se encuentra la exigencia de su calidad. El alcance de este mandato constitucional, también implica que los programas educativos y los métodos de enseñanza deben encaminarse hacia el logro de las características, los objetivos y fines constitucionalmente establecidos para la educación. A su vez, el contenido del derecho a la educación, constituye un límite a la forma en que se enseña o se brinda cátedra, pues resultaría reñido con la Ley Fundamental, impartir una enseñanza -educación- que no sea acorde con los fines constitucionales; y, esto responde a la función social que cumple la educación.

Tal exigencia es igualmente perceptible en la RM 001/2020 de 2 de enero, que aprobó las Normas Generales para la Gestión Educativa y Escolar del Subsistema de Educación Alternativa y Especial, cuyo art. 1 refiere como su objetivo establecer las normas y procedimientos para profundizar la organización y funcionamiento de la gestión educativa e institucional del Subsistema de Educación Alternativa y Especial correspondiente al periodo 2020, en el marco de las disposiciones establecidas por la Constitución Política del Estado, la Ley de la Educación “Avelino Siñani - Elizardo Pérez” y otros instrumentos normativos, con el propósito de garantizar el derecho a la educación con calidad y pertinencia. Mientras que su art. 5 señala que. “La gestión educativa del Subsistema de Educación Alternativa y Especial comprende la ampliación de cobertura, principalmente en relación a los indicadores de acceso, permanencia y término, así como la calidad que debe garantizar el cumplimiento de objetivos educativos, pertinencia cultural y relevancia social de los procesos educativos” (las negrillas nos corresponden). Calidad que se alcanza en la medida en que los docentes se encuentren capacitados conforme a los términos exigidos por la Ley Fundamental y las normas, para ingresar o permanecer en el sistema educativo.

Asimismo, debe considerarse que el derecho a la educación “de calidad” guarda relación íntima con el derecho del estudiante a alcanzar los objetivos y fines consagrados constitucional y legalmente -respecto a su educación-, pues una formación de elevada calidad -independientemente de sus condiciones socioeconómicas o culturales-, le permite desplegar las capacidades necesarias para alcanzar su desarrollo integral humano, cultural, académico y profesional pleno en condiciones de igualdad. Visión que parte del art. 80 de la CPE, que consagra como objetivo de la educación -entre otros- el: “…desarrollo de competencias, aptitudes y habilidades físicas e intelectuales…” (sic) orienta los lineamientos de acción para el Sistema Educativo boliviano, en el marco de un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario -art. 1 de la CPE- que deviene en la obligación del Estado para garantizar los derechos y garantías constitucionales en condiciones de equidad e inclusión social. Deber que surge además de su reconocimiento como Estado Constitucional de Derecho[8]. Consecuentemente, el servicio de educación -la educación- debe ser pertinente para que contribuya efectivamente a la realización del interés público de conseguir el desarrollo integral humano, cultural, académico y profesional pleno de las bolivianas y bolivianos (art. 80 de la CPE).

Entonces, al ser el Estado responsable de garantizar la educación “de calidad” -entre otras características-, cuenta con ciertas potestades o facultades, destinadas a cumplir debidamente ese deber; considerando además que, al ser la educación un servicio público, constituye un interés común de la sociedad boliviana. Estos dos aspectos sin duda se ven así reflejados en el art. 77.II de la CPE, que determina: “El Estado y la sociedad tienen tuición plena sobre el sistema educativo, que comprende la educación regular, la alternativa y especial, y la educación superior de formación profesional…” (el énfasis y subrayado nos corresponden).

Bajo tales prerrogativas y en ejercicio de sus competencias la Asamblea Legislativa Plurinacional, a través del art. 2.VII de la Ley de la Educación "Avelino Siñani - Elizardo Pérez", determinó que el Reglamento del Escalafón Nacional del Servicio de Educación, es el instrumento normativo de vigencia plena que garantiza el derecho al trabajo a través de la carrera docente, administrativa y de servicio del Sistema Educativo Plurinacional, que son accesibles de conformidad con las normas. Sistema que, según el     art. 8 del mismo cuerpo legal, comprende los Subsistemas de Educación Regular, Alternativa y Superior de Formación Profesional.

En tal contexto, el art. 5 del Reglamento del Escalafón Nacional del Servicio de Educación, establece que: “Para ingresar en el sector docente y ejercer el magisterio fiscal, se requiere

(…)

b) Acreditar capacidad para el desempeño del cargo” (las negrillas nos corresponden).

Por su parte, la RM 001/2020 que aprobó las Normas Generales para la Gestión Educativa y Escolar, conforme a su art. 2, es “…de aplicación  obligatoria  en  todas  las  Direcciones Departamentales de Educación, Direcciones Distritales Educativas y Unidades Educativas fiscales y de convenio”. Determinando su art. 62 señala que: “I. Todas las designaciones del personal docente y administrativo efectuadas por las Direcciones Distritales Educativas se realizarán mediante memorando de designación, debiendo informarse al Ministerio de Educación de forma oportuna en el mes correspondiente (…).

(…)

XV. Las Direcciones Departamentales de Educación y Direcciones Distritales Educativas deberán priorizar la designación directa y sin compulsa a cargo docente en los diferentes Subsistemas del personal saliente (…) respetando la pertinencia académica” (las negrillas fueron añadidas).

Por su parte la Circular C/DGAA/UGPSEP/ERDA 0006/2020, estableció que “‘…la reubicación de maestros y maestras que prestaron servicios en cargos públicos nacionales o cargos directivos en el SEP es de manera directa’ (…) el proceso de designación deberá efectuarse respetando la pertinencia académica para el cargo acéfalo…” (sic [el resaltado nos corresponde]).

De lo hasta aquí esgrimido, se colige que el establecimiento de ciertos requisitos de acceso a la carrera docente en el servicio del Sistema Educativo Plurinacional, responde al deber del Estado -descrito precedentemente- de garantizar el derecho a la educación conforme a sus características constitucionales, pues la calidad educativa se encuentra inescindiblemente ligada a los parámetros de selección de los docentes; aspecto que, ya fue advertido por éste Tribunal Constitucional Plurinacional, a través de la SCP 0638/2013 de 28 de mayo -por mencionar alguna-, que señaló: “…este Tribunal debe observar que el cargo al cual postuló el accionante refiere a un puesto educativo relacionado al derecho a la educación que no sólo involucra la facultad de ser instruido en los términos que la Constitución establece, sino también el derecho de acceder al plantel docente en base al principio de igualdad de oportunidades y a parámetros transparentes de selección ello en atención a que la calidad educativa provoca mayor cuidado en la decisión respecto a las observaciones al proceso de selección por parte de los postulantes...” (las negrillas nos corresponden).

Asimismo, por la problemática que nos ocupa, conviene resaltar de forma indicativa que el art. 11 del Reglamento de Selección y Designación de Maestras y Maestros, Personal Administrativo y de Servicio del Subsistema de Educación Regular y Subsistema de Educación Alternativa y Especial aprobado por la RM 0071/2022 de 24 de enero, señala que la pertinencia académica implica que “Para los procesos de selección y designación y permutas de las y los maestros de Educación Regular y Educación Alternativa y Especial, las Direcciones Distritales de Educación deben tomar en cuenta la formación inicial o formación complementaria (PROFOCOM) del personal docente a objeto de verificar la pertinencia académica siendo ambos títulos válidos para este procedimiento. En caso que las Direcciones Distritales de Educación no cumplan con el presente artículo serán sancionados conforme a normativa vigente” (las negrillas y subrayado fueron añadidos).

Por su parte, la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (en inglés, United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization), conocida abreviadamente como UNESCO, que​ es un organismo especializado de las Naciones Unidas -de las cuales Bolivia forma parte conforme al Acuerdo de 16 de noviembre de 1945- estableció en 1997[9], que la calidad, junto con la pertinencia y la integralidad, constituyen los principales fines o retos y desafíos de la educación contemporánea. Complementando el entendimiento, en el documento de trabajo “La educación en el siglo XXI: Visión y acción” afirma que: “…ser pertinente es estar en contacto con las políticas, con el mundo del trabajo, con los demás niveles del sistema educativo, con la cultura y las culturas, con los estudiantes y profesores, con todos, siempre y en todas partes”[10]. Por tanto, señala sintéticamente que la pertinencia es la relación lógica que debe existir entre lo que la sociedad espera de las instituciones educativas y lo que éstas hacen.

En este orden de ideas, Corzo y Marcano afirman que el concepto de pertinencia lleva implícito dos elementos, que son: la eficiencia, relacionada con el funcionamiento de las entidades educativas y la eficacia, relativa a los logros en la educación. Así, se entiende que para determinar la pertinencia académica y profesional se debe considerar inexorablemente la evaluación de la calidad de educación que brinda una institución y viceversa. Del mismo modo, Marcano señala que a través de un currículo con elevado nivel de pertinencia y compromiso social, los docentes y las instituciones de educación a las que pertenecen logran retroalimentarse, resultando trascendental la formación de profesionales para su inserción al campo laboral de la educación, pues si no contarían con las herramientas teóricas, conceptuales, metodológicas y metódicas adecuadas, no podrían afrontar los problemas de la realidad social, económica, política y cultural de un país que influyen sobre el proceso educativo[11].

III.3.  Análisis del caso concreto

La accionante acusó la lesión de sus derechos al trabajo, a la estabilidad e inamovilidad laboral, al salario justo, a un empleo digno, a la salud, a la vida, a la jubilación, a la vivienda, a la formación y capacitación de docentes del Sistema Educativo Plurinacional y a la integridad de las familias; toda vez que, prestó servicios profesionales como profesora interina en la asignatura técnica de Corte y Confección con RDA 639008. Hasta que, a través de la RS 26270, fue designada como Viceministra de Educación Regular (Conclusión II.1). 

Tras ser destituida del mencionado cargo de Viceministra. El 13 de agosto de 2020, solicitó al Director a.i. del Distrito Educativo 1 de Cercado del departamento de Cochabamba -hoy demandado-, su reincorporación al anterior cargo de docente de Corte y Confección que ocupaba (Conclusión II.2). El 21 del mes y año referido, por nota presentada ante la misma autoridad, solicitó respuesta a su requerimiento de reincorporación (Conclusión II.3). Sin embargo, el hoy demandado por nota respuesta DDECBBA 1-OFI- 453/020 de 24 de agosto de 2020, negó su pretensión, argumentando que en atención a la solicitud, fue reubicada conforme a la Circular C/DGAA/UGPSEP/ERDA 0006/2020. Sin embargo, aunque su designación era directa, debía cumplir con la presentación de los requisitos legales y documentación que acredite su formación profesional con el RDA actualizado. Requisitos que además debían acompañarse al memorando de designación; no obstante, la referida documentación no fue adjuntada y ese hecho impidió la regularización de la designación. Por lo que, se requirió que la accionante cumpla con dicha actualización y presentación (Conclusión II.4). Acusó que tal determinación, resultó lesiva a sus derechos por ser injustificada y no permitir su reincorporación a su fuente laboral.

En tal contexto, se advierte que la demandante de tutela fue reubicada de forma directa (sin compulsa). Sin embargo, tras la emisión de su Memorándum de designación (Conclusión II.5) y la solicitud de su reincorporación que el hoy demandado presentó ante la Jefa de la Unidad de Gestión del “S.E.P.” -respaldada por el Subdirector de Educación Alternativa y Especial-, se observó que la accionante no contaba con título profesional en su RDA que acredite su formación y pertinencia (Conclusión II.6). Extremo que fue igualmente reafirmado por Gabina Condori Nina, al referir que si bien concluyó la formación académica en la Normal “Franz Tamayo” de Villa Serrano en el departamento de Chuquisaca, en el programa denominado “PROFE” para maestros de educación alternativa; no obstante, no realizó el trámite administrativo de su título por los costos que implicaba al ser su sueldo la única fuente para su sustento y el de sus hijos; sin embargo, solicitó el título en provisión nacional, que aún no le fue entregado.

En tal sentido, no se advierte que exista una desvinculación como acusó; sino que, simplemente se tiene una nota donde se le solicita presentar los requisitos legales a efectos de regularizar su designación; especialmente en lo que refiere a los documentos que acrediten su formación académica -al haberse evidenciado que su petición únicamente se respaldaba con el título de bachiller sin que tenga registrado otro título-; empero, conforme a su propia afirmación, concluyó su formación académica en la Normal “Franz Tamayo”, datos que deberían ser objetivamente acreditados y actualizados en su RDA. Tal exigencia, a decir de la accionante, viene limitando su derecho al trabajo y -por conexitud- todos los demás invocados.

En ese orden y conforme a lo establecido en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, el ejercicio de los derechos -incluyendo el derecho al trabajo- no resulta ilimitado o irrestricto; sino que, se sujeta a las limitaciones establecidas por la ley. Corresponde en consecuencia, en el presente caso evaluar si la restricción o limitación al derecho al trabajo descrita precedentemente, por la cual se exige que de forma previa a regularizar la designación de Gabina Condori Nina, acredite su formación académica y actualice los datos pertinentes en su RDA. A efectos de determinar si la restricción resulta o no arbitraria e injustificada (como se acusó).

En tal sentido y como se tiene desglosado en el Fundamento Jurídico precitado, en el caso de análisis se verifica lo siguiente respecto al cumplimiento de las condiciones para restringir el derecho al trabajo, evidenciándose que está vinculada al principio de legalidad, pues la restricción debe estar prevista en la ley. En tal sentido, el art. 5 del Reglamento del Escalafón Nacional del Servicio de Educación, establece que para ingresar en el sector docente y ejercer el magisterio fiscal, se requiere -entre otros- acreditar capacidad para el desempeño del cargo. Por su parte, el art. 62  XV de la RM 001/2020 -de aplicación  obligatoria  en  la Dirección Distrital de Educación 1 de Cochabamba conforme al art. 2 del mismo cuerpo legal-, determina que la designación directa que realicen las Direcciones Departamentales de Educación y Direcciones Distritales Educativas debe respetar la pertinencia académica.

Por su parte, la Circular C/DGAA/UGPSEP/ERDA 0006/2020, estableció que “‘…la reubicación de maestros y maestras que prestaron servicios en cargos públicos nacionales o cargos directivos en el SEP es de manera directa’ (…) el proceso de designación deberá efectuarse respetando la pertinencia académica para el cargo acéfalo…” (sic [las negrillas fueron añadidas]). Pertinencia que con base en el     art. 11 del Reglamento de Selección y Designación de Maestras y Maestros, Personal Administrativo y de Servicio del Subsistema de Educación Regular y Subsistema de Educación Alternativa y Especial -empleado de forma indicativa para encontrar una definición-, se entiende como la verificación de la formación inicial o complementaria de la docente postulante a objeto de verificar su pertinencia académica para ocupar el cargo. Verificación que evidentemente requiere de un respaldo objetivo, que debería constar en el RDA -que contiene datos de identificación, formación y categoría del personal docente y administrativo del Servicio de Educación Pública-, extremos justamente solicitados a la demandante de tutela.

Consiguientemente, a partir de la normativa citada es posible concluir que la exigencia contenida en la nota respuesta DDECBBA 1-OFI- 453/020 de acreditar la pertinencia académica para regularizar el memorando de designación, cumple con el principio de legalidad, al devenir de las normas precedentemente descritas que son de aplicación obligatoria para la autoridad hoy demandada. En tal sentido, la medida es necesaria, pues como afirma la accionante, al haber concluido su formación en la Normal “Franz Tamayo” de Villa Serrano en el programa “PROFE” para maestros de educación alternativa, simplemente se ha requerido presentar documentación que acredite tal extremo a efectos de verificar la pertinencia académica. Requisito que, incluso -según afirmó la accionante- ya había solicitado, pues requirió su título en provisión nacional -que según ella misma aclaró, aún no le fue entregado-; sin embargo, tras su entrega tendrá la posibilidad plena de presentarlo según lo requerido y así regularizar su contratación.

De lo que no se advierte que el requisito sea de imposible cumplimiento o resulte excesivo, no resultando una medida grave atendiendo al art. 1 de la RM 0001/2020, que determina que su propósito u objetivo es profundizar la organización y funcionamiento de la gestión educativa e institucional del Subsistema de Educación Alternativa y Especial correspondiente al periodo 2020, en el marco de las disposiciones establecidas por la Constitución Política del Estado, la Ley de la Educación “Avelino Siñani - Elizardo Pérez” y otros instrumentos normativos, con la finalidad de garantizar el derecho a la educación con calidad y pertinencia. Considerando que -como indica el art. 5 de la misma Resolución Ministerial-, la gestión educativa del Subsistema de Educación mencionado comprende -entre otros- la calidad y pertinencia que deben garantizar el cumplimiento de objetivos educativos.

En tal sentido se advierte que la solicitud de acreditar objetivamente la formación de la docente y actualizarla en su RDA, resulta idónea o adecuada para alcanzar esa finalidad. Propósito que además, responde al mandato constitucional contenido en los arts. 78.I, 80 y 82 de la CPE. Especialmente en lo que hace al derecho a la educación de calidad y la obligación de garantía que asume el Estado frente a éste; considerando que, como se tiene desarrollado en el Fundamento Jurídico III.2 del presente fallo constitucional, el derecho a la educación no se tiene por satisfecho únicamente garantizando el acceso y permanencia a cualquier tipo de educación; sino que debe ser una formación que cumpla con las características constitucionales entre las cuales se encuentra la exigencia de su calidad. En tal sentido, tomando en cuenta que la pertinencia académica y profesional se encuentran íntimamente relacionadas con la evaluación de la calidad de educación que brinda una institución y viceversa (dependen una de la otra); la exigencia de acreditar y registrar la formación del personal docente en el RDA resulta necesaria y adecuada para constatar dicha pertinencia tendiente a materializar el derecho a una educación de calidad.

No es posible imaginar una medida menos lesiva que la asumida, pues la imposición de la restricción a la designación en el cargo, es temporal y se mantiene únicamente mientras no se cumpla el requisito precitado. En tal mérito, no afecta gravemente al derecho al trabajo pues no equivale de ninguna forma a su supresión total, al contrario resulta evidente que el proceso de reubicación por designación directa de la accionante se encuentra en trámite, habiéndose emitido inclusive el memorándum de designación (Conclusión II.5), quedando pendiente solamente la presentación de la documentación y su actualización en el RDA.

Lo hasta aquí expuesto revela que la exigencia -limitación- del derecho al trabajo de los docentes educativos, relacionada a la acreditación objetiva y registro de su formación académica, resulta necesaria e idónea para garantizar la pertinencia académica para el ejercicio de la docencia; y, por conexitud el derecho a la educación de calidad. Consecuentemente, a efectos de establecer si la medida es proporcional es pertinente analizar el grado: 1) De satisfacción del derecho a una educación de calidad con la limitación del derecho al trabajo en el sector docente del Sistema Educativo Boliviano; 2) De no satisfacción del derecho al trabajo del referido sector, y 3) Si la satisfacción alcanzada respecto al primero justifica la limitación del segundo.

i) El cuanto al grado de satisfacción del derecho a la educación de calidad, es evidente que requerir a los futuros docentes la acreditación de su formación y su actualización en el RDA, asegura el derecho a una educación de calidad de una manera intensa; y resguarda, además, “…el derecho de acceder al plantel docente en base al principio de igualdad de oportunidades y a parámetros transparentes de selección…” (las negrillas fueron añadidas y corresponden a la                SCP 0638/2013), que pueden verse gravemente amenazados cuando los docentes no acreditan la pertinencia académica  ni esa información consta en un registro de datos de fácil acceso (en caso de fiscalización o control de los procesos de contratación). A su vez, la medida permite garantizar -como se tiene desglosado- la igualdad de oportunidades de acceso al cargo de los docentes postulantes.

Adicionalmente, debe tomarse en cuenta que la educación constituye una función suprema y primera responsabilidad del Estado, que tiene -entre otras- la obligación indeclinable de garantizarla (art. 77 de la CPE); es decir, debe atenderla prioritariamente. Tal obligación, a su vez implica el deber de garantía de acceso a la educación y permanencia en condiciones de igualdad que genera el art. 82 de la Norma Suprema. En tal virtud, la exigencia de acreditación de la pertinencia académica, al permitir la materialización del derecho a la educación de calidad, protege también el derecho a la igualdad de los estudiantes, quienes pueden acceder a una formación de elevada calidad con independencia de sus condiciones socioeconómicas o culturales; y, esto le permite desplegar las capacidades necesarias para alcanzar su desarrollo integral humano, cultural, académico y profesional pleno en circunstancias de igualdad.

ii) En cuanto al derecho al trabajo de los docentes del Sistema Educativo Boliviano, cabe señalar que es posible limitar dicho derecho -como los demás- conforme al contenido del art. 29.2 de la DUDH, sujetándose las limitaciones establecidas a la ley -aspecto que en el caso de análisis fue corroborado a partir del examen de legalidad de la medida, desarrollado al exordio del presente título-; y, con el único fin de asegurar el reconocimiento y el respeto de los derechos o libertades de los demás, y de satisfacer las justas exigencias de la moral, del orden público y del bienestar general en una sociedad democrática; lo que, también es evidente por los objetivos que persigue la medida (verificar la pertinencia académica de los docentes para garantizar y materializar el derecho a una educación de calidad).

Resulta también evidente que -como se ha señalado precedentemente- en el caso de análisis el derecho no ha sido restringido en su totalidad y tampoco parcialmente, más bien se encuentra en una especie de suspensión temporal pues el proceso de reubicación por designación directa de la accionante se encuentra ya en trámite, habiéndose emitido inclusive el memorándum de su designación (Conclusión II.5), manteniéndose en suspenso a la espera de la presentación de la documentación y su actualización en el RDA; por lo que, su afectación o grado de no satisfacción no resulta grave.

iii) La satisfacción alcanzada respecto a la materialización del derecho a una educación de calidad, justifica la limitación del derecho al trabajo de los docentes, respecto a la exigencia de acreditar la pertinencia académica y actualizar el RDA; toda vez que, la restricción no equivale a dejar desprotegidos a los trabajadores del sector docente del Servicio de Educación boliviana, pues conforme al art. 2.VII de la Ley de la Educación "Avelino Siñani - Elizardo Pérez", el Reglamento del Escalafón Nacional del Servicio de Educación, es el instrumento normativo de vigencia plena que garantiza el derecho al trabajo a través de la carrera docente, administrativa y de servicio del Sistema Educativo Plurinacional -que según el art. 8 del mismo cuerpo legal, comprende los Subsistemas de Educación Regular, Alternativa y Superior de Formación Profesional-, que son accesibles de conformidad con las normas.

En tal sentido, si bien el derecho al trabajo es fundamental y debe ser tutelado. Sin embargo, dicha protección no equivale a la facultad de obtener una vinculación concreta a un cargo, porque ésta también puede constituir una legítima expectativa de otros, con igual derecho; o, puede encontrarse sujeta al cumplimiento de ciertos requisitos -como en el presente caso- que deben ser verificados no sólo para garantizar el cumplimiento de la norma que los exige y los fines que persigue relacionados con el derecho a la educación; sino también, para garantizar la igualdad de oportunidades en el acceso al cargo. Consecuentemente, la tutela también encuentra sus límites por la naturaleza del derecho.

Circunstancias que, en el caso de análisis, denotan que la limitación resulta razonable y proporcional al encontrarse acompañada de garantías apropiadas, como lo son los procedimientos de contratación regulados por normas imparciales, contenidas en la Circular C/DGAA/UGPSEP/ERDA 0006/2020 y la RM 001/2020; y, la regulación normativa de la carrera docente en el Sistema Educativo, contenida en el art. 2.VII de la Ley de la Educación "Avelino Siñani - Elizardo Pérez" y el Reglamento del Escalafón Nacional del Servicio de Educación.

Por ello, es evidente, que la Asamblea Legislativa Plurinacional ya ha regulado las garantías adecuadas en favor de los trabajadores del Sistema Educativo Boliviano, que permiten asegurar su carrera profesional y el acceso a la misma de forma imparcial y con seguridad jurídica -por encontrarse normados los procedimientos a tal efecto-.

Consecuentemente, la medida mínimamente restrictiva de acreditar la pertinencia académica y actualizar el RDA, para ejercer el derecho al trabajo en el sector docente del Sistema Educativo; justifica plenamente la restricción, pues velar por el respeto a la pertinencia académica, verificando la formación inicial o complementaria de la docente postulante a objeto de verificar su pertinencia académica para ocupar el cargo -como se ha descrito precedentemente-, permite materializar y garantizar el derecho a la educación con calidad y pertinencia, en respuesta al mandato constitucional contenido en los arts. 78.I, 80 y 82 de la CPE. Especialmente en lo que hace al derecho a la educación de calidad; y, los fines y funciones del Estado relacionados con la obligación de garantía que asume frente a este derecho.

Bajo ese criterio, es evidente que, en el caso analizado la autoridad demandada no adoptó una medida arbitraria restrictiva al derecho al trabajo -y por conexitud a los demás derechos invocados- de la demandante de tutela, dado que el derecho al trabajo del sector docente en el Sistema Educativo Boliviano, encuentra limitación ante la necesidad de proteger el derecho a la educación de calidad, vinculado -como se tiene dicho- al derecho de acceder al plantel docente en base al principio de igualdad de oportunidades, a parámetros transparentes de selección, al derecho a la igualdad de los estudiantes (de forma que puedan acceder a una formación de elevada calidad con independencia de sus condiciones socioeconómicas o culturales), a la función suprema y primera responsabilidad del Estado de garantizar la educación y atenderla prioritariamente. Consecuentemente, al no existir arbitrariedad, ni ilegalidad en la medida acusada como lesiva, no corresponderá concederse la tutela.

En consecuencia, la Sala Constitucional al denegar la tutela impetrada, aunque con otros fundamentos, actuó de forma correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 001/2022 de 14 de enero, cursante de fs. 162 a 166 vta., pronunciada por la Sala Constitucional Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba; y en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada, por las razones precedentemente anotadas.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano

MAGISTRADO

Fdo. MSc. Brigida Celia Vargas Barañado

MAGISTRADA

[1] Ratificada por Bolivia mediante DS 09345 de 13 de agosto de 1970, elevado a rango de ley mediante Ley 1978 promulgada el 14 de mayo de 1999.

[2] Bolivia aprobó y ratificó la Convención, suscrita en San José, Costa Rica, el 22 de noviembre de 1969, mediante Ley 1430 de 11 de febrero de 1993.

[3] Corte IDH, “La expresión ‘leyes’ en el art. 30 de la CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS”, OC-6/86 de 9 de mayo de 1986, p.28.

[4] Christian Steiner, Patricia, Uribe, ed., Convención Americana sobre Derechos Humanos, Konrad Adenauer Stiftung, Bolivia, 2014., p. 718.

Convención Konrad, p. 718

[5] Ibid., p.p.732  y ss.

[6] Por Acuerdo de 16 de noviembre de 1945, Bolivia se constituye en uno de los Estados fundadores y parte de la ONU.

[7] Observaciones 13 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU del período 21 de sesiones (15 de noviembre a 3 de diciembre de 1999) “…la educación en todas sus formas y en todos los niveles debe tener las siguientes cuatro características interrelacionadas:

(…)

c) Aceptabilidad. La forma y el fondo de la educación, comprendidos los programas de estudio y los métodos pedagógicos, han de ser aceptables (por ejemplo, pertinentes, adecuados culturalmente y de buena calidad) para los estudiantes y, cuando proceda, los padres; este punto está supeditado a los objetivos de la educación mencionados en el párrafo 1 del artículo 13 y a las normas mínimas que el Estado apruebe en materia de enseñanza (véanse los párrafos 3 y 4 del artículo 13)” (las negrillas fueron añadidas). Disponible en https://www.escr-net.org/es/recursos/observacion-general-no-13-derecho-educacion-articulo-13

[8] Si bien no existe un reconocimiento expreso del modelo de Estado como Constitucional; empero, a partir de las características del texto constitucional, se desprende dicha naturaleza, según lo ha señalado la jurisprudencia constitucional -de forma uniforme y reiterativa- a partir del contenido de la SC 0258/2011-R de 16 de marzo, que determinó: “El modelo de Estado asumido en Bolivia, se constituye en un verdadero Estado constitucional de Derecho, establecido sobre valores universales y el principio fundamental de legalidad, sin desechar los principios generales de soberanía popular en el ejercicio del poder público y reforzando el principio de respeto y vigencia de los Derechos Humanos; pues se establece un amplio catálogo de derechos fundamentales, garantías constitucionales, principios y valores; además, se señalan como fines y funciones del Estado, entre otras, el garantizar el cumplimiento de los principios, valores, derechos y deberes reconocidos y consagrados en la Constitución (art. 9.4 de la CPE), se señalan como deberes de los bolivianos y bolivianas el conocer, cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes, conocer, respetar y promover los derechos reconocidos en la Constitución, y la práctica de los valores y principios que proclama la Constitución (art. 108 numerales 1, 2 y 3), así como también consagra de manera expresa el principio de legalidad y supremacía constitucional en el art. 410.I de la CPE, señalando que: ‘Todas las personas, naturales y jurídicas, así como los órganos públicos, funciones públicas e instituciones, se encuentran sometidos a la presente Constitución’, añadiendo el segundo parágrafo que: ‘La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa…’” (las negrillas y subrayado fueron añadidos).

[9] UNESCO (1997). Políticas para el cambio y el Desarrollo en la Educación Superior. Documento previo a Conferencia de la Educación Superior Mundial. París.

[10] UNESCO (1998). La contribución de la educación al Sistema Educativo en su Conjunto. Documento final sobre conferencia de la Educación Superior Mundial Paris.

[11] Cfr. Corzo de Rodríguez Lucrecia y Marcano Noraida. Evaluación institucional, calidad y pertinencia de las instituciones de educación. Omnia. 2007, 13 (2): 7-29.