SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0212/2022-S2

La accionante acusó la lesión de sus derechos al trabajo, a la estabilidad e inamovilidad laboral, al salario justo, a un empleo digno, a la salud, a la vida, a la jubilación, a la vivienda, a la formación y capacitación de docentes del Sistema Educativo Plurinacional y a la integridad de las familias; toda vez que, prestó servicios profesionales desde la gestión 1997, como profesora interina en la asignatura técnica de Corte y Confección. Tras ser designada como Viceministra de Educación Regular, el 13 de agosto de 2020, solicitó su reincorporación al cargo de docente. Sin embargo, el hoy demandado por nota respuesta DDECBBA 1-OFI-N 453/020 de 24 de agosto de 2020, negó su pretensión, argumentando que ya no cumple con los requisitos mínimos para el cargo y “‘…el proceso de designación deberá efectuarse RESPETANDO LA PERTINENCIA académica para el cargo acéfalo’” (sic). Determinación que acusa de injustificada y lesiva a sus derechos al no permitirse su reincorporación a su fuente laboral.

En revisión, corresponde verificar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1.  Los derechos fundamentales y las limitaciones en su ejercicio      -particular enfoque respecto al derecho al trabajo-           

La Declaración Universal de los Derechos Humanos[1], en el art. 29.2 señala que “En el ejercicio de sus derechos y en el disfrute de sus libertades, toda persona estará solamente sujeta a las limitaciones establecidas por la ley con el único fin de asegurar el reconocimiento y el respeto de los derechos y libertades de los demás, y de satisfacer las justas exigencias de la moral, del orden público y del bienestar general en una sociedad democrática” (las negrillas fueron añadidas).

Por su parte, el art. 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH)[2], con el nombre de “Alcance de las Restricciones” a los derechos humanos, señala que “Las restricciones permitidas, de acuerdo con esta Convención, al goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidas en la misma, no pueden ser aplicadas sino conforme a leyes que se dictaren por razones de interés general y con el propósito para el cual han sido establecidas” (las negrillas nos pertenecen).

Además, el art. 32.2 de la Convención, establece que los derechos de cada persona están limitados por los derechos de los demás, por la seguridad de todos y las justas exigencias del bien común, en una sociedad democrática.

Sobre el particular, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte CDH), en la Opinión Consultiva (OC) 6/86 de 9 de mayo de 1986^[3] señaló que la Convención no se limita a exigir una ley para que las restricciones al goce y ejercicio de los derechos y libertades sean jurídicamente lícitas; requiere, además, que esas leyes se dicten “…por razones de interés general y con el propósito para el cual han sido establecidas”; añadiendo posteriormente que:

“32. La ley en el Estado democrático no es simplemente un mandato de la autoridad revestido de ciertos necesarios elementos formales. Implica un contenido y está dirigida a una finalidad. El concepto de leyes a que se refiere el artículo 30, interpretado en el contexto de la Convención y teniendo en cuenta su objeto y fin, no puede considerarse solamente de acuerdo con el principio de legalidad (ver supra 23). Este principio, dentro del espíritu de la Convención, debe entenderse como aquel en el cual la creación de las normas jurídicas de carácter general ha de hacerse de acuerdo con los procedimientos y por los órganos establecidos en la Constitución de cada Estado Parte, y a él deben ajustar su conducta de manera estricta todas las autoridades públicas. En una sociedad democrática el principio de legalidad está vinculado inseparablemente al de legitimidad, en virtud del sistema internacional que se encuentra en la base de la propia Convención, relativo al ‘ejercicio efectivo de la democracia representativa’, que se traduce, inter alia, en la elección popular de los órganos de creación jurídica, el respeto a la participación de las minorías y la ordenación al bien común (ver supra 22)”.

En síntesis, las restricciones deben encontrase previstas en una ley                   -como también se desprende del art. 109 de la CPE, que establece que los derechos y sus garantías sólo podrán ser regulados por una ley- no ser discriminatorias, basarse en criterios razonables, atender a un propósito útil y oportuno que la torne necesaria para satisfacer un interés público imperativo, y ser proporcional a ese objetivo. Cuando hay varias opciones para alcanzar ese fin, debe escogerse la que restrinja menos el derecho protegido y guarde mayor proporcionalidad con el propósito que se persigue^[4].

Efectivamente dichas condiciones forman parte del test de proporcionalidad que, en el marco del art. 32 de la CADH, ha sido desarrollado por la Corte IDH, con la finalidad de evaluar si una determinada restricción o limitación de derechos es legítima, test que contiene, en general, los siguientes elementos:

i)        Las limitaciones deben estar previstas por ley, a partir de lo dispuesto por el art. 30 de la CADH.

ii)       Las limitaciones deben responder a un objetivo legítimo permitido por la Convención Americana sobre Derechos Humanos, de acuerdo al art. 32 de la normativa descrita, para asegurar “el respeto a los derechos o a la reputación de los demás” o “la protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas” u otros fines perseguidos por disposiciones específicas de la indicada Convención.

iii)     Las restricciones deben ser necesarias y proporcionales en una sociedad democrática, lo que depende de que estén orientadas a satisfacer un interés público imperativo^[5].

De acuerdo a las normas constitucionales e internacionales glosadas, es evidente que los derechos pueden ser limitados, sin embargo, esa limitación debe estar necesariamente contenida en una ley formal, restringida a los supuestos previstos en la misma norma constitucional y convencional, para que sobre la base de esas normas, las autoridades, en los casos que sean pertinentes, y cuando se cumplan las condiciones previstas en la ley, limite legalmente el ejercicio de los derechos; sin embargo, se aclara que, para ello, no es suficiente la observancia de la ley, pues pueden existir restricciones “legales” a los derechos, pero que sin embargo resultan arbitrarias por ser desproporcionales; por ello, corresponde que toda limitación a derechos fundamentales dispuesta por autoridad administrativa o judicial cumpla con el principio de proporcionalidad, en el marco del test desarrollado por la Corte IDH al que se ha hecho referencia precedentemente, y que también ha sido desarrollado a nivel interno.

Efectivamente, de acuerdo a la jurisprudencia constitucional, el principio de proporcionalidad ha sido concebido por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Plurinacional (SCP 2299/2012 de 16 de noviembre) no sólo como una prohibición de exceso en la actuación del poder, bajo el entendido que las autoridades de los diferentes órganos del poder público y las instituciones del Estado actúen conforme a las competencias otorgadas por la Constitución Política del Estado, sino también como una exigencia para que sus funciones sean realizadas bajo limitaciones y responsabilidades que la Ley Fundamental establece, como el respeto a los derechos fundamentales.  En ese entendido, el ejercicio de las funciones y competencias de las autoridades requiere proporcionalidad, en especial cuando interfiere en el ejercicio de derechos fundamentales, por cuanto una actuación desproporcionada, quebranta las bases fundamentales del Estado Constitucional.

El principio de proporcionalidad, de acuerdo a la SCP 2299/2012, se sustenta en la idea de vinculación de los poderes públicos a los derechos fundamentales, por la cual una disminución en el ejercicio de los mismos debe tener una causa justificada y sólo en la medida necesaria. Este principio tiene su fundamento  en el carácter inviolable de los derechos fundamentales reconocido en el art. 13.I de la CPE y es considerado como un criterio hermenéutico de imperativa observancia en el ejercicio de cualquier competencia pública, por cuanto el ejercicio de un derecho fundamental no puede ser limitado más allá de lo que sea imprescindible para la protección de otro derecho fundamental o bien jurídico constitucional, con la finalidad de evitar el sacrificio innecesario o excesivo de los derechos fundamentales. 

Lo anotado implica, entonces, que la autoridad, al momento de elaborar una ley, emitir una norma o aplicar una disposición legal que limita un derecho fundamental, debe efectuar un juicio de proporcionalidad en el que se analice tres aspectos fundamentales: a) Si la medida limitativa o restrictiva de un derecho fundamental es idónea o adecuada para la finalidad buscada con dicha medida; b) Si la medida limitativa o restrictiva es necesaria y si, acaso, existen otras medidas menos graves, que restrinjan en menor medida el derecho fundamental, que podrían ser adoptadas en el caso concreto para alcanzar la finalidad perseguida; y, c) Analizar la proporcionalidad en sentido estricto que consiste en analizar si la afectación, restricción o limitación al derecho fundamental no resulta exagerada o desmedida frente a las ventajas que se obtienen con tal restricción y el cumplimiento de la finalidad perseguida.

Las limitaciones a los derechos, entendidas conforme a la descripción precedente naturalmente pueden aplicarse al derecho al trabajo en su aspecto individual, reconocido en el art. 46 de la CPE; en tal mérito, el derecho al trabajo de una categoría de trabajadores puede verse justamente limitado si con ello se consiguen unos resultados socialmente más estimables en una perspectiva del interés colectivo o común.

Así mismo lo reconoció anteriormente la jurisprudencia constitucional boliviana cuando la SC 1132/2000-R de 1 de diciembre, determinó que la clausura del servicio de baños de la Terminal de Buses “Sebastián Pagador” de la ciudad de Oruro -para que se realicen ciertos arreglos y mantenimiento tendientes a precautelar la salud de los usuarios-, no constituía un acto ilegal ni omisión indebida que haga viable la tutela pues: “…en la especie, si bien el recurrente tiene derecho al trabajo, y a dedicarse a una actividad lícita, la propia Ley Fundamental establece el límite del mismo al señalar expresamente que tal derecho debe ejercerse de manera que no afecte el bien común ni el interés colectivo, de lo que se infiere que, por el tipo de trabajo que realiza el recurrente, tiene la obligación de brindar un servicio cuidando la salud de los usuarios, que constituye, en este caso, el interés colectivo” (las negrillas fueron añadidas).