SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0396/2022-S3

I.1. Contenido de la demanda

La accionante por memorial presentado el 27 de noviembre de 2020, cursante de fs. 43 a 51, manifestó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Ingresó a trabajar al INRA departamental de La Paz en octubre de 2018 en el cargo de Técnico II Jurídico como personal eventual accediendo a dicho cargo luego de cumplir con una convocatoria; por lo que, al contar con más de dos contratos consecutivos en mayo de 2019 solicitó por primera vez su inamovilidad laboral y pago de subsidios; posteriormente, luego de suscribir otros contratos como el celebrado el 2 de julio de 2020 presentó nuevamente una solicitud de inamovilidad laboral y pago de subsidios el 4 de septiembre de igual año, al encontrarse embarazada por segunda vez, ingresando dicha solicitud con Hoja de Ruta DDLP HRI 3494/2020; sin embargo, de manera verbal la encargada de la Unidad de Recursos Humanos (RR.HH.) del INRA Departamental La Paz, le indicó que no firmaría el Certificado de Atención Prenatal el cual es un requisito para el respectivo pago del subsidio; asimismo, tampoco obtuvo una respuesta escrita a su solicitud, derivándola a que hable con la Jefa de la indicada Unidad.

El 7 de septiembre de 2020, apersonándose a la Dirección Nacional del INRA, nuevamente ingresó una nota solicitando su inamovilidad laboral, pago de beneficios sociales “subsidios” -al estar embarazada de su segundo hijo-, regularización del memorando de designación en comisión a la Dirección Departamental del INRA La Paz, más la regularización de los contratos desde mayo “a la fecha” y de los pagos a la Administradora de Fondo de Pensiones (AFP), al cursar únicamente el pago de febrero y mayo de esa gestión; asimismo, solicitó conocer la fecha en la cual los salarios de febrero, marzo y abril serían cancelados; generándose la Hoja de Ruta HR 9295/2020; no obstante, dicha solicitud no mereció respuesta alguna hasta la fecha, -se entiende de la interposición de esta acción de amparo constitucional-.

El 17 de septiembre de 2020, fecha en la cual su primer hijo cumplía un año de edad, Noemí Betza Flores Fernández -ahora coaccionada- se apersonó a su domicilio; ya que su persona se encontraba con teletrabajo por su estado de embarazo. Es así que, ese día tomó conocimiento de los contratos de “mayo a julio y agosto” al 17 de septiembre del citado año, más el memorando de designación de 2 de julio del indicado año, y la Nota INRA-DDLP-UADF-RRHH-INT 193/2020 por la cual se le indicó que su comisión en la Dirección Departamental del INRA La Paz concluía el 17 de septiembre del mencionado año, otorgándole tres días hábiles para la entrega de toda la documentación a su cargo, activos fijos asignados a su persona, informes mensuales y finales, y el formulario de no deudor para el cierre de su file personal; asimismo, se le hizo conocer el Informe Legal DGAJ 286/2020 de “21” de agosto, en el que únicamente figuran los tres últimos contratos del 2020 y no así los contratos que suscribió desde octubre de 2018.

No obstante que, en su primer embarazo le dieron inamovilidad laboral sin objeción alguna, otorgándole todos los beneficios como ser horario de lactancia, las bajas prenatal y postnatal; sin embargo, respecto a su segundo embarazo no indican el motivo por el cual no puede acceder a la inamovilidad laboral, es más la cesaron de sus funciones sin considerar que se encuentra cursando el tercer trimestre de su embarazo; además, no tomaron en cuenta que su persona prestaba servicios en el INRA desde octubre de 2018 a través de contratos suscritos a plazo fijo y constantemente renovados; por lo que, considera que se aplicó una tácita reconducción para que sus servicios sean permanentes y goce de inamovilidad laboral.

Finalmente, en cuanto al derecho de petición existen dos solicitudes a la Unidad Departamental y Nacional de RR.HH. del INRA, respecto a la inamovilidad laboral y pago de subsidio prenatal -se entiende de su segundo embarazo-; sin embargo, no obtuvo respuesta a las referidas solicitudes, lo cual implica que su persona se vea impedida de lograr la efectivización de sus derechos.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

La accionante denuncia la vulneración de sus derechos de petición, a la inamovilidad laboral, a la seguridad social, al trabajo y a la remuneración; citando al efecto los arts. 24, 35, 36, 37, 46 y 48.VI de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela, y en consecuencia: a) Se deje sin efecto y valor legal la “carta” de cese de funciones de 17 de septiembre de 2020, suscrita solo por las subalternas Noemí Betza Flores Fernández y Marianela Paucara Loza -ahora coaccionadas-, ambas Auxiliares de Apoyo I Administrativo Departamental del INRA La Paz; b) Se disponga su inmediata reincorporación a su fuente laboral en el INRA Departamental La Paz como Técnico II Jurídico de la Unidad de Saneamiento; c) Se efectivice el pago de salarios devengados; d) Se efectivice el pago de los subsidios de prenatalidad, natalidad y lactancia que por ley le corresponde; y, e) Se determine el pago de costas, daños y perjuicios.

I.2 Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia virtual el 26 de febrero de 2021, según consta en el acta cursante de fs. 299 a 308, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La accionante a través de su abogada, en audiencia ratificó de manera íntegra el contenido del memorial de acción de amparo constitucional, y ampliándolo, manifestó que: 1) Se desconoció el pedido de inamovilidad laboral y pago de subsidio prenatal realizado el 4 de septiembre de 2020, que fue ingresado con la Hoja de Ruta DDLP HRI 3494/2020; sin embargo, el mismo hasta la interposición de la acción de defensa no fue respondido, vulnerando de esa manera su derecho de petición “…a la maternidad subsidio prenatal, salud vida y otros derechos conexos…” (sic); asimismo, dicho pedido fue reiterado, ingresando con la Hoja de Ruta HR 9295/2020, solicitando además la regularización del memorando de designación en la comisión de la Dirección Departamental del INRA La Paz, “…regularización de los contratos de mayo a la fecha de pagos de AFPs, fecha de pago de haberes adeudados…” (sic); empero, esta solicitud tampoco fue respondida; 2) Respecto a la inamovilidad laboral de mujeres embarazadas con contratos a plazo fijo, se debe tomar en cuenta que su persona prestó sus servicios al INRA a través de contratos suscritos a plazo fijo y constantemente renovados; por lo que, se produce una tácita reconducción para que sus servicios sean permanentes y goce de inamovilidad laboral, situación que no fue considerada por la autoridad ahora accionada; 3) Se vulneró su derecho a la seguridad social; puesto que, se le indicó que no firmarían el certificado prenatal; razón por la que, los importes por concepto de subsidio no le fueron cancelados impidiendo a su vez la atención prenatal; y, 4) Al ser cesada de su fuente laboral se vulneró el derecho a la protección constitucional del trabajador progenitor; así como sus derechos al trabajo y a recibir una remuneración, es así que también se deben cancelar los salarios devengados.

Ante las preguntas efectuadas por los Vocales de la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, respondió que: i) Su pretensión es que se disponga su inmediata reincorporación a su fuente laboral, que se efectivicen los pagos de salarios devengados y “…pago del subsidio del prenatal de natalidad y lactancia que ha sido mal interpretada en este punto (…) siendo que si bien se a reanudado al subsidio prenatal del primer hijo del accionante, esto se a debido a raíz de que prácticamente al no haber cumplido con los pagos de haberes de manera mensual cuales requisito (…) para poder asistir a la caja nacional de salud todo beneficiador debe presentar estas boletas habiendo afectado esto tanto para la atención tanto del bebe como de la mama” (sic); ii) Respecto a la pregunta si el cese de los efectos contractuales fue debido a la nota de cese de funciones, misma que fue firmada por un auxiliar de apoyo, indicó que dicha nota fue generada a solicitud del Director Departamental del INRA La Paz a través del informe legal que se hace referencia en la indicada nota de cese de funciones; iii) Su persona suscribió siete contratos a plazo fijo con el INRA, los cuales no fueron interrumpidos; y, iv) Respecto a que a través de los informes se le ha hecho conocer que no es posible darle la inamovilidad “…tiene conocimiento de esos informes y respuesta a u su petición…” (sic), indicó que lo manifestado no es cierto, “…toda vez de que el 17 de septiembre del 2020, cuando se le entregado al accionante la nota que es de cese de funciones, que ha originado el informe legal (…) 286/2020 con fecha de 11 de agosto de 2020, en ese entonces se le hizo conocer a la accionante que existía los informes y que no era posible la inamovilidad y que por motivo de ello y al cumplimiento de un año de edad del primer hijo siendo este en fecha 19 de septiembre concluiría las funciones del accionante en el INRA Departamental La Paz, ese día el 17 de septiembre, prácticamente se le ha hecho conocer tanto los contratos como la comisión a la departamental el cese de funciones y el informe legal…” (sic).

I.2.2. Informe de la autoridad y funcionarias accionadas

Manuel Alejandro Machicao Orsi, entonces Director Nacional a.i. del INRA, a través de sus representantes legales, mediante informe presentado el 20 de enero de 2021, cursante de fs. 242 a 249 vta., manifestó que: a) La accionante reconoce que ingresó a trabajar en el INRA como personal eventual mediante una convocatoria en el cargo de Técnico II Jurídico; sin embargo, no adjuntó documentación respaldatoria de tal convocatoria; por lo que, es necesario aclarar que la mayoría de las designaciones para dicho cargo son de libre nombramiento; b) La accionante en su calidad de personal eventual contaba con la afiliación a la Caja Nacional de Salud (CNS); no obstante, presentó una ecografía particular “del CIES”, pese a que los documentos con carácter legal los extiende la CNS; c) Es de conocimiento de la accionante que quien tiene la potestad de emitir informes y determinaciones es la Dirección Nacional del INRA, razón por la que los seguimientos a las notas y los contratos debieron ser realizados en la indicada Dirección; no correspondiendo la presentación de solicitudes en oficinas que no tienen competencia; no obstante, dichas solicitudes de la accionante fueron respondidas; d) No se cumplió con el principio de subsidiariedad que rige a la acción de amparo constitucional; puesto que, primero debió agotar la vía administrativa, judicial, conciliatoria, entre otras; e) La accionante tenía conocimiento respecto al contrato de trabajo, el tiempo de duración y su calidad de personal eventual y la normativa bajo la cual se encontraba amparada; asimismo, tenía conocimiento del Informe Legal DGAJ 286/2020 que fue notificado a la mencionada el 17 de septiembre de 2020; y, f) Los contratos que se suscribieron con la accionante fueron bajo la partida presupuestaria 12100 -personal eventual-, es decir de “personal no permanente” y claramente especificaban que no existía la tácita reconducción así como también se estableció que no gozaba de inamovilidad laboral; en consecuencia, no se advierte que existiera una relación laboral de carácter indefinido; por lo tanto, no se vulneró derechos y garantías constitucionales, solicitando se deniegue la tutela.

Eulogio Nuñez Aramayo, Director Nacional a.i. del INRA a través de sus representantes legales, en audiencia manifestó que: 1) La accionante ingresó a trabajar al INRA como Técnico II Jurídico, siendo personal eventual, que fue contratada mediante contrataciones eventuales y discontinuas; 2) Se extraña que la atención médica por su estado de gestación no fue realizada en la CNS donde se encuentra afiliada; empero, adjuntó una ecografía particular; 3) La accionante tenía conocimiento que la instancia correspondiente para la emisión de informes y determinaciones está a cargo de la Dirección Nacional del INRA, donde debió realizar el respectivo seguimiento a las notas y contratos, y no así en el INRA Departamental La Paz; 4) No se agotaron las instancias correspondientes como ser la vía administrativa, conciliatoria o judicial para tener respuesta a las supuestas notas que alega haber presentado, ello previo a la interposición de la acción de amparo constitucional; 5) La accionante conocía que su contrato era de personal eventual, así como las normas que rigen a este tipo de contratación; por lo que, no es considerada funcionaría pública ya que, toda la relación laboral que la mencionada tuvo con el INRA se encuentra resumida en su contrato de trabajo, el cual no acepta la tácita reconducción ni la inamovilidad laboral; 6) El INRA no infringió ninguna norma; asimismo, se respondió a lo solicitado por la accionante mediante el Informe Legal DGAJ 286/2020; 7) La relación contractual con la accionante culminó el 17 de septiembre de 2020, motivo por el cual se extinguió la relación laboral con la “…obligación del empleador de cancelar si corresponde los beneficios que la ley otorga…” (sic); sin que pueda exigirse al empleador mantener a la trabajadora en el cargo aunque se encuentre embarazada durante la prestación de servicios; y, 8) Respecto a los subsidios que reclama la accionante “…se debe agotar el derecho de petición y en este caso en instancia que corresponde como es el de recursos humanos del INRA nacional…” (sic); por lo cual, solicitó se deniegue la tutela.

Noemí Betza Flores Fernández y Marianela Paucara Loza, Auxiliares de Apoyo I Administrativo Departamental La Paz, ambas del INRA, no asistieron a la audiencia de consideración de esta acción de amparo constitucional, ni presentaron informe alguno, pese a sus citaciones cursantes de fs. 58 y 267.

I.2.3. Intervención del tercero interesado

Víctor Hugo Aliaga Gutiérrez, Director I - Director Departamental a.i. del INRA La Paz, mediante memorial presentado el 26 de febrero de 2021, cursante de fs. 291 a 294 vta., así como en audiencia manifestó que: i) No se vulneró los derechos al trabajo, a la estabilidad laboral y al debido proceso; puesto que, la accionante no está amparada bajo la Ley General del Trabajo y normas conexas por su condición de ex servidora pública eventual; lo cual se advierte de los contratos que suscribió con el INRA, que si bien son varios contratos eventuales en los mismos se especifica el tiempo de su duración y sin lugar a la tácita reconducción, así como tampoco se aplica la inamovilidad laboral por tratarse de un personal eventual; por lo tanto, no se produjo un retiro injustificado o ilegal; ii) La accionante cesó en sus funciones en virtud al cumplimiento del Contrato de Prestación de Servicios Personal Eventual C-01-0272-20 de 2 de julio de 2020, el cual tenía vigencia hasta el 17 de septiembre del mismo año, mediante el cual fue declarada en comisión al INRA Departamental de La Paz en el cargo de Técnico II Jurídico de la Unidad de Saneamiento; no obstante, no se mantuvo una relación laboral con la nombrada ya que, ella dependía del INRA Nacional; iii) La accionante firmó los contratos sin que medie presión alguna los cuales se constituyen en ley entre partes, y siendo que la accionante culminó su tiempo de prestación de servicios el INRA Departamental La Paz tomó conocimiento de tal culminación mediante “una nota” remitida por el INRA Nacional; iv) El art. 5 del Decreto Supremo (DS) 0012 de 19 de febrero de 2009 de manera clara e imperativa establece que la inamovilidad laboral no se aplicará en contratos de trabajo que por su naturaleza sean temporales eventuales o en contratos de obra salvo en que las relaciones laborales en las que bajo estas u otras modalidades se intente eludir el alcance de esa norma; v) Respecto al derecho de petición, se advierte la inexistencia de alguna solicitud o nota; y, vi) Se incumplió con el principio de subsidiariedad que rige la acción de amparo constitucional; por lo que, se debe declarar la “improcedencia” de la misma.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante Resolución 41/2021 de 26 de febrero, cursante de fs. 309 a 312, concedió en parte la tutela solicitada disponiendo el pago únicamente de los subsidios prenatal y natal hasta que el hijo menor cumpla un año de edad; y, “Se DENIEGA en contra del Instituto Nacional de Reforma Agraria, Nacional; se CONCEDE únicamente en contra del INRA Departamental La Paz” (sic); todo ello, bajo los siguientes fundamentos: a) Se evidenció que efectivamente hubo una relación contractual entre la accionante y el INRA Departamental La Paz; asimismo, el personal que trabaja en la referida Institución se encuentran tutelados por el Estatuto del Funcionario Público; b) La accionante suscribió siete contratos a plazo fijo, siempre en su calidad de personal eventual; en consecuencia, no es aplicable lo previsto en el Decreto Ley (DL) 16187 de 16 de febrero de 1979; c) El Informe Legal DGAJ 286/2020 dio una respuesta cabal a la solicitud planteada por la accionante en cuanto a su inamovilidad laboral; por lo tanto, el derecho de petición está superado con el referido Informe el cual es de conocimiento de la nombrada; d) La relación contractual de la accionante con el INRA feneció por cumplimiento de contrato, situación que se le dio a conocer mediante Nota INRA-DDLP-UADF-RRHH-INT 193/2020 de 17 de septiembre, si bien dicha Nota fue firmada por un personal de rango inferior, ese extremo no fue alegado por la accionante, dando por bien hecho la emisión de la indicada Nota; y, e) La accionante no goza de inamovilidad laboral al contar con un contrato a plazo fijo y ser un personal eventual; en cuanto a los subsidios prenatal y postnatal, que supuestamente hubieran sido renunciados por la accionante, en aplicación del art. 48.III de la CPE, dicha renuncia no puede causar estado al ser un derecho adquirido e irrenunciable; en consecuencia, no se advierte vulneración a los derechos y garantías denunciados por la accionante, “…con relación a la estabilidad laboral únicamente en lo que se refiere al pago de los derechos del subsidio que les corresponden a los menores” (sic).

En vía de aclaración, complementación y enmienda, la “parte accionada” en audiencia solicitó a la Sala Constitucional respecto al pago de los subsidios “…tiene que ser asumida por el INRA Nacional y no así por el INRA Departamental…” (sic), tomando en cuenta que la relación laboral es con el INRA Nacional.

Asimismo, la accionante en vía de aclaración, complementación y enmienda, solicitó que se pronuncie con relación a la efectivización del pago de los salarios devengados adeudados por parte de la Dirección Nacional del INRA.

En mérito a esa solicitud, la Sala Constitucional, señaló que: 1) Se advierte que los contratos fueron suscritos por el INRA Nacional, por lo que esa Institución deberá cancelar los subsidios a la accionante; y, 2) Con relación a la complementación presentada por la “parte accionada” respecto al pago de los salarios devengados, no ha lugar a la misma.

I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

No habiendo encontrado consenso en la Sala, de conformidad al art. 30.I.6 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP), se procedió a convocar al Presidente de este Tribunal, a fin de dirimir con su voto el caso en análisis.