SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0522/2022-S2

Los accionantes denunciaron la vulneración de sus derechos a la petición, al debido proceso, a la defensa, al trabajo y a ejercer la función pública; toda vez que, por Dictamen 001/2019 de 1 de octubre, fueron destituidas de sus funciones como Concejales del Gobierno Autónomo Municipal de Laja, debido al proceso penal que se instauró en su contra por la presunta comisión del ilícito de cohecho pasivo, y pese a irregularidades, mediante la Resolución 078/2019 de 2 de igual mes, expedida por el Concejo de esa entidad edil, dicho Dictamen fue aprobado al igual que  el proceso interno que se les instauró; contra esa decisión, plantearon el recurso de revocatoria, mismo que se rechazó por Resolución 002/2019 de 4 de octubre, emitida por la Comisión de Ética del aludido Concejo, la cual se aprobó través de la Resolución Municipal 0103/2019 de 16 de octubre, pronunciada por el Concejo de la indicada entidad edil, en la que también se ratificó el señalado Dictamen; lo que les llevó a formular impugnación solicitando reconsideración de ese último fallo, del cual no tienen respuesta alguna.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Sobre el derecho a la petición y la pretensión contenida en una demanda o recurso de impugnación

Al respecto, la SCP 0416/2016-S3 de 6 de abril, sostuvo: “En el ámbito judicial y/o administrativo para controvertir o refutar las decisiones se lo realiza a través del instituto jurídico de la impugnación que en cada materia fueron diseñados por el legislador para materializar la tutela efectiva. Roberto Dromi, con propiedad, indica que: ‘… a través de la impugnación se intenta restablecer la legalidad administrativa cuando ella ha sido violada u obtener su restablecimiento, conjugándola con la observancia de las situaciones jurídicas subjetivas particulares. (…). La impugnación administrativa es, en general, requisito previo a la impugnación judicial, pues deben haberse agotado todas las instancias administrativas para poder acceder a la acción procesal’.

Un elemento de transcendental importancia en el ámbito jurídico es sin duda el petitorio pues en el ámbito procesal delimita el accionar de las autoridades judiciales o administrativas que están obligadas a resolver los recursos o impugnaciones conforme a lo solicitado, caso contrario se produce una decisión ultra o infra petita. Sin embargo, debido a que puede confundirse con el derecho de petición pura y llana corresponde diferenciarla.

En ese sentido, en toda impugnación existe una petición, que -dentro de un proceso- forma parte de la pretensión pero no toda petición involucra una impugnación. Así, en materia administrativa, el recurso de impugnación surge contra la decisión de la administración pública, en el que el administrado se sujeta a un procedimiento pre-establecido, en cambio en el derecho de petición no requiere la existencia de un proceso administrativo, debido a que tiene una autonomía propia, siendo únicamente exigible la identificación del peticionante para su procedencia, así lo determina el art. 24 de la CPE ‘Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario’.

Los contrastes antes referidos advierten claramente una diferenciación entre el derecho de petición y la pretensión que puede contener una demanda o un recurso de impugnación dentro un proceso administrativo; mientras la primera es un derecho autónomo que se protege de manera directa vía acción de amparo constitucional ante su vulneración, con excepción claro está, en casos en que la administración de la entidad, haya establecido procedimiento para el tratamiento del derecho de petición, en este último corresponde previamente observar la misma; en el segundo caso, es decir, cuando se trata de una pretensión dentro un proceso administrativo corresponde que tanto los plazos como la pretensión misma sea tratada de acuerdo a procedimiento, en observancia de los elementos del debido proceso; en consecuencia, no puede ser tratada con los alcances del derecho de petición, sino, corresponde que el procedimiento administrativo sea observado con todo lo que incumbe: plazos y etapas procesales establecidas en la misma, regulados bajo la garantía del debido proceso” (las negrillas son nuestras).

Por su parte, la SCP 0335/2017-S3 de 20 de abril, sostuvo que: “…los procedimientos judiciales propiamente dichos (potestad jurisdiccional) y aquellos en los que la administración ejerce funciones que si bien nos son propias de su función central, le son asignadas por la Constitución Política del Estado y la ley, sean propias del derecho administrativo disciplinario (en las relaciones que se generan al interior de la burocracia) o inherentes al derecho administrativo sancionador (propios de la relación de la administración con el administrado).

En este sentido, lo desarrollado supra aplica y con más énfasis en los procedimientos propiamente judiciales o en aquellos que se desarrollen en los presupuestos antes desglosados, los que se rigen por el debido proceso en todos sus componentes, marco en el que los ciudadanos podrán ejercer todos los medios previstos para la obtención de información del o, en su caso, ejercer su derecho de impugnación, no siendo en este aspecto procedente la tutela por derecho de petición existiendo otros medios idóneos para reclamar la respuesta a sus solicitudes” (el resaltado y subrayado corresponden al texto original).

III.2.  Análisis del caso concreto

De los antecedentes que cursan en obrados, se tiene el Dictamen 001/2019 de 1 de octubre, que resolvió sancionar a los impetrantes de tutela con la destitución definitiva de sus cargos de Concejales del Gobierno Autónomo Municipal de Laja del departamento de La Paz, por incurrir en contravención a las normas que regulan el comportamiento administrativo de los funcionarios públicos (Conclusión II.1); más adelante, mediante Resolución Municipal 078/2019 de 2 de octubre, se aprobó el proceso interno contra los aludidos y el mencionado Dictamen; decisión contra la cual los accionantes plantearon recurso de revocatoria (Conclusión II.2); que fue rechazada por Resolución 002/2019 de 4 de octubre (Conclusión II.3); posteriormente, a través de la Resolución Municipal 0103/2019 de 16 de octubre, se aprobó la Resolución 002/2019 y ratificó el Dictamen 001/2019 (Conclusión II.4); en consecuencia, mediante escrito presentado el 20 de noviembre de 2019, al Pleno del Concejo del citado ente edil, los peticionantes de tutela impetraron la reconsideración de la Resolución 0103/2019, solicitando la reincorporación a sus funciones (Conclusión II.5); no obstante, por Informe de la Comisión de Ética de 26 de noviembre de 2019, recomendaron al Pleno del referido Concejo, rechazar el recurso de reconsideración ante la inexistencia de la figura jurídica pretendida (Conclusión II.6); finalmente, por Resolución Municipal 0108/2019 de 4 de diciembre, se aprobó en citado Informe, dejando firme y subsistente la Resolución Municipal 0103/2019 (Conclusión II.7).

Previamente, corresponde aclarar que los accionantes en el memorial de acción de amparo constitucional, y por el que subsanaron el mismo, denunciaron como vulnerados sus derechos a la petición, al debido proceso, a la defensa, al trabajo y a ejercer la función pública; sin embargo, en la audiencia de garantías celebrada el 22 de julio de 2021, modificaron su petitorio reclamando como lesionado únicamente su derecho a la petición; en razón a que, no fue atendido su recurso de reconsideración contra la Resolución Municipal 0103/2019; situación que es permitida conforme el entendimiento establecido en la SCP 0392/2018-S1 de 13 de agosto, el cual sostuvo que es: “…de vital importancia, la correspondencia que debe existir entre los hechos, derecho y petitorio, porque de lo contrario, no podría disponerse algo que no responde a los hechos que motivaron la acción; de ahí que, si bien el incumplimiento de la vinculatoriedad entre los elementos señalados, no constituye requisito de admisibilidad para la presente acción tutelar y que inclusive puede ser subsanado en audiencia de acción de amparo constitucional; sin embargo, la coherencia entre ellos, determinará el resultado de la misma, en resguardo además, del derecho a la defensa de la parte demandada y los intereses de terceros, quienes podrán conocer a cabalidad los hechos y derechos de cuya vulneración se les acusa, para asumir adecuada defensa” (énfasis añadido).

En efecto, se procederá a realizar el análisis de lo denunciado por los peticionantes de tutela respecto a la atención al memorial de impugnación de 20 de noviembre de 2019; por el que solicitaron la reconsideración de la Resolución 0103/2019, la cual aprobó la Resolución 002/2019 que resolvió el recurso de revocatoria planteado contra la Resolución 078/2019; decisión que dio inicio a su proceso administrativo; asimismo, aprobó el Dictamen 001/2019, que los destituyó como Concejales titulares del Gobierno Autónomo Municipal de Laja.

Una vez delimitado el problema, en el caso de autos se tiene que los impetrantes de tutela interponen recurso de reconsideración por memorial presentado el 20 de noviembre de 2019, en cuya referencia indican que “EN VÍA IMPUGNATIVA Y ULTERIOR, SOLICITAN RECONSIDERACION DE LA RESOLUCION MUNICIPAL N° 0103/2019 DE FECHA 16 DE OCTUBRE DE 2019, ANTE RESOLUCIÓN DE SOBRESEIMIENTO DECRETADO Y NO IMPUGNADO” (sic), que mereció Informe de Comisión de Ética de 26 de noviembre de igual año, recomendando al Pleno del Concejo rechazar dicha impugnación; debido a que, “…las normas procedimentales como la Ley del Procedimiento Administrativo Ley 2341, en la Ley SAFCO 1178, ni en el Decreto Supremo No. 23318-A, NO SE CONTEMPLAN LA FIGURA JURÍDICA DE LA RECONSIDERACIÓN en los procedimientos administrativos” (sic); a lo que se emitió la Resolución Municipal 0108/2019, que aprobó el citado Informe, dejando firme y subsistente la Resolución Municipal 0103/2019 que ratificó la Resolución 002/2019, confirmando la destitución definitiva de los solicitantes de tutela.

Conforme al desarrollo jurisprudencial expuesto en el  Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, la Norma Suprema resguarda el derecho a la petición a objeto de la obtención de una respuesta formal y pronta sin más requisitos que la identificación del peticionante; sin embargo, se diferencia de la pretensión por cuanto la misma incumbe a la existencia de un proceso judicial o administrativo en el que se tiene delimitado un procedimiento a objeto de la resolución sometido a su jurisdicción y competencia, siendo necesario en este caso que se siga con el procedimiento, plazos y recursos intraprocesales establecidos, los cuales tienen el fin de efectivizar la decisión de lo demandado, como efectivamente se viene realizando en el asunto que se trae en revisión.

Bajo ese entendido, se puede evidenciar que la pretensión de los accionantes se encuentra circunscrita al desarrollo del procedimiento de la causa administrativo que se les sigue, regulado por el Reglamento General del Órgano Legislativo Municipal de Laja, el cual establece las facultades de la Comisión de Ética al momento de procesar denuncias contra el Alcalde y los Concejales que hayan presumiblemente cometido contravenciones a las normas que les rigen y la ética en el desarrollo de sus funciones; por lo que, no se puede deducir que la denunciada falta de resolución al recurso de reconsideración interpuesto por los impetrantes de tutela pueda ser tratado como afectación del derecho a la petición de los prenombrados; puesto que, su pretensión se encuentra relacionada a los efectos del proceso administrativo que se les inició, el cual fue aprobado a través de la Resolución Municipal 078/2019, denotando del memorial de 19 de noviembre de 2019, que lo solicitado se encuentra concerniente a que “…sin mayor trámite se disponga nuestra inmediata REINCORPORACION al cargo de Concejales Titulares del Municipio de Laja, debiéndose dejar sin efecto la respectivas resoluciones por el cual fueron incorporados indebidamente nuestros suplentes” (sic); es decir, que a través de esta acción tutelar su intención es lograr la reincorporación a sus funciones, sin tomar en cuenta que se tiene el Reglamento General del Órgano Legislativo Municipal de Laja, y en caso de algún vacío legal, se tiene como norma supletoria la Ley de Procedimiento Administrativo; además, de obrados se pudo advertir que el memorial presentado por los accionantes, reclamando como no atendido, fue resuelto por la Resolución Municipal 0108/2019, pronunciado por el Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Laja en su cuadragésima sexta sesión ordinaria; si bien, dicha decisión debió ser notificada a los impetrantes de tutela; no corresponde su análisis en este mecanismo constitucional; en razón a que, no se encuentra dentro la protección del derecho a la petición denunciado; en consecuencia, al no existir pronunciamiento pendiente, corresponde denegar la tutela requerida.

III.3.   Otras consideraciones

Conforme se tiene establecido en el art. 129.IV de la CPE, toda decisión pronunciada dentro de una acción de amparo constitucional por los jueces o tribunales de garantías debe ser elevada en revisión de oficio ante el Tribunal Constitucional Plurinacional en el plazo de veinticuatro horas siguientes a su emisión. Asimismo, el art. 38 del Código Procesal Constitucional (CPCo) establece que la “…resolución y antecedentes de la Acción de Defensa se elevarán de oficio, en revisión, ante el Tribunal Constitucional Plurinacional en el plazo de veinticuatro horas siguientes a la emisión de la resolución…”.

En el caso de autos, la Resolución 096/2021, que resolvió la acción de amparo constitucional planteada por los impetrantes de tutela, se emitió el 22 de julio de 2021; sin embargo, la remisión fue efectivizada el  19 de agosto de igual año, conforme se tiene de la guía de courier 7614230; es decir, con casi un mes de retraso, generando una demora procesal en cuanto a la revisión de la presente Resolución; dilación que contraviene las previsiones contenidas en la normativa constitucional y legal citadas, siendo una demora excesiva y no justificada que expone la negligencia de los Vocales de la Sala Constitucional Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; aspecto por el cual, corresponde llamar la atención a los aludidos Vocales.

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber denegado la tutela impetrada, aunque con distinto fundamento, obró de forma correcta.