SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0611/2022-S2

El accionante denuncia la lesión de sus derechos al debido proceso en sus componentes de fundamentación y congruencia de las resoluciones, a la impugnación, a la tutela judicial efectiva y a la petición; y, del principio de legalidad; por cuanto, dentro del proceso disciplinario iniciado contra funcionarios policiales por la presunta comisión de faltas graves establecidas en la Ley del Régimen Disciplinario de la Policía Boliviana, el Fiscal Policial demandado desestimó su denuncia; razón por la cual, formuló impugnación contra dicha determinación; que fue resuelta por la prenombrada autoridad fiscal, disponiendo que la referida denuncia sea subsanada; proveyendo una respuesta que no correspondía, al no haber tramitado ni remitido su impugnación ante el Fiscal Departamental Policial de Potosí, menos aplicó correctamente los arts. 65.I  y 66 de la citada Ley.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  El derecho a la impugnación como medio para el ejercicio del derecho a la defensa en la vía administrativa

La SCP 0419/2021-S2 de 12 de agosto, sostuvo que: “El art. 180.II de la CPE, refiere que: ‘Se garantiza el principio de impugnación en los procesos judiciales’; asimismo, de acuerdo al previsto en el art. 410 de la Ley Fundamental, el bloque de constitucionalidad está integrado por los Tratados y Convenios internacionales; en ese contexto, el art. 8 inc. h) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) señala que toda persona tiene el derecho de recurrir del fallo ante juez o tribunal superior; por lo que, la impugnación es parte del debido proceso en su elemento la defensa, y por ende, no solo debe ser aplicado en la vía judicial, sino también en la administrativa, conforme al desarrollo jurisprudencial precedentemente glosado.

En tal sentido, la SCP 0140/2012 de 9 de mayo, hizo referencia a los recursos de revocatoria y jerárquico como medios de impugnación en la vía administrativa disciplinaria sancionadora que tienen la finalidad de asegurar la eficacia material del derecho a la doble instancia o de recurrir ante un tribunal superior y el derecho a la defensa en la fase impugnativa; expresando el siguiente entendimiento: ‘Desde la concepción del Estado Constitucional de Derecho, la tramitación de los procesos judiciales o administrativos no debe constituirse en simples enunciados formales (justicia formal, como mera constatación de cumplimiento de las formas procesales), sino debe asegurar la plena eficacia material de los derechos fundamentales procesales y sustantivos (justicia material, debido proceso y sus derechos fundamentales constitutivos y sustantivos).

(…)

De ahí que es posible concluir que el reconocimiento de los típicos medios de impugnación de los actos administrativos, reconocidos en el orden legal (Ley de Procedimiento Administrativo), a través de dos instancias: el recurso de revocatoria y el recurso jerárquico, son formas procesales de impugnación en sede administrativa, instituidas por el legislador, con base en las cuales debe procederse en la vía de impugnación, es decir, es el procedimiento del ordenamiento interno del Estado que prevé dos instancias, las que no están dirigidas a cumplir una formalidad procesal en sí misma, sino que tienen valor en la medida que aseguren la eficacia material de los siguientes derechos fundamentales y garantías constitucionales: i) Derecho a la doble instancia o de recurrir ante un tribunal superior en el ámbito disciplinario sancionador y, su nexo con ii) El derecho a la defensa en la fase impugnativa.

Es decir, en el caso, las formas del procedimiento administrativo sancionador en sus diferentes fases, guardarán correspondencia y coherencia con el derecho al debido proceso en la medida en que se aseguren su eficacia’.

Al respecto, la SCP 1853/2013 de 29 de octubre, sostuvo: ‘El debido proceso como instituto jurídico que garantiza el respeto de derechos fundamentales y garantías constitucionales de las partes que intervienen en un proceso, contiene entre sus elementos al derecho de impugnación como un medio de defensa. Con la finalidad de resguardar derechos fundamentales y garantías constitucionales de las partes que intervienen en un proceso o procedimiento judicial o administrativo, la Constitución Política del Estado, establece el principio de impugnación en el art. 180.II, al disponer: ‘Se garantiza el principio de impugnación en los proceso judiciales’, lo que implica que todo procedimiento en el ámbito privado o público, debe prever un mecanismo para recurrir del acto o resolución que se considere lesivo a un derecho o interés legítimo de alguna de las partes a objeto que se restablezca o repare el acto ilegal u omisión indebida, demandado como agravio, en que hubiere incurrido la autoridad pública o privada. Lo que se pretende a través de la impugnación de un acto judicial o administrativo, no es más que su modificación, revocación o sustitución, por considerar que ocasiona un agravio a un derecho o interés legítimo; es decir, el derecho de impugnación se constituye en un medio de defensa contra las decisiones del órgano jurisdiccional o administrativo’.

En virtud a los razonamientos antes descritos, en todo proceso administrativo debe garantizarse inexcusablemente el derecho a recurrir o a la doble instancia, con el propósito de materializar el derecho a la defensa, permitiendo de ese modo que una instancia superior, distinta a la que pronunció la resolución que se impugna, efectúe un análisis integral de la decisión asumida en primera instancia.

Por su parte, la SCP 0386/2015-S2 de 8 de abril, sostuvo que: ‘El derecho a la defensa se constituye en la capacidad reconocida por el texto constitucional a favor de un individuo sometido a proceso (judicial o administrativo), a conocer el estado del mismo y en consecuencia, impugnar o contradecir las pruebas y providencias o decisiones que resulten adversas a sus intereses; a este efecto, el ejercicio de este derecho se halla garantizado por la propia Constitución Política del Estado, a través del debido proceso que, conforme establecimos en el Fundamento Jurídico anterior, se halla reconocido constitucionalmente en una triple dimensión: como derecho, principio y garantía; coligiéndose entonces que el derecho a la defensa implica para todo habitante, la posibilidad real y cierta de acudir ante los órganos jurisdiccionales en demanda de justicia mediante el ejercicio de la facultad que la propia constitución le otorga de que todos los actos jurisdiccionales sean razonables y se hallen encaminados a una cabal defensa personal de sí mismo o de sus derechos durante el juicio.

(…)

Ahora bien, teniendo en cuenta que uno de los elementos del derecho al defensa se materializa a través de la contradicción o no consentimiento de resoluciones o actos que emerjan durante la tramitación del proceso, queda claro entonces que, la impugnación implica un ataque contra una determinación judicial que se considere gravosa o lesiva a los intereses jurídicos de una de las partes sometidas a la jurisdicción de una autoridad, con ello se pretende garantizar el acceso a la justicia y la tutela judicial efectiva, derechos que están ampliamente reconocidos y garantizados por la Norma Suprema; es decir que, mediante el régimen de impugnaciones, que constituyen un elemento imprescindible del debido proceso, es posible cuestionar los fallos dentro de una misma estructura jurídica del Estado’” (las negrillas corresponden al texto original).

Asimismo, la SCP 1905/2013 de 29 de octubre, señaló que junto a los derechos a recurrir y a la defensa descritos anteriormente, debe mencionarse el derecho de acceso a la justicia, el cual según dicho fallo constitucional: “…no debe ser entendido únicamente en el ámbito judicial sino también el ámbito administrativo; pues, las autoridades administrativas, dentro de los procesos administrativos sancionadores, cumplen una función materialmente jurisdiccional y, resuelven los conflictos que podrían presentarse entre la Administración y los administrados y, por ello, se debe garantizar a estos el acceso a la vía administrativa y los medios de impugnación existentes en ella” (el resaltado es nuestro).

III.2.  El principio de legalidad o aplicación objetiva de la ley

La SCP 0844/2017-S2 de 14 de agosto, señaló que: “El art. 108 de la CPE, refiere que es un deber de las bolivianas y los bolivianos, conocer, cumplir y hacer cumplir la Constitución Política del Estado y las leyes; postulado que se complementa con el contenido normativo del art. 232 superior que establece: ‘La Administración Pública se rige por los principios de legitimidad, legalidad, imparcialidad, publicidad, compromiso e interés social, ética, transparencia, igualdad, competencia, eficiencia, calidad, calidez, honestidad, responsabilidad y resultados’; por consiguiente, cuando la administración pública no despliega una actividad para la cual ha sido facultado, en el marco del cumplimiento de la ley, ejerciendo un deber u obligación especifico, incurre en una conducta que vulnera derechos y/o garantías constitucionales.

Así, la SCP 1648/2012 de 1 de octubre, en cita expresa de la SC 0676/2010-R de 19 de julio, respecto al principio de legalidad o de aplicación objetiva de la ley, estableció que: ‘…debemos hacer referencia con carácter previo a un principio importante, cual es el de legalidad; entendiéndose el mismo como fundamental, especialmente para el Derecho Público, pues mediante éste principio, es que el ejercicio del Poder Público, se somete al imperio de la Constitución Política del Estado y a las leyes; solo un verdadero Estado de Derecho, es respetuoso de la ley fundamental, encontrando en ellas su límite. Ningún poder público puede estar excluido del respeto y sometimiento a la Constitución.

El principio de legalidad, es cimiento de la seguridad jurídica, por ello su importancia; asimismo, su asidero constitucional en la Constitución Política del Estado actual, se encuentra en el art. 410, refrendando la supremacía constitucional como la cúspide del ordenamiento jurídico boliviano y la jerarquía normativa correspondiente, a la cual todos los órganos o poderes del Estado deben someterse. En tal sentido, el principio de legalidad, es la aplicación objetiva de la ley, propiamente dicha, a los casos en que deba aplicarse; evitando así una libre interpretación o aplicación caprichosa de la norma’” (énfasis del texto original).

III.3.  Análisis del caso concreto

La problemática planteada por el accionante detalla que, dentro del proceso disciplinario iniciado contra funcionarios policiales por la presunta comisión de faltas graves establecidas en la Ley del Régimen Disciplinario de la Policía Boliviana, el Fiscal Policial demandado desestimó su denuncia; por tal razón, formuló impugnación contra dicha determinación; que fue resuelta por la prenombrada autoridad fiscal, disponiendo que la referida denuncia sea subsanada; proveyendo una respuesta que no correspondía, al no haber tramitado ni remitido su impugnación ante el Fiscal Departamental Policial de Potosí, menos aplicó correctamente los arts. 65.I y 66 de la citada Ley.

De los antecedentes adjuntos al expediente, se observa que, dentro del proceso disciplinario policial seguido de oficio contra Oscar Iván Conde Pacheco y Juan Cornejo Patzi, por la presunta comisión de las faltas graves sancionadas con retiro temporal previstas en los arts. 12 núm. 12, 18, 25 y 34; y, 13 núm. 18 ambos de la LRDPB; el demandado dictó el Requerimiento de Inicio de Investigaciones y Apertura de Caso de 5 de marzo de 2021 (Conclusión II.1); posteriormente, por providencia de     24 de similar mes y año, el prenombrado desestimó la denuncia presentada el 16 de igual mes y año, por el accionante (Conclusión II.2); asimismo, ante la impugnación interpuesta el 31 de marzo de 2021, por el aludido contra la referida providencia de desestimación, la autoridad fiscal demandada, emitió el decreto de 1 de abril del indicado año, disponiendo que se subsane la merituada denuncia, como servidor público policial y no como abogado, conforme al art. 65.II de la LRDPB (Conclusión II.3); cursa acusación formal de 12 de mayo del señalado año, expedido contra Oscar Iván Conde Pacheco, Juan Cornejo Patzi, Ricardo Gastón García y Luciano Canaviri Blanco -todos funcionarios policiales-, por la presunta comisión de las faltas graves sancionadas con retiro temporal previstas en los arts. 12 numerales 12, 18, 25 y 34; y, 13 núm. 18, ambos de la LRDPB (Conclusión II.4).

Teniendo ese contexto, se advierte que de acuerdo a la jurisprudencia precitada en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, el debido proceso contiene entre sus elementos a la impugnación como un medio de defensa; en ese marco, en todo procedimiento en el ámbito privado o público, debe garantizarse un mecanismo para recurrir del acto o resolución que se considere lesivo a un derecho o interés legítimo de alguna de las partes, a objeto de que se restablezca o repare el acto ilegal u omisión indebida, demandado como agraviado, en el que hubiere incurrido la autoridad pública o privada, permitiendo de ese modo que una instancia superior distinta a la que pronunció la resolución que se impugna, efectúe un análisis integral de la decisión asumida en primera instancia.

Ahora bien, bajo ese marco jurisprudencial y compulsados los antecedentes procesales se tiene que, en el caso en estudio, la denuncia formulada por el accionante, fue desestimada mediante decreto de 24 de marzo de 2021, por el Fiscal Policial demandado, decisión que el prenombrado impugnó, solicitando: “…remitir dicha impugnación en el plazo de 24 horas ante el jerárquico superior (Fiscal Departamental Policial)...” (sic); sin embargo, dicha autoridad fiscal demandada resolvió tal impugnación mediante decreto de 1 de abril del indicado año, disponiendo que el impetrante de tutela “SUBSANE” la merituada denuncia, como “…SERVIDOR PÚBLICO POLICIAL… y no así como abogado…” (sic), amparando su decisión en el art. 65.II de la LRDPB.

No obstante aquello, el art. 71 (IMPUGNACIÓN DEL RECHAZO DE DENUNCIA) de la citada Ley, dispone que las: “Las partes involucradas, dentro de las cuarenta y ocho horas de notificadas, podrán impugnar formalmente la resolución de la o del Fiscal Policial de rechazo de denuncia ante la misma o el mismo Fiscal Policial, quien dentro de las veinticuatro horas de recibida la impugnación, deberá remitirla a la o al Fiscal Departamental Policial, quien dentro de los subsiguientes tres días hábiles emitirá Resolución Administrativa definitiva sobre el particular, pudiendo confirmar o revocar”; en virtud a ello, es evidente que existe la posibilidad de activar el mecanismo recursivo contra la determinación inicial del Fiscal Policial demandado de desestimar la denuncia incoada; norma que establece de manera clara, el procedimiento a seguir para su presentación ante la autoridad superior en grado (Fiscal Departamental Policial); el cual, entre sus atribuciones tiene precisamente, la de conocer y resolver impugnaciones a resoluciones que dispongan el rechazo de las investigaciones, conforme a lo previsto en el art. 41 inc. 7) de la aludida Ley; más aún si conforme se describió en líneas precedentes, tal remisión fue un pedido expresamente solicitado por el propio denunciante -ahora accionante-, en su memorial de impugnación.

De acuerdo a lo vertido anteriormente, se evidencia que en el caso que se analiza el procedimiento antes descrito no fue considerado por el Fiscal Policial demandado; quien tanto en su informe escrito, como en la audiencia de garantías, se focalizó en insistir que no rechazo la denuncia presentada por el peticionante de tutela, sino que requirió que sea subsanada de acuerdo a las observaciones realizadas; no obstante, se tiene que, el decreto de 1 de abril de 2021, dispuso que el impetrante de tutela “SUBSANE” la merituada denuncia, como “…SERVIDOR PÚBLICO POLICIAL… y no así como abogado…” (sic); por lo que, la autoridad fiscal demandada omitió completamente hacer referencia específica a la impugnación interpuesta, que actualmente se reclama a través de esta acción de defensa y la forma en que fue resuelta, o las razones que justificarían dicho accionar.

Determinación asumida que, por lo expuesto precedentemente, además inobservó el principio de legalidad o aplicación objetiva de la ley, desarrollado en el Fundamento Jurídico III.2 de este fallo constitucional, el cual tiene por finalidad, evitar una libre interpretación o aplicación caprichosa de la norma; con relación a lo dispuesto por el art. 71 de la LRDPB, dejando al solicitante de tutela en indefensión y sin darle la posibilidad de materializar la impugnación formulada contra el decreto de desestimación de 24 de marzo del indicado año, emitido por el demandado, imposibilitando así que la instancia superior respectiva distinta a la que dictó la precitada resolución impugnada, pueda revisar y efectuar un análisis integral de las decisiones adoptadas en esa instancia fiscal policial; ello, con el afán de restablecer o reparar el acto ilegal acusado, conforme refirió la jurisprudencia glosada en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional; consiguientemente, se advierte la lesión al debido proceso en su componente impugnación, además, del principio de legalidad o aplicación objetiva de la ley; siendo viable en tal sentido, la concesión de la tutela que brinda esta acción tutelar, disponiendo la nulidad del decreto de 1 de abril de 2021, descrito.

Asimismo, respecto a los reclamos del impetrante de tutela, referidos a la lesión de los derechos al debido proceso en sus componentes de fundamentación y congruencia de las resoluciones, a la tutela judicial efectiva y a la petición; el análisis de los mismos no puede ser realizado; puesto que, están condicionados a los alcances del fallo que vaya a emitir el Fiscal Departamental Policial de Potosí; producto de que, el señalado decreto, contra la cual se accionó, será dejada sin efecto; en ese sentido, tocará a la autoridad demandada, el deber de velar por el respeto a los derechos y garantías del accionante en su pronunciamiento.

Finalmente, con relación al pago de daños y perjuicios, y la remisión de antecedentes ante la autoridad competente por incumplimiento de deberes y resoluciones contrarias a la ley; son aspectos que no pueden ser considerados en razón a la naturaleza de la tutela solicitada, al alcance de su concesión y la facultad potestativa de este Tribunal prevista por el art. 39 del Código Procesal Constitucional (CPCo).

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber concedido en parte la tutela impetrada, obró de forma correcta.