SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0614/2022-S3

Ahora bien, esta representación procesal directa atribuida por la función constituyente a la Procuraduría General del Estado, no solamente comprende a causas jurisdiccionales o administrativas, sino también a acciones de defensa que deban ser activadas para el ejercicio del control de constitucionalidad en relación a decisiones jurisdiccionales o actos administrativos, emergentes de causas en las cuales se ejerció la representación directa del Estado, postulado acorde con el tenor literal de la última parte del art. 231.2 de la CPE.

En el marco de lo señalado, debe precisarse que las acciones de defensa son verdaderos procesos de naturaleza constitucional, en los cuales la equidad procesal y las reglas de un debido proceso deben prevalecer; por tanto, debe colegirse que en los casos en los cuales como consecuencia de decisiones jurisdiccionales o administrativas emergentes de causas en las cuales la Procuraduría General del Estado haya ejercido la representación directa del Estado, la activación del control tutelar de constitucionalidad, deberá asegurar un efectivo derecho a la defensa del Estado, por lo que en estos casos, deberá ser obligadamente citada en acciones tutelares, por el contrario, cuando la Procuraduría General del Estado, en las causas que originen la activación del control tutelar de constitucionalidad, no haya ejercido la representación procesal directa del Estado, no será necesaria su citación en acciones de defensa, puesto que en este supuesto, la propia entidad pública que ejerza la representación, será parte procesal en una acción tutelar, sin perjuicio de que en relación a esta entidad, la Procuraduría General del Estado ejerza sus roles de supervisión en el marco del mandato inserto en el art. 231.3 de la CPE.

(…)

Finalmente, en coherencia con lo indicado, debe establecerse que la Procuraduría General del Estado tampoco tiene la calidad de tercero interesado en acciones de defensa, por cuanto, cuando no sea parte procesal directa en la causa que dio origen a la activación del control tutelar de constitucionalidad, no es razonable su notificación en procesos tutelares en calidad de tercero interesado, porque sus roles de supervisión ya desarrollados supra, no se enmarcan dentro del alcance de los terceros interesados en acciones de defensa”.

En ese contexto y dentro de una interpretación desde y conforme a la Constitución Política del Estado, el art. 231.1 establece que esta institución tiene como función; entre otras, la defensa judicial y extrajudicial de los intereses del estado, asumiendo su representación jurídica e interviniendo como sujeto procesal en las acciones judiciales y administrativas; asimismo, podrá interponer recursos ordinarios y acciones en defensa de los intereses del Estado; precepto constitucional, que prevé la posibilidad de interponer acciones constitucionales, no obstante no haber intervenido dentro del proceso judicial o administrativo; es decir, podrá actuar directamente denunciando la existencia de vulneraciones de derechos y garantías constitucionales que afecten a los intereses del Estado» (las negrillas y el subrayado nos corresponden).

III.3.  De la fundamentación, motivación y congruencia en las resoluciones judiciales como elementos del debido proceso

La SCP 0458/2016-S3 de 20 de abril estableció que: “En relación a los elementos esenciales que componen el derecho al debido proceso, se encuentran la motivación, fundamentación, congruencia y pertinencia, entre otros, que deben observarse a tiempo de asumir una determinación, tanto en sede judicial como administrativa. En este sentido, el razonamiento consolidado a través de la jurisprudencia reiterada tanto por el extinto Tribunal Constitucional como por este Tribunal, estableció que: ‘…[L]a garantía del debido proceso, comprende entre uno de sus elementos la exigencia de la motivación de las resoluciones, lo que significa, que toda autoridad que conozca de un reclamo, solicitud o que dicte una resolución resolviendo una situación jurídica, debe ineludiblemente exponer los motivos que sustentan su decisión, para lo cual, también es necesario que exponga los hechos establecidos, si la problemática lo exige, de manera que el justiciable al momento de conocer la decisión del juzgador lea y comprenda la misma, pues la estructura de una resolución tanto en el fondo como en la forma, dejará pleno convencimiento a las partes de que se ha actuado no sólo de acuerdo a las normas sustantivas y procesales aplicables al caso, sino que también la decisión está regida por los principios y valores supremos rectores que rigen al juzgador, eliminándose cualquier interés y parcialidad, dando al administrado el pleno convencimiento de que no había otra forma de resolver los hechos juzgados sino de la forma en que se decidió …’” (las negrillas son nuestras).

En cuanto a la fundamentación, la SCP 0386/2015-S2 de 8 de abril, señaló que: “…el derecho a una debida fundamentación y motivación de las resoluciones, se constituye en la garantía del sujeto procesal de que el juzgador al momento de emitir una decisión, explicará de manera clara, sustentada en derecho, los motivos que lo llevaron a tomar una decisión; argumentación que deberá seguir un orden coherente respecto a los hechos demandados y exponer con puntualidad los elementos jurídico-legales que determinaron su posición.

Dicho de otra forma, toda autoridad que dicte una resolución, debe imprescindiblemente exponer los hechos, realizar la fundamentación legal y citar las normas que sustenta la parte dispositiva de la misma, por cuanto la estructura de una resolución tanto en el fondo como en la forma, dejará pleno convencimiento a las partes de que se ha actuado no sólo de acuerdo a las normas sustantivas y procesales aplicables al caso, sino que también la decisión está regida por los principios y valores supremos rectores que orientan al juzgador, eliminándose cualquier interés y parcialidad, dando al administrado el pleno convencimiento de que no había otra forma de resolver los hechos juzgados sino de la forma en que se decidió (SSCC 0863/2007-R, 0752/2002-R, SC 1369/2001-R, entre otras)” (las negrillas nos pertenecen).

Asimismo, la SCP 0014/2018-S2 de 28 de febrero refiriendo a la SC 0802/2007-R de 2 de octubre, indicó que en cuanto a los supuestos de motivación arbitraria: “… se refiere a los supuestos de motivación arbitraria; empero, es la SCP 2221/2012 de 8 de noviembre⁵ la que desarrolla el contenido esencial del derecho a una resolución fundada, señalando que el mismo está dado por sus finalidades implícitas, como son: a) El sometimiento a la Constitución Política del Estado y al bloque de constitucionalidad; b) Lograr el convencimiento de las partes que la resolución no es arbitraria; es decir, que observa el valor justicia, los principios de interdicción de la arbitrariedad, de razonabilidad y de congruencia; c) Garantizar la posibilidad del control de la resolución a través de los medios de impugnación; d) Permitir el control social de la resolución en mérito al principio de publicidad y, e) La observancia del principio dispositivo que implica la otorgación de respuestas a las pretensiones de las partes -quinta finalidad complementada por la SCP 0100/2013 de 17 de enero⁶-.

Respecto a la segunda finalidad, tanto la SCP 2221/2012 como la SCP 0100/2013, señalan que la arbitrariedad puede estar expresada en una decisión sin motivación, con motivación arbitraria, insuficiente y por la falta de coherencia del fallo. Ejemplificando refiere, que la decisión sin motivación se presenta cuando la resolución no da razones que la sustenten; en tanto que la motivación arbitraria es la que sustenta la decisión con fundamentos y consideraciones meramente retóricas o cuando deviene de la valoración arbitraria, irrazonable de la prueba, o en su caso, de la omisión en la valoración de la prueba aportada en el proceso; la motivación insuficiente, cuando no se da razones de la omisión de pronunciamiento sobre los planteamientos de las partes; finalmente, la falta de coherencia del fallo se da, en su dimensión interna, cuando no existe relación entre las premisas -normativa y fáctica- y la conclusión -por tanto-; en su dimensión externa, implica que la resolución debe guardar correspondencia con lo pedido o impugnado por las partes. Ambos entendimientos, sobre la coherencia interna y externa, tienen su antecedente en la SC 0863/2003-R de 25 de junio⁷, así como en la SC 0358/2010 de 22 de junio⁸, estableciendo que en el ámbito procesal, el principio de congruencia se entiende no solo como la correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto, sino que además implica la concordancia del fallo, es decir su coherencia interna, entendimiento que fue reiterado en la SCP 1915/2012 de 12 de octubre, entre otras. Por su parte, respecto a la congruencia de las resoluciones de segunda instancia, la SC 0682/2004-R de 6 de mayo, señala que el pronunciamiento debe guardar correspondencia con los agravios de la apelación y la contestación de alzada” (las negrillas fueron añadidas).

III.4.  La demanda contenciosa administrativa en materia agraria, plazos procesales

La SCP 0222/2013-L de 8 de abril estableció que: «Una vez culminado el proceso de saneamiento en cualquiera de sus modalidades, las resoluciones emitidas podrán ser conjunta o indistintamente anulatorias, modificatorias, confirmatorias, constitutivas y de reversión.

En estos casos se dictarán Resolución Suprema, cuando el proceso agrario cuente con ese tipo de fallo o se hubieren emitido títulos ejecutoriales y Resolución Administrativa del Director Nacional del INRA (Art. 67 de la Ley 1715, modificada por la Ley 3545). Todas ellas denominadas Resoluciones Finales de Saneamiento.

En ese orden y ante la eventualidad de que la Resolución Final de Saneamiento afecte los intereses de un propietario o poseedor de un predio que fue sometido a proceso de saneamiento, podrán interponer demanda contenciosa administrativa, ante el ahora Tribunal Agroambiental conforme a sus competencias establecidas en los arts. 36.3 de la Ley 1715 modificada por la Ley 3545; y, 7, 186 y 189.3 de la CPE.

Proceso que en doctrina ha sido definido como “El proceso contencioso administrativo en materia agraria, tiene por finalidad que el órgano jurisdiccional competente 'controle' los actos administrativos, de autoridades administrativas agrarias, dependientes del Poder Ejecutivo; se trata pues, de que el órgano jurisdiccional revise si los administradores aplicaron correctamente las normas que rigen sus actos durante la sustanciación del trámite en sede administrativa, sin lesionar los intereses del administrado”. (‘Guía de procedimientos de la Judicatura Agraria’, Esteban Miran Terán, Edición Tribunal Agrario Nacional-Banco Mundial, pág. 29).

En ese sentido las demandas contenciosas administrativas que provengan de un proceso de saneamiento en la cual se dictó una Resolución Final, pronunciadas por el Presidente de la República o por el Director Nacional del INRA, deberán presentarse ante el ahora Tribunal Agroambiental en el plazo perentorio de treinta días computables a partir de su notificación (art. 68 Ley 1715)». Asimismo, La SCP 0241/2018-S3 de 19 abril agregó que: “Estas referencias dan cuenta que la naturaleza del proceso contencioso administrativo agrario, es buscar, reparar y proteger los derechos del administrado que se habrían lesionado en la tramitación del proceso de saneamiento” (las negrillas y subrayado nos corresponden).

III.5.  Del régimen legal aplicable en materia de nulidad y anulabilidad de Títulos Ejecutoriales ante el Tribunal Agrario Nacional

Al respecto, la SCP 2626/2010-R de 6 de diciembre estableció lo siguiente: “El art. 36.2 de la LSNRA señala que es competencia de las Salas del Tribunal Agrario Nacional: ‘Conocer y resolver, en única instancia, las demandas de nulidad y anulabilidad de títulos ejecutoriales y de los procesos agrarios que hubieren servido de base para la emisión de los mismos, tramitados ante el Consejo Nacional de Reforma Agraria, el Instituto Nacional de Colonización y el Instituto Nacional de Reforma Agraria’.

Esta normativa basada en la transformación política y social de nuestro país que se llevó a cabo con la intervención del Consejo Nacional de Reforma Agraria (CNRA) y el Instituto Nacional de Colonización (INC), en 1992, cuando se advirtió que se dieron factores externos en muchos casos ilegales que habrían dado lugar a que se emitan títulos ejecutoriales a través de estas instituciones con vicios de nulidad o fraudulentos, de esa manera que la LSNRA, promulgada el 18 de octubre de 1996, y la Ley de Reconducción de la Reforma Agraria, se erigieron como normativas que vendrían a revisar y anular estos títulos, que en muchos casos fueron incorrectamente adquiridos, estableciendo para ello dos mecanismos: El saneamiento de la propiedad agraria, conceptuándolo como aquel procedimiento técnico - jurídico destinado a regularizar y perfeccionar el derecho propietario agrario, dentro de este procedimiento se revisan entre otros factores, la activada agraria y pecuaria y el cumplimiento o no de la función social o económico social además de los procedimientos que dieron lugar a títulos ejecutoriales emitidos por las instituciones antes señaladas.

La norma desarrollada faculta al Tribunal Agrario Nacional conocer demandas de nulidad de títulos ejecutoriales y de sus procesos que dieron lugar a los mismos y sus disposiciones vigentes a tiempo de su otorgación; es decir, si en su momento se actuó o no de forma legal, (no se ingresa a analizar la actividad agraria o el cumplimiento de la función social o económico social) de tal manera que se establecen también las causales para demandar la nulidad de los títulos ejecutoriales tramitados ante el ex Consejo Nacional de Reforma Agraria (CNRA) o ante el ex Instituto Nacional de Colonización (INC), encontrándose en las normas dictadas a partir del 2 de agosto de 1953, como son los Decretos Leyes 3464 y 3467 de 2 y 27 de agosto de 1953, así como la Ley de 22 de Diciembre entre otras. Así también, claramente establecido este presupuesto a través de la Disposición Final Décimo Cuarta I de la LSNRA; pero para aquellos títulos emitidos como consecuencia de procedimientos agrarios tramitados ante el Instituto Nacional de Reforma Agraria comprendidos ya dentro de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, que son también de competencia del Tribunal Agrario Nacional, aplicándose las causas establecidas en el art. 50 de esta ley.

Tomando en cuenta que si bien la anterior Constitución establecía a los títulos Ejecutoriales en su art. 175 como definitivos, que causaban estado y finalizaba señalando que estos no admitían recurso ulterior, instituyendo perfecto y pleno derecho de propiedad, esta afirmación ya no ha sido consignada en nuestra actual constitución, justamente por el factor socio político que ha dado lugar a nuevas normas en materia agraria, donde ya no se constituye como generador de derechos el título ejecutorial, sino el proceso que dio origen al mismo, de tal manera que éstos pueden ser revisados por el órgano encargado para ello”.

III.6.  Sobre el derecho al debido proceso y sus elementos constitutivos

La SCP 0466/2020-S3 de 2 de septiembre señaló lo siguiente: «La SCP 1739/2014 de 5 de septiembre, señaló que: “El derecho al debido proceso se encuentra reconocido en el parágrafo II del art. 115 de la CPE el cual dispone: ‘El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones.’, a su vez, el parágrafo I del art. 117 de la CPE determina: ‘Ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso…’. El debido proceso ha sido entendido por el Tribunal Constitucional a través de las SSCC 1674/2003-R, 0119/2003-R, 1276/2001-R y 0418/2000-R, entre muchas otras, como: ‘...el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo, en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar; comprende la potestad de ser escuchado presentando las pruebas que estime convenientes en su descargo (derecho a la defensa) y la observancia del conjunto de requisitos de cada instancia procesal, a fin de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos. Se entiende que el derecho al debido proceso es de aplicación inmediata, vincula a todas las autoridades judiciales o administrativas y constituye una garantía de legalidad procesal que ha previsto el Constituyente para proteger la libertad, la seguridad jurídica y la fundamentación o motivación de las resoluciones judiciales’.

(…)

La importancia del debido proceso va más allá de su función de garantía procesal, pues es en su aplicación donde se condensan muchos otros derechos y principios básicos. La SC 0999/2003-R de 16 de julio, señala que la importancia de esta figura constitucional ‘…esta ligada a la búsqueda del orden justo. No es solamente poner en movimiento mecánico las reglas de procedimiento sino buscar un proceso justo, para lo cual hay que respetar los principios procesales de publicidad, inmediatez, libre apreciación de la prueba; los derechos fundamentales como el derecho a la defensa, a la igualdad, etc., derechos que por su carácter fundamental no pueden ser ignorados ni obviados bajo ningún justificativo o excusa por autoridad alguna, pues dichos mandatos constitucionales son la base de las normas adjetivas procesales en nuestro ordenamiento jurídico, por ello los tribunales y jueces que administran justicia, entre sus obligaciones, tienen el deber de cuidar que los juicios se lleven sin vicios de nulidad, como también el de tomar medidas que aseguren la igualdad efectiva de las partes’” (…).

Con relación al debido proceso relacionado a la aplicación objetiva de la ley procesal, la SCP 1729/2014 de 5 de septiembre, refirió que: “…la SCP 2203/2012 de 8 de noviembre, dejó sentado que: ‘…(…) implica el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo, lo que importa a su vez el derecho a la defensa, el emplazamiento personal, el derecho de ser asistido por un intérprete, el derecho a un juez imparcial; y por otra parte, se produce también por la infracción de las disposiciones legales procesales, es decir, los procedimientos y formalidades establecidas por ley, garantía y derecho a la vez, aplicable a los procesos judiciales y administrativos en los que se imponga sanciones’.

Sin embargo, cuando se denuncia la contravención de normas de procedimiento y/o formalidades exigidas por la ley, la SC 1587/2011-R de 11 de octubre, que cita a las SSCC 0419/2010-R y 0995/2004-R, estableció como es necesario: ‘…que concurran necesariamente, los presupuestos jurídicos que se detallan a continuación: a) cuando el error o defecto procedimental en el que incurra el Juez o Tribunal, provoque una lesión evidente del debido proceso en cualquiera de sus elementos constitutivos; b) los errores o defectos procedimentales que ocasionan una indefensión material en una de las partes que interviene en el proceso judicial, impidiéndole toda posibilidad de que pueda hacer valer sus pretensiones, alegando, contrastando o probando; y c) esas lesiones tengan relevancia constitucional, es decir, que esa infracción procedimental de lugar a que la decisión impugnada tenga diferente resultado al que se hubiera dado de no haberse incurrido en los errores o defectos denunciados’” (las negrillas nos corresponden).

Asimismo, la SCP 0094/2015-S1 de 13 de febrero, señaló que: “De manera general, se concibe al debido proceso como: ‘…una institución instrumental en virtud de la cual debe asegurarse a las partes en todo proceso -legalmente establecido y que se desarrolle sin dilaciones injustificadas- oportunidad razonable de ser oídas por un tribunal competente, predeterminado por la ley, independiente e imparcial, de pronunciarse respecto de las pretensiones y manifestaciones de la parte contraria, de aportar pruebas lícitas relacionadas con el objeto del proceso y de contradecir las aportadas por la contraparte, de hacer uso de los medios de impugnación consagrados por ley contra resoluciones judiciales motivadas y conformes a derecho, de tal manera que las personas puedan defender efectivamente sus derechos’.

Dicho de otra forma: ‘El derecho al debido proceso es el que tiene toda persona a la recta administración de justicia.

El derecho al debido proceso es el derecho a un proceso justo; a un proceso en el cual no haya negación o quebrantamiento de lo que cada uno tenga jurídicamente atribuido o asignado’.

Por su parte, Luigüi Ferrajoli, cita a Jaime Bernal Cuellar y Eduardo Montealegre Lynett para quienes: ‘El derecho al debido proceso en sentido abstracto se entiende como la posibilidad que tiene las partes de hacer uso del conjunto de facultades y garantías que el ordenamiento jurídico les otorga, en aras de hacer valer sus derechos sustanciales, dentro de un procedimiento judicial o administrativo. Así, el contenido y los alcances del debido proceso están determinados por ese grupo de atribuciones y mecanismo, los cuales, a su vez, están establecidos en función de los derechos, intereses y valores que están en juego en el procedimiento, de acuerdo con criterios de razonabilidad y proporcionalidad’” (las negrillas y el subrayado nos pertenecen)».

Más aún, este Tribunal mediante la SCP 0017/2018-S2 de 28 de febrero, señaló: “El derecho a la tutela judicial efectiva o acceso a la justicia, conforme lo entendió la SC 1388/2010-R de 21 de septiembre¹, consiste en la posibilidad de acudir ante un tribunal de justicia y así obtener una sentencia fundamentada que pueda ser impugnada, y en consecuencia, conseguir el cumplimiento efectivo de la misma, garantizando el restablecimiento de su situación jurídica vulnerada en pleno ejercicio de su derecho a la defensa.

En ese contexto, la SCP 1478/2012 de 24 de septiembre, en el Fundamento Jurídico III.1.1, establece tres elementos constitutivos del derecho al acceso a la justicia:

1)       El acceso propiamente dicho a la jurisdicción, es decir, la posibilidad de llegar a la pluralidad de jurisdicciones reconocidas por la Constitución, sin que existan obstáculos, elementos de exclusión, limitación, que dificulten el ejercicio de dicho derecho tanto por el Estado como por los particulares; 2) Lograr un pronunciamiento judicial proveniente de las autoridades judiciales formales o las autoridades naturales de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, que solucione el conflicto o tutele el derecho, siempre que se hubieran cumplido los requisitos establecidos en la norma; y 3) Lograr que la Resolución emitida sea cumplida y ejecutada, debido a que si se entiende que se acude a un proceso para que se reestablezca o proteja un derecho, un interés o un bien, en la medida que el fallo no se ejecute, el derecho a la jurisdicción o de acceso a la justicia no estará satisfecho.

A lo señalado, la SCP 1953/2012 de 12 de octubre², ampliando el contenido del derecho de acceso a la justicia, refiere que en el ámbito procesal, debe ser interpretado por las autoridades jurisdiccionales a partir del principio pro actione, el cual deriva del principio pro homine -también pro persona o favorabilidad-, que implica la obligación de aplicar las normas procesales de manera más favorable, que asegure una justicia material por encima de una formal.

Finalmente, la SCP 0015/2018-S2 de 28 de febrero, sobre la base de las SSCC 0944/2001-R, 0125/2003 y 1206/2010-R; y, la SCP 1450/2013 de 19 de agosto, entiende que el derecho a la eficacia del cumplimiento o ejecución de las resoluciones constitucionales -como componente del derecho a la tutela judicial efectiva- debe ser en la medida de lo determinado por las autoridades judiciales, pues de lo contrario, se lesiona el derecho al acceso a la justicia o tutela judicial efectiva” (las negrillas son añadidas).

III.7.  De la legalidad ordinaria

La SCP 0814/2020-S3 de 27 de noviembre al respecto señaló que: “El entendimiento asumido por este Tribunal Constitucional Plurinacional respecto de la interpretación de la legalidad ordinaria tiene como antecedente la SC 1846/2004-R de 30 de noviembre, que precisó lo siguiente: ‘Si bien la interpretación de la legalidad ordinaria debe ser labor de la jurisdicción común, corresponde a la justicia constitucional verificar si en esa labor interpretativa no se han quebrantado los principios constitucionales informadores del ordenamiento jurídico, entre ellos, los de legalidad, seguridad jurídica, igualdad, proporcionalidad, jerarquía normativa y debido proceso…’. Criterio reiterado por las SSCC 1917/2004-R de 13 de diciembre y 0085/2006-R de 25 de enero, en las cuales se establece que dicha actividad es facultad de los jueces y tribunales ordinarios y sólo cuando dicha interpretación hubiere quebrantado los principios, valores, derechos y garantías constitucionales es posible que se realice el control tutelar de constitucionalidad. Estableciéndose en la última Sentencia Constitucional mencionada, dos requisitos que debía cumplir el accionante para que el Tribunal Constitucional ingrese a analizar la interpretación de la legalidad ordinaria, siendo estos: a) Que el accionante explique el por qué la labor interpretativa impugnada resulta insuficientemente motivada, arbitraria, incongruente, absurda o ilógica o con error evidente, identificando, en su caso, las reglas de interpretación que fueron omitidas por el órgano judicial o administrativo, y, b) Que precise los derechos o garantías constitucionales que fueron lesionados por el intérprete, agregándose un tercer requisito en la SC 0194/2011-R de 11 de marzo, referido a establecer el nexo de causalidad entre la ausencia de motivación, arbitrariedad u otra situación absurda, por no aplicar la interpretación que considera debió efectuarse, y los derechos y/o garantías que conforman el bloque de constitucionalidad, y que fueron lesionados con dicha interpretación.

Posteriormente, a través de la SCP 0410/2013 de 27 de marzo, citando a su vez, a las SSCC 1358/2003-R de 18 de septiembre, 1237/2004-R de 3 de agosto y 1917/2004-R de 13 de diciembre, se suprimieron los requisitos de la carga argumentativa de la SC 1846/2004-R (en el mismo sentido, las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0231/2018-S2, 0074/2019-S2 y 0800/2019-S2, entre otras). Sin embargo, la SCP 1631/2013 de 4 de octubre, exigió al accionante que demuestre a la justicia constitucional de por qué la interpretación desarrollada por las autoridades accionadas, vulnera derechos y garantías en tres dimensiones diferentes: ‘a) Por vulneración del derecho a una Resolución congruente y motivada que afecta materialmente al derecho al debido proceso y a los derechos fundamentales que se comprometen en función de tal determinación; b) Por una valoración probatoria que se aparta de los marcos de razonabilidad y equidad; y, c) Por una incorrecta aplicación del ordenamiento jurídico, que más allá de las implicancias dentro del proceso judicial o administrativo lesiona derechos y garantías constitucionales’. La jurisprudencia antes mencionada fue, a su vez confirmada por la SCP 0371/2014 de 21 de febrero.

En ese marco, la SCP 0345/2020-S3 de 23 de julio, resume los supuestos de procedencia de revisión de la legalidad ordinaria, señalando que: ‘…no obstante de estar claramente delimitado que la facultad de interpretar y/o aplicar las normas del ordenamiento jurídico ordinario en sus diferentes materias y ámbitos corresponde a las autoridades judiciales y administrativas, y no propiamente a la justicia constitucional; sin embargo, ello es posible cuando en esa labor se haya advertido la vulneración de derechos y garantías previstas en la Constitución Política del Estado, para lo cual corresponde que el peticionante de tutela explique de manera clara y concreta cómo la labor de la autoridad judicial o administrativa, ya sea en la interpretación de la norma o en la valoración de la prueba, o por afectación a los elementos de fundamentación y congruencia de la resolución, vulneró los derechos fundamentales y garantías constitucionales que invoca’.

Con base a la contextualización de la línea jurisprudencial referida a la legalidad ordinaria, las autorrestricciones establecidas como requisitos a ser cumplidos por el accionante, quedan resumidos en la obligación de que el accionante deba explicar de manera simple, clara y concreta cómo la interpretación de una norma realizada por la autoridad judicial o administrativa vulneró sus derechos fundamentales y garantías constitucionales.” (las negrillas nos corresponden).

III.8.    Análisis del caso concreto

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos al debido proceso en sus elementos al juez imparcial, a la igualdad de las partes, a la fundamentación, motivación, congruencia y tutela judicial efectiva, al acceso a la justicia, y a la impugnación; puesto que, las Magistradas ahora accionadas al pronunciar el Auto Interlocutorio Definitivo S1^a 09/2021 de 3 de febrero: 1) Sin ningún fundamento legal, después de asumir competencia, rechazaron la admisión de su demanda contenciosa administrativa; 2) Le impidieron impugnar las Resoluciones Administrativas RA-SS 1605/2014 de 26 de agosto y RA-SS 1037/2015 de 5 de junio, vulnerando su derecho a la igualdad formal; 3) No justificaron la negativa de admitir la demanda contenciosa administrativa planteada dentro del plazo determinado por el art. 68 de la LSNRA; sin exponer los hechos ni los motivos de la interposición de dicha demanda, existiendo duda razonable sobre el rechazo de la misma, evidenciándose que se omitió resolver el caso en apego a la justicia material, lo cual restringió su derecho de acceso a la justicia; 4) Lesionaron su derecho a la tutela judicial efectiva por la vulneración de los elementos del derecho al debido proceso -fundamentación y motivación- “…existiendo la duda, por los que no quiso ingresar al análisis de fondo, admitiendo la demanda y resolviendo en una Sentencia Final debidamente motivada” (sic); y, 5) A pesar de interponer demanda contenciosa administrativa en el plazo previsto por el art. 68 de la citada Ley, conculcaron su derecho a impugnar las Resoluciones Administrativas RA-SS 1605/2014 y RA-SS 1037/2015.

Ahora bien, de la revisión de antecedentes, se tiene que el accionante por memorial presentado el 16 de marzo de 2020, solicitó al Director del INRA, ser notificado con las Resoluciones Administrativas RA-SS 1605/2014 y RA-SS 1037/2015, arguyendo en cuanto a la Minuta de transferencia de 17 de mayo de 2011, de dos propiedades rústicas denominadas San Pedro I y II en su favor, que Cecilia Alpiri Surubi Vda. de Elías “…en fecha 22 de agosto de 2018 (…) me otorga poder bastante y suficiente signado como Testimonio N° 773/2018 (…) para que me apersone al INRA departamental Santa Cruz a objeto de hacer seguimiento del avance del proceso de saneamiento del predio “SAN PEDRO” que según ella nunca le comunicaron nada ni menos le notificaron con ningún actuado, es en ese sentido que me apersono al INRA departamental Santa Cruz donde me informan de manera verbal que el proceso de saneamiento del predio (...) ya había concluido con la emisión de las Resoluciones Finales de Saneamiento signadas como RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA RR-SS No. 1605/2014 DE FECHA 26 DE AGOSTO DE 2014 Y RA-SS No. 1037/2015 DE FECHA 05 DE JUNIO DE 2015…” (sic [Conclusión II.1.]). Posteriormente, el accionante planteó proceso contencioso administrativo contra las referidas Resoluciones Administrativas, a través de escrito presentado el 2 de diciembre de 2020, (Conclusión II.2.); sin embargo, se entiende que la demanda fue observada, constando memorial de subsanación presentado el 6 de enero de 2021, que mereció el decreto de 8 de igual mes y año, mediante el cual la Magistrada ahora accionada concedió al accionante el plazo de diez días hábiles a partir de su notificación para aclarar los extremos de su demanda, señalando que el predio San Pedro fue objeto de proceso de SAN-SIM de oficio respecto al polígono 157 que dio origen al Título Ejecutorial PPD-NAL-469173 de 10 de julio de 2015, correspondiendo otro tipo de demanda, no pudiendo fraccionarse la superficie adjudicada de la declarada tierra fiscal de conformidad a la Resolución Administrativa RA-SS 1605/2014; ello, bajo el apercibimiento de tenerse por no presentada la demanda de conformidad al art. 333 del CPCabrg aplicable de conformidad al art. 78 de la LSNRA; observándose asimismo, el documento adjuntado en fotocopia simple respecto a la calidad de sub adquiriente del accionante (Conclusión II.3.). De esa manera, por escrito presentado el 25 de enero de 2021, el nombrado señaló subsanar la observación efectuada por decreto de 8 del mismo mes y año, solicitando la admisión de su demanda contencioso administrativa, pronunciándose, en consecuencia, el Auto Interlocutorio Definitivo S1ª 09/2021; fallo que le fue notificado el 5 de marzo de ese año (Conclusión II.4.), el cual es objeto de la presente acción tutelar.

Consideraciones previas

La Institución ahora tercera interesada cuestionó la competencia de la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Beni, para conocer la presente acción tutelar en razón al domicilio del accionante; en ese orden, dicha Sala Constitucional emitió el Auto Interlocutorio 175/2021 de 24 de agosto, prosiguiendo con la audiencia de consideración de la acción de amparo constitucional.

Al respecto, la jurisprudencia citada en el Fundamento Jurídico III.1. de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional estableció que de conformidad con el art. 3 de la Ley 1104, la Sala Constitucional competente será la que -entre otras previsiones- corresponda al domicilio del accionante, en caso de que la vulneración del derecho aconteció fuera del lugar de la residencia de aquel, siempre y cuando éste lo estime pertinente.

En ese sentido, se advierte que José Omar Méndez Castro -accionante- al momento de plantear la acción tutelar, señaló como su domicilio real, la Av. Estevan Ribera, Torre 3, Departamento 3D, Condominio Solaris de la ciudad de Trinidad del departamento de Beni; por consiguiente, se denota que los Vocales Constitucionales al momento de emitir el Auto Interlocutorio 175/2021, se enmarcaron en la norma vigente en la materia; por lo tanto, tenían competencia para dilucidar la acción tutelar.

En cuanto a la participación de la Procuraduría General del Estado

Eulogio Nuñez Aramayo, Director Nacional a.i., del INRA al momento de presentar el respectivo informe (Punto I.2.4. de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional) solicitó la notificación de la Procuraduría General del Estado, determinando la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Beni a través del Auto Interlocutorio 175/2021, que al discutirse la admisión de un proceso -contencioso administrativo- ante el Tribunal Agroambiental, sin cuestionarse ningún bien del Estado o tierra fiscal, no correspondía la participación de dicha institución en la audiencia de consideración de la acción de defensa.

En ese sentido, en el Fundamento Jurídico III.2. del presente fallo constitucional se estableció que la Procuraduría General del Estado promueve, defiende y precautela los intereses del Estado, pudiendo participar e intervenir directamente en un proceso judicial o administrativo, o asimismo ejercer sus facultades de supervisión cuando la representación legal del Estado sea ejercida por unidades jurídicas de la Administración Pública en procesos sustanciados ante autoridades administrativas o jurisdiccionales. De esa manera, la jurisprudencia constitucional determinó que cuando las entidades públicas ejerzan directamente su representación y sean, por lo tanto, parte procesal en causas administrativas o judiciales, el rol de la Procuraduría General del Estado será el de supervisar a las unidades jurídicas de la Administración Pública en cuanto a su actuación procesal. Complementando lo anterior, en cuanto a la participación de la Procuraduría General del Estado en acciones de defensa se determinó que cuando dicha entidad no ejerza la representación procesal directa del Estado en las causas que originaron la activación de la acción tutelar no será necesaria su citación en las acciones de defensa, ello sin perjuicio que, con relación a la entidad accionante, la Procuraduría General del Estado ejerza sus roles de supervisión. Finalmente, dicha institución no tiene calidad de tercero interesado en acciones de defensa, por cuando si no fueron parte procesal directa en la causa que activó la acción de defensa, no resulta razonable su notificación en calidad de tercero interesado, en virtud a que sus roles de supervisión no se enmarcan dentro del alcance de los terceros interesados en acciones de defensa.

En ese orden, en la presente causa se advierte que en efecto la Procuraduría General del Estado no participó directamente en el proceso que dio origen a la presentación de la acción tutelar, por consiguiente, su citación no era necesaria, y menos en calidad de tercero interesado; sin embargo, ello no se constituye en un óbice para que ejerciera el rol de supervisión en la acción de amparo constitucional; por lo cual, la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Beni obró correctamente al momento de emitir el Auto Interlocutorio 175/2021.

En cuanto a la vulneración del derecho al juez imparcial

El accionante denunció que, sin ningún fundamento legal, después de asumir competencia, las Magistradas ahora accionadas rechazaron la admisión de su demanda contenciosa administrativa, señalando en el Auto Interlocutorio Definitivo S1ª 09/2021 de manera confusa la naturaleza de los procesos de nulidad de título ejecutorial y su finalidad, sin ingresar al fondo de la demanda contenciosa administrativa, cuando el proceso debió concluir con una sentencia negativa o positiva.

Conforme al Fundamento Jurídico III.6. de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, el debido proceso implica el derecho de todas las personas a un proceso justo y equitativo, lo que involucra, entre otros, tener derecho a un juez imparcial; es decir, que una autoridad que decida con relación a una controversia judicial sometida a su conocimiento, esté exento de todo interés o relación personal con el problema, debiendo mantener una posición objetiva al momento de adoptar una determinación y emitir su fallo (SC 0491/2003-R de 15 de abril).

En ese sentido, se advierte que la denuncia efectuada por el accionante en la acción tutelar no tiene nexo de causalidad con el derecho alegado como vulnerado; puesto que, no expuso argumentos referidos a la existencia de interés o relación personal que tuviesen las Magistradas hoy accionadas con el caso dilucidado por ellas; aclarando asimismo, que: “…la competencia de un juez se abre con la citación de la demanda al demandado pero quedará fijada con la contestación…” (Auto Agrario de 3 de abril de 2008). En la presente causa, el accionante reclamó el rechazo de su demanda contenciosa administrativa por parte de las Magistradas ahora accionadas; sin embargo, se advirtió que en el proceso mencionado no se citó a la parte demandada; por lo que, no se aperturó su competencia para sustanciar dicho proceso. Por consiguiente, este Tribunal Constitucional Plurinacional deniega la tutela respecto al derecho al debido proceso en su elemento al juez imparcial.

Respecto a la vulneración del debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación, acceso a la justicia, tutela judicial efectiva e impugnación

El Fundamento Jurídico III.3. del presente fallo constitucional, sobre el derecho al debido proceso en sus vertientes de motivación y fundamentación estableció que la motivación significa que toda autoridad que conozca un reclamo, solicitud o que dicte una resolución resolviendo una situación jurídica, debe ineludiblemente exponer los motivos que sustentan su decisión, observándose en no incurrir en una decisión basada en una motivación arbitraria que deviene de la arbitrariedad en la valoración de la prueba. En cuanto a la fundamentación, se estableció que dicho elemento se constituye en la garantía de que el juzgador -entendido este de manera amplia-, tanto en procesos judiciales como administrativos explique de manera clara y sustentada en derecho los motivos que los llevaron a tomar una decisión. En cuanto a la congruencia también se mencionó que la autoridad jurisdiccional o administrativa en su fallo debe asegurar la estricta correspondencia entre lo peticionado y probado por las partes, debiendo; además, guardar coherencia dentro de la estructura de su propio fallo, cuidando que no existan contradicciones de argumentos en su interior.

Ahora bien, el accionante al tiempo de formular la acción de amparo constitucional indicó que el Auto Interlocutorio Definitivo S1ª 09/2021 resulta confuso; además, de no exponer los fundamentos o motivos para sustentar la negativa de admisión de su demanda contenciosa administrativa, existiendo duda razonable sobre su rechazo; más aún, si fue planteada en el plazo determinado por el art. 68 de la LSNRA que también fue citado en las Resoluciones Administrativas impugnadas -RA-SS 1605/2014 y RA-SS 1037/2015-, desnaturalizándose la finalidad del proceso contencioso administrativo, omitiendo resolver el caso con apego a la justicia material, de lo cual devino la restricción de su derecho al acceso a la justicia o tutela judicial efectiva, suprimiendo de manera indebida y arbitraria su derecho a impugnar las nombradas Resoluciones Administrativas.

Bajo ese contexto, corresponde referir que el accionante al momento de plantear la demanda contenciosa administrativa, alegó lo siguiente: i) El 6 de noviembre de 2020, fue notificado con las Resoluciones Administrativas RA-SS 1605/2014 y RA-SS 1037/2015, emitidas respecto al predio San Pedro, correspondiente al Polígono 157, sito en el municipio y provincia Chiquitos del departamento de Santa Cruz; ii) Por minuta de transferencia de 17 de mayo de 2011, Cecilia Alpiri Surubi Vda. de Elías, Sandra Elías Alpiri y Liberato Pereyra Flores, le transfirieron las propiedades rústicas denominadas San Pedro I y II, el primero con una superficie de 3457.0000 ha, y el segundo, con un área de 1580.000 ha, acreditando su interés legal para plantear la señalada demanda; iii) La Resolución de Inicio de Procedimiento DDSC-RA 0083/2011 de 14 de abril, omitió identificar al predio San Pedro, para apersonarse al proceso de saneamiento en el Polígono 157; iv) El Informe en Conclusiones de 15 de junio de 2011, estableció el cumplimiento parcial de la FES, sugiriendo la emisión de una resolución administrativa de adjudicación simple y titulación sobre la superficie de “210.0498” ha a nombre de Cecilia Alpiri Surubi Vda. de Elías; v) No consta la mención del predio San Pedro ni la participación de la nombrada en el Informe Legal DDSC-AREA-GB.CH.INF. 624/2011 de 5 de julio referido a la socialización de resultados del proceso de saneamiento; puesto que, la citada no fue comunicada y no pudo efectuar los reclamos correspondientes respecto al recorte realizado a su propiedad; vi) Todo lo señalado en el Informe en Conclusiones de 15 de junio de 2011, se efectuó a nombre de Cecilia Alpiri Surubi Vda. de Elías, quien dejó de ser propietaria a partir de la transferencia del predio San Pedro a su persona -accionante- mediante Minuta de 17 de mayo del señalado año; vii) Cecilia Alpiri Surubi Vda. de Elías demandó la nulidad de actuados explicando los hechos irregulares cometidos por la Institución hoy tercera interesada encargada del proceso de saneamiento durante la ejecución del relevamiento de información en campo, manifestando que las brigadas del INRA Departamental Santa Cruz ingresaron a sus predios el 25 y 26 de abril de 2011, para realizar el saneamiento; es decir, un mes antes de la transferencia del predio San Pedro, y asimismo, señaló la fusión de los predios San Pedro I y II, entre otros; empero, fue emitido el Informe Técnico Legal Complementario DDSC-AREA-V-A-S-INF. 035/2011 de 25 de noviembre que ratificó todas las irregularidades cometidas en el relevamiento de información de campo, sin pronunciarse sobre la fusión de los predios, generando problemas entre los propietarios, y entre el vendedor y comprador; viii) La Resolución Administrativa RA-SS 1605/2014, adjudicó el predio San Pedro a favor de Cecilia Alpiri Surubi Vda. de Elías con una superficie de “182.0432” ha, indicando que esa Resolución podría ser impugnada ante el Tribunal Agroambiental en proceso contencioso administrativo de conformidad al art. 68 de la LSNRA, notificándose dicho fallo el 15 de noviembre de 2014, a la nombrada beneficiaria mediante cédula, cuando debió practicarse de manera personal; además, al acreditar su interés legal presentando la minuta de transferencia de 17 de mayo de 2011, acreditó ser el propietario del predio San Pedro, lo correcto debió ser notificar a su persona de forma personal; ix) La RA-SS 1037/2015 sugirió rectificar y complementar la RA-SS 1605/2014 efectuando cambios sustanciales y de fondo respecto a la superficie a adjudicar; fallo que debió ser notificado de manera personal y no por cédula a Cecilia Alpiri Suribi Vda. de Elías, e incluso se advirtió que fue un funcionario de la Institución ahora tercera interesada quien firmó la cédula de notificación, incurriendo en el ilícito de falsedad material; x) No ser notificado con las Resoluciones Administrativas RA-SS 1605/2014 y RA-SS 1037/2015, lo dejó en total estado de indefensión, siendo declarada tierra fiscal la parte transferida por Cecilia Alpiri Surubi Vda. de Elías, Sandra Elías Alpiri y Liberato Pereyra Flores en su favor, desconociéndose su legítimo derecho a la propiedad, correspondiendo la anulación de las mencionadas Resoluciones Administrativas; xi) El hecho de que Cecilia Alpiri Surubi Vda. de Elías no se enterara del estado actual del proceso de saneamiento del predio San Pedro o incluso de su titulación, se debió a que los funcionarios de la Institución ahora tercera interesada efectuaron pagos al Banco Unión S.A. por concepto de adjudicación de tierras sin que ella se enterara, llegándose a emitir el Título Ejecutorial PPDNAL 469173 de 10 de julio de 2015; acciones ilícitas que también le restringieron su derecho a la legítima defensa; xii) Cursa en antecedentes el reporte de asignación de número y reporte de asignación de número alfanumérico, que dan cuenta que el proceso de saneamiento concluyó con la emisión del citado Título Ejecutorial a nombre de Cecilia Alpiri Surubi Vda. de Elías; por lo que, para no afectar su derecho propietario “sugiere” que la superficie titulada sea excluida del proceso contencioso administrativo, siendo considerada su impugnación únicamente respecto a la declaratoria de tierra fiscal; y, xiii) Se cometieron errores en la ejecución del proceso de saneamiento del predio San Pedro, afectando sus derechos constitucionales; por lo cual solicitó se declare probada la demanda y se declaren nulas las Resoluciones Administrativas RA-SS 1605/2014 y RA-SS 1037/2015. Posteriormente, mediante escrito presentado el 6 de enero de 2021, el accionante subsanó su demanda, reiterando los antecedentes referidos precedentemente y señalando que la Institución hoy tercera interesada conocía sobre la transferencia del predio San Pedro a su persona, omitiendo notificarlo con esos actuados, ocasionándole indefensión absoluta, aclarando que impugnó la superficie declarada como tierra fiscal, debiendo excluirse lo titulado a Celia Alpiri Surubi Vda. de Elías; asimismo, en cuanto al art. 327 inc. 7) del CPCabrg, refirió adjuntar una certificación original emitida por la Unidad de Titulación y Certificaciones del INRA respecto al Título Ejecutorial PPD-NAL-469173 correspondiente al predio San Pedro, aclarando que ese Título tiene relación únicamente respecto a una parte de dicho predio, correspondiente a la prenombrada beneficiaria, debiendo ser excluido del proceso contencioso administrativo, ya que lo que “ataca” son las Resoluciones Administrativas RA-SS 1605/2014 y RA-SS 1037/2015, en la parte que adquirió en compraventa dos predios denominados San Pedro I y II, que fueron declaradas tierras fiscales y que no corresponden al Título Ejecutorial.

Por decreto de 8 de enero de 2021, la Magistrada ahora accionada concedió el plazo de diez días hábiles a partir del día siguiente hábil de la notificación del accionante, para que subsane y aclare los extremos de su demanda por cuanto el proceso de saneamiento del predio San Pedro, concluyó con la emisión del Título Ejecutorial PPD-NAL-469173, siendo el saneamiento uno solo sin que pudiera fraccionarse la superficie adjudicada de la declarada tierra fiscal, menos se justificaría la interposición de una demanda contenciosa administrativa bajo ese aspecto. Por consiguiente, el accionante, mediante memorial presentado el 25 de ese mes y año, reiteró los fundamentos de su demanda, indicando además que la demanda contenciosa administrativa pretendía demostrar las irregularidades en la ejecución del proceso de saneamiento; en virtud a que la Institución ahora tercera interesada fusionó los predios San Pedro I y II, con el de Cecilia Alpiri Surubi Vda. de Elías denominándolo simplemente como predio San Pedro, traduciéndose en un conflicto de derecho propietario, dejándolo en total indefensión al emitirse las Resoluciones Administrativas RA-SS 1605/2014 y RA-SS 1037/2015, declarando tierra fiscal la parte transferida y desconociéndose su legítimo derecho a la propiedad.

Posteriormente, se emitió el Auto Interlocutorio Definitivo S1^a 09/2021 que rechazó la demanda y los memoriales de subsanación presentados por el accionante, exhortando a la Institución hoy tercera interesada a cumplir con los preceptos legales que rigen en materia agraria, a fin de no crear inseguridad jurídica en los justiciables, disponiendo la notificación al Director Nacional de la Institución ahora tercera interesada, para instaurar las acciones disciplinarias administrativas y/o penales contra los funcionarios responsables de la notificación con las Resoluciones Administrativas RA-SS 1605/2014 y RA-SS 1037/2015; bajo los siguientes fundamentos: a) El Tribunal Agroambiental es la única instancia con atribución para conocer y resolver los procesos contenciosos administrativos en los que se efectúa  el control de legalidad de las resoluciones pronunciadas en sede administrativa vinculadas a materia agraria y forestal, entre otras, de conformidad a lo dispuesto por el art. 68 de la LSNRA modificado por la Ley de Reconducción Comunitaria de la Reforma Agraria, que prevé que los fallos que devienen del proceso de saneamiento de la propiedad agraria serán impugnados únicamente ante el Tribunal Agrario Nacional -ahora Tribunal Agroambiental- en proceso contencioso administrativo, a efectos de que ese Tribunal realice el control de legalidad correspondiente, debiendo observarse tanto el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad previstos por el art. 327 del CPCabrg aplicable de manera supletoria en virtud a lo establecido por el art. 78 de la LSNRA y la Disposición Final Tercera del Código Procesal Civil; asimismo, el alcance y la finalidad de la demanda contencioso administrativa, correspondiendo al interesado interponerla cumpliendo los requisitos exigidos tanto por ley como por el Tribunal Agroambiental en los decretos de subsanación y aclaración, de acuerdo al art. 333 del CPCabrg; b) Por su parte, la finalidad de una demanda de nulidad de título ejecutorial busca determinar si en la tramitación de un proceso que deriva en la emisión de un título ejecutorial se identifican las causales reguladas por el art. 50 de la LSNRA o si el título ejecutorial resulta incompatible con un determinado hecho y/o norma legal vigente al momento de su otorgamiento; por lo que, la revisión y consideración de los actos administrativos en toda demanda de nulidad de título ejecutorial, deberían circunscribirse a lo estrictamente esencial y únicamente con el fin de determinarse si se encuentran probadas o no las causales de nulidad que puedan ser invocadas en ese tipo de demanda conforme señala el precitado artículo; finalidad distinta a la de un proceso contencioso administrativo, tal como entendió la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2 31/2019 de 6 de mayo; c) El juzgador debe controlar que el proceso se desarrolle sin vicios de nulidad, teniendo la facultad de ordenar de oficio, que se subsanen los defectos advertidos en la demanda; en ese contexto, la parte interesada se verá en la necesidad de subsanar y aclarar las observaciones a la demanda, efectuadas por la autoridad judicial, de lo contrario, esta será rechazada o declarada por no presentada; d) El accionante adjuntó fotocopia simple del documento privado de compraventa suscrito el 17 de mayo de 2011, formulando demanda contencioso administrativa contra las Resoluciones Administrativas RA-SS 1605/2014 y 1037/2015, disponiéndose mediante decreto de 7 de diciembre de 2020, que con carácter previo presente una certificación actualizada de la Unidad de Titulación de la Institución hoy tercera interesada, en el que se señale de manera precisa si el trámite de saneamiento del predio San Pedro, sito en el municipio San José de Chiquitos, provincia Chiquitos del departamento de Santa Cruz, alcanzó o no la titulación, otorgándose un plazo de quince días hábiles para su subsanación, presentando el nombrado memorial de 6 de enero de 2021, indicando que el proceso de saneamiento concluyó con la emisión del Título Ejecutorial PPD-NAL-469173 emitido en favor de Cecilia Alpire Surubi Vda. de Elías, el cual adjuntó, mencionando que lo que impugnó fue la superficie declarada como tierra fiscal; además de solicitar que se excluya la superficie titulada; emitiéndose por consiguiente, la providencia de 8 de igual mes y año, que indicó que el accionante debía aclarar los extremos de su demanda, ya que el proceso de saneamiento del predio San Pedro dio origen al citado Título Ejecutorial, correspondiendo que presente otro tipo de demanda, al tener un solo objeto el proceso de saneamiento sin que pueda fraccionarse la superficie adjudicada de la declarada tierra fiscal, de acuerdo a la Resolución Administrativa RA-SS 1605/2014 y menos se justificaría la interposición de una demanda contencioso administrativa, concediéndose el plazo de diez días hábiles para procederse a la subsanación; e) Mediante escrito de “fs. 50 a 51” el accionante se ratificó en su anterior memorial de subsanación, sin aclarar ni subsanar las observaciones efectuadas por decreto de 8 de ese mes y año, que indicó que los argumentos expuestos por ese correspondían a otro tipo de demanda; en razón a que el predio San Pedro se encontraría titulado, no pudiendo excluirse la superficie titulada de la declarada como tierra fiscal, al ser ambas parte de un mismo objeto, debiendo ser valoradas de forma integral; no obstante, el accionante afirmó que el predio con una superficie de 500.000 ha fue titulado, y lo que impugnaría el área declarada como tierra fiscal -2367.2193 ha-, lo cual no resultaría factible, en virtud a que ambas superficies y la situación jurídica son el resultado de un solo proceso de saneamiento de la propiedad agraria de conformidad a las Resoluciones administrativas RA-SS 1605/2014 y RA-SS 1037/2015; proceso que concluyó con la emisión del correspondiente Título Ejecutorial PPD-NAL-469173, siendo imposible en ese caso el fraccionamiento de la superficie titulada de la declarada como tierra fiscal, ni la pretensión de plantear una demanda contencioso administrativa sobre esa última, cuando lo correcto era, que al encontrarse titulado un predio, se interponga una demanda de nulidad de título ejecutorial; en razón a que, la finalidad que busca, es que los actos administrativos ejecutados por la Institución ahora tercera interesada sean objeto de revisión, con la pretensión de lograr la nulidad absoluta o relativa del título o títulos ejecutoriales que emergieron de los procesos agrarios, mismas que también son de conocimiento del Tribunal Agroambiental conforme lo dispuesto por el art. 36.2 de la LSNRA y 189.2 de la CPE. Por consiguiente, resultaba intrascendente tramitar una demanda contencioso administrativa, cuando ya existía un Título Ejecutorial -PPD-NAL-469173-, cuyo alcance se encuentra regido por el art. 393 del Reglamento de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, existiendo un reconocimiento de derecho consolidado; f) Se extrañó que la Institución hoy tercera interesada después de más de cinco años de la titulación del predio San Pedro, el 10 de julio de 2015, procediera a notificar las Resoluciones Administrativas RA-SS 1605/2014 y RA-SS 1037/2015 el 6 de noviembre de 2020, cuando el proceso de saneamiento del predio San Pedro ya se encontraba concluido de conformidad al art. 329 del mencionado Reglamento, retrotrayendo indebida e irregularmente el proceso al momento de la notificación con la Resolución Final de Saneamiento; y, g) Al omitirse la observación realizada; puesto que, la naturaleza de la demanda pretendida es diferente al objeto de la contención por encontrarse el predio San Pedro ya titulado, y al no cumplirse los requisitos legales para la procedencia del proceso contencioso administrativo, la demanda debe ser rechazada.

Ahora bien, en el Fundamento Jurídico III.4. de la presente Sentencia Constitucional se señaló que la demanda contenciosa administrativa agraria tendrá lugar contra aquella resolución final de saneamiento que pudiese afectar los intereses de un propietario o poseedor de un predio que fue sometido a proceso de saneamiento, debiendo ser formulada ante el Tribunal Agroambiental de acuerdo a sus competencias determinadas en los arts. 7, 186 y 189.3 de la CPE; y, 36.3 de la LSNRA modificada por la Ley de Reconducción Comunitaria de la Reforma Agraria; proceso que tiene por finalidad que el órgano jurisdiccional competente ejerza control sobre los actos administrativos de las autoridades administrativas agrarias; es decir, que deben revisar si estos últimos aplicaron correctamente las normas que rigen sus actos durante la sustanciación del trámite en sede administrativa, (‘Guía de procedimientos de la Judicatura Agraria’, Esteban Miran Terán, Edición Tribunal Agrario Nacional-Banco Mundial, pág. 29). Debiendo presentarse la demanda contenciosa administrativa en el plazo perentorio de treinta días computables a partir de su notificación de conformidad al art. 68 de la LSNRA. En ese sentido, la naturaleza del proceso contencioso administrativo busca reparar y proteger los derechos del administrado que se vulneraron en la tramitación del proceso de saneamiento.

Por otra parte, se señaló en el Fundamento Jurídico III.5. del presente fallo constitucional que corresponde al ahora Tribunal Agroambiental conocer y resolver en única instancia las demandas de nulidad y anulabilidad de títulos ejecutoriales y de los procesos agrarios que sirvieron de base para la emisión de los mismos, tramitados ante el INRA, entre otros. En ese sentido, la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria y la Ley de Reconducción de la Reforma Agraria dieron lugar a la revisión, nulidad y anulación de los títulos ejecutoriales incorrectamente adquiridos, determinando como uno de los mecanismos, el saneamiento de la propiedad agraria, definido como el procedimiento técnico-jurídico destinado a regularizar y perfeccionar el derecho propietario con base a la revisión de la actividad agraria y pecuaria y el cumplimiento de la FS y FES, además de los procedimientos que dieron lugar a títulos ejecutoriales emitidos por el INRA, entre otros. Asimismo, las señaladas normas facultan al ahora denominado Tribunal Agroambiental a conocer demandas de nulidad de títulos ejecutoriales, de los procesos de los que devinieron, y las normas vigentes al momento de su otorgación, estipulándose las causales para demandar la nulidad de los títulos ejecutoriales tramitados ante el ex Consejo Nacional de Reforma Agraria o ante el ex Instituto Nacional de Colonización, y para aquellos casos en los que la emisión del título sea consecuencia de procedimientos agrarios tramitados en el INRA comprendidos de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, son de competencia del ahora denominado Tribunal Agroambiental, aplicándose las causales previstas por el art. 50 de la referida Ley; más aún debe considerarse que dentro del marco de la Constitución Política del Estado, el título ejecutorial ya no se constituye como generador de derechos sino el proceso que le dio origen; por lo que, pueden ser revisados por el correspondiente Órgano.

Ahora bien, antes de ingresar al análisis propiamente dicho, se advierte que la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Beni, al momento de emitir la Resolución 92/2021 de 24 de agosto, argumentó que las Magistradas hoy accionadas, ante la subsanación de la demanda, debieron verificar si se cumplió lo estipulado por los arts. 68 de la LSNRA y 327 del CPCabrg; empero, que sin embargo, no admitieron la demanda, sin considerar que en esa etapa del proceso únicamente debieron limitarse a verificar el cumplimiento de los requisitos estipulados por las normas precedentemente mencionadas, argumento que también fue denunciado por el accionante al momento de interponer la acción de amparo constitucional y de ampliarla en respuesta al informe presentado por la Institución hoy tercera interesada, refiriendo que debió admitirse la demanda y tramitar el proceso contencioso administrativo hasta su conclusión, emitiéndose la respectiva sentencia.

En ese orden corresponde aclarar que: “La distinción entre autos interlocutorios simples o propiamente dichos y autos interlocutorios definitivos (Canedo, Couture), radica principalmente en que ‘los últimos difieren de los primeros en que, teniendo la forma interlocutoria, cortan todo procedimiento ulterior del juicio, haciendo imposible, de hecho y de derecho, la prosecución del proceso. Causan estado, como se dice en el estilo forense, tal cual las sentencias… Pronunciados en ocasión de un trámite incidental, aparejan en último término la conclusión del juicio, en caso de ser declaradas procedentes las excepciones o la oposición’” (SC 0092/2010-R de 4 de mayo citada por el Auto Agroambiental Plurinacional S2ª 021/2019 de 2 de mayo [las negrillas son nuestras]), no siendo evidente que las Magistradas ahora accionadas estén obligadas únicamente a verificar los requisitos de la admisión de la demanda a través de un auto interlocutorio definitivo sino, como alegaron al momento de presentar su informe (Punto I.2.2. del presente fallo constitucional), lo que observaron fue la naturaleza jurídica del proceso contencioso administrativo para determinar su procedencia, correspondiendo a este Tribunal Constitucional Plurinacional verificar si los fundamentos y motivación expuestos por las Magistradas hoy accionadas resultan, como denuncia el accionante, insuficientes y arbitrarios.

En ese sentido, antes es necesario puntualizar que de la revisión de los antecedentes aparejados a la acción tutelar, y del informe de las Magistradas ahora accionadas, se evidencia que el accionante se apersonó a oficinas de la Institución hoy tercera interesada de Santa Cruz, como entidad encargada del proceso de saneamiento del predio San Pedro en calidad de apoderado de Cecilia Alpiri Surubi Vda. de Elías con el Testimonio Poder 773/2018 de 22 de agosto de 2018; y, cuando dicho proceso se encontraba concluido con la emisión del Título Ejecutorial PPD-NAL-469173 de 10 de julio de 2015, expedido a nombre de la nombrada beneficiaria. Posteriormente, apersonándose en su supuesta calidad de propietario ante la Dirección de la Institución ahora tercera interesada solicitó ser notificado con las Resoluciones Administrativas RA-SS 1605/2014 y 1037/2015 (Conclusión II.1.). Bajo ese contexto, se advierte que las Magistradas hoy accionadas fundamentaron y motivaron debidamente el Auto Interlocutorio Definitivo S1^a 09/2021, al momento de establecer que la Institución ahora tercera Interesada retrotrajo indebida e irregularmente el proceso al momento de notificar al accionante con las referidas Resoluciones Administrativas el 6 de noviembre de 2020, cuando el proceso de saneamiento concluyó con la emisión del Título Ejecutorial PPD-NAL-469173; puesto que, se advierte que el nombrado recién se apersonó ante dicha Institución -INRA- en su presunta calidad de propietario al momento de solicitar su notificación con las nombradas Resoluciones Administrativas; es decir, cuando el proceso de saneamiento estaba concluido, tal como afirmó el accionante en su memorial de subsanación de 6 de enero de 2021, refiriendo adjuntar a ese escrito una certificación original emitida por la Unidad de Titulación y Certificaciones del INRA respecto al citado Título Ejecutorial  correspondiente al predio San Pedro.

Ahora bien, el accionante alegó en sus memoriales de subsanación de la demanda contenciosa administrativa que el Título Ejecutorial PPD-NAL-469173 únicamente correspondería a una parte del predio San Pedro a nombre de Cecilia Alpiri Surubi Vda. de Elías, solicitando la exclusión de dicho Título del proceso contencioso administrativo, ya que lo que impugnó fueron las Resoluciones Administrativas RA-SS 1605/2014 y RA-SS 1037/2015, en la parte que adquirió en compraventa dos predios denominados San Pedro I y II, que fueron declarados tierras fiscales y que no corresponden al Título Ejecutorial. Al respecto, se tiene que las Magistradas hoy accionadas fundamentaron que en lugar de subsanarse la observación efectuada mediante decreto de 8 de enero de 2021, el accionante reiteró que lo que impugnó en la demanda contenciosa administrativa fue el área declarada como tierra fiscal -2367.2193 ha-. En ese sentido, las Magistradas ahora accionadas concluyeron que lo solicitado por el nombrado no sería factible; en razón a que la situación jurídica de ambas superficies; es decir, la titulada a favor de Cecilia Alpiri Surubi Vda. de Elías y la que fue declarada tierra fiscal, son resultantes de un solo proceso de saneamiento, conforme se tiene de las Resoluciones Administrativas RA-SS 1605/2014 y RA-SS 1037/2015, emitiéndose el Título Ejecutorial PPD-NAL-469173; razón por la cual, era imposible el fraccionamiento de dichas áreas. Además, las nombradas explicaron que no era procedente la demanda contenciosa administrativa y que esa resultaría intrascendente por cuanto ya existía un Título Ejecutorial, cuyo alcance se rige por el art. 393 del Reglamento de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, correspondiendo interponer una demanda de nulidad de título ejecutorial.

En ese sentido, se tiene que las Magistradas ahora accionadas al momento de emitir el Auto Interlocutorio Definitivo S1^a 09/2021:

1)       Verificaron que el accionante en el escrito de subsanación de 6 de enero de 2021, indicó que el proceso de saneamiento concluyó con la emisión del Título Ejecutorial PPD-NAL-469173 a favor de Cecilia Alpire Surubi Vda. de Elías, adjuntando el mismo en virtud a la observación efectuada mediante decreto de 7 de diciembre de 2020; denotándose de ello que en efecto dicho Título Ejecutorial fue expedido a la conclusión del proceso de saneamiento el 10 de julio de 2015; es decir, casi cinco años anteriores al planteamiento de su demanda contenciosa administrativa el 2 de diciembre de 2020, resultando en efecto intrascendente tramitar una demanda contencioso administrativa, cuando ya existía un Título Ejecutorial, correspondiendo por ello, conforme se señaló en el Fundamento Jurídico III.5. del presente fallo constitucional plantear demanda de nulidad de título ejecutorial y no así una demanda contenciosa administrativa (Fundamento Jurídico III.4.); por lo cual las Magistradas hoy accionadas rechazaron la demanda del accionante en observancia a lo establecido en la citada jurisprudencia constitucional.

2)       Argumentaron clara, fundada y concretamente las razones por las cuales la solicitud del accionante respecto a la exclusión de la superficie titulada a favor de Cecilia Alpiri Surubi Vda. de Elías del proceso contencioso administrativo, no era viable por cuanto la situación jurídica de dicha área y de la que fue declarada tierra fiscal devenían de un solo proceso de saneamiento en el que se emitieron las Resoluciones Administrativas RA-SS 1605/2014 y RA-SS 1037/2015.

3)       Concluyeron que la notificación del accionante con las Resoluciones Administrativas RA-SS 1605/2014 y RA-SS 1037/2015 fue irregular, con base a los antecedentes del proceso; puesto que, en virtud al principio de verdad material, debe considerarse que fue el nombrado, al momento de solicitar su notificación con las citadas Resoluciones Administrativas quien refirió que se apersonó ante la Institución ahora tercera interesada, en virtud a un Testimonio de Poder expedido por la beneficiaria, Cecilia Alpiri Surubí Vda. de Elías; es decir, en calidad de apoderado y una vez concluido el proceso de saneamiento; aspecto que fue también referido por la Institución hoy tercera interesada en su informe (Punto I.2.3. de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional), quien refirió que la minuta de transferencia de 17 de mayo de 2011, no cursaba en la carpeta de saneamiento y que tampoco el accionante acreditó la presentación del mismo, menos se apersonó en las etapas del proceso de SAN-SIN de oficio del predio San Pedro; por lo que, no se encontraría legitimado para plantear un proceso contencioso administrativo, desvirtuándose la vulneración de sus derechos, no existiendo en la acción de amparo constitucional ningún antecedente que desvirtúe lo aseverado por el representante de la Institución ahora tercera interesada, y considerando que la carga de la prueba corresponde al accionante, se evidencia que no se apersonó en las etapas del señalado proceso administrativo en procura del restablecimiento de sus derechos; más al contrario, a través del memorial de interposición de la demanda contencioso administrativa formuló reclamos a nombre de la prenombrada beneficiaria. Por consiguiente, se advierte que no resulta cierta la denuncia del accionante respecto a que las Magistradas ahora accionadas omitieron resolver el caso en apego a la justicia material.

4)       Las Magistradas hoy accionadas manifestaron al accionante la vía idónea a través de la cual podía impugnar las actuaciones administrativas del INRA; es decir, la demanda de nulidad de título ejecutorial que: “…procede cuando los actos administrativos dieron lugar a la extensión del título ejecutorial contengan vicios insubsanables o inexistencia jurídica propiamente dicha”[1](las negrillas nos corresponden), teniendo el Tribunal Agroambiental la facultad para conocer los casos en los que la emisión del título sea consecuencia de procedimientos agrarios tramitados en el INRA comprendidos de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, aplicándose las causales previstas por el art. 50 de la referida Ley (Fundamento Jurídico III.5.), lo cual se encuentra fundamentado y motivado; en virtud a que conforme al Fundamento Jurídico III.4. de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, la naturaleza de la demanda contenciosa administrativa busca reparar y proteger los derechos del administrado que se vulneraron en la tramitación del proceso de saneamiento; lo que no aconteció en el presente caso; puesto que, conforme se señaló precedentemente, el accionante se apersonó únicamente como apoderado de la beneficiaria Cecilia Alpiri Surubi Vda. de Elías (Conclusión II.1.); además, que dicha demanda tiene lugar contra la resolución final de saneamiento, para que el Tribunal agroambiental verifique si los actos administrativos de las autoridades agrarias aplicaron correctamente las normas que rigen sus actos durante la sustanciación del trámite en sede administrativa; lo que -se reitera- no ocurrió en la presente causa, ya que como se refirió anteriormente, el accionante formuló proceso contencioso administrativo casi cinco años después de la emisión del Título Ejecutorial PPD-NAL-469173.

En cuanto a la vulneración del debido proceso en su elemento de congruencia, el accionante se limitó a señalar que ese implica el pronunciamiento claro y preciso respecto a lo reclamado en la demanda contenciosa administrativa; por consiguiente, ante dicho argumento no corresponde a la jurisdicción constitucional emitir pronunciamiento alguno, denegándose la tutela al respecto.

Por lo expuesto precedentemente, y conforme a la línea jurisprudencial citada en el Fundamento Jurídico III.6. del presente fallo constitucional, este Tribunal Constitucional Plurinacional concluye que no es cierta la alegación del accionante respecto al supuesto error o defecto procedimental cometido por las Magistradas ahora accionadas al momento de rechazar la demanda contencioso administrativa a través del Auto Interlocutorio Definitivo S1^a 09/2021, tampoco se advierte una vulneración evidente del debido proceso en sus elementos de fundamentación y motivación, vinculados al acceso a la justicia o tutela judicial efectiva; mucho menos que las nombradas ocasionaran la indefensión material del accionante, explicándole cuál era la vía idónea para que sean atendibles sus pretensiones, más aun, el accionante se limitó a indicar que el presente caso tiene relevancia constitucional porque en caso de subsistir los efectos del rechazo la vulneración de los mencionados derechos los daños ocasionados serán irreparables, legalizándose las irregularidades cometidas dentro del predio San Pedro; razón por la que, conforme al Fundamento Jurídico III.7. del presente fallo constitucional, al no cumplirse los presupuestos establecidos por la vasta jurisprudencia constitucional, este Tribunal Constitucional Plurinacional no puede ingresar a la revisión de la interpretación de la legalidad ordinaria. Por consiguiente, al no ser evidentes las vulneraciones de los derechos del accionante por parte de las autoridades accionadas, se deniega la tutela solicitada.

Respecto al derecho a la igualdad de las partes

El accionante alegó que fue notificado con las Resoluciones Administrativas RA-SS 1605/2014 y RA-SS 1037/2015, encontrándose habilitado para impugnarlas de conformidad a lo establecido por el art. 68 de la LSNRA y a lo determinado en la parte resolutiva de los mismos; sin embargo, las Magistradas hoy accionadas vulneraron su derecho a impugnar las mencionadas Resoluciones Administrativas, restringiendo por consiguiente su derecho a la igualdad formal, que consiste en el derecho que tienen las personas a no sufrir discriminación jurídica y a no ser tratado de forma diferente con relación a las personas que se encuentran en una situación similar; empero, el accionante no expuso clara y precisamente de qué manera las Magistradas ahora accionadas omitieron su deber de asumir medidas que aseguren la igualdad efectiva de las partes provocando la vulneración del derecho al debido proceso (Fundamento Jurídico III.6.), ni demostró que en casos similares hayan actuado contrariamente a lo fundamentado en el Auto Interlocutorio Definitivo S1^a 09/2021; por consiguiente, no corresponde emitir ningún pronunciamiento respecto a la alegada vulneración.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al CONCEDER la tutela solicitada, dejando sin efecto el Auto Interlocutorio Definitivo S1^a 09/2021 de 3 de febrero, y ordenando que las Magistradas hoy accionadas dicten un nuevo fallo admitiendo la demanda contencioso administrativa presentada por el accionante, no obró de manera correcta.

CORRESPONDE A LA SCP 0614/2022-S3 (viene de la pág. 44).

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: REVOCAR la Resolución 092/2021 de 24 de agosto, cursante de fs. 240 a 250, pronunciada por la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de

Justicia de Beni; y, en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada por el accionante, conforme a los fundamentos expuestos en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. Dr. Petronilo Flores Condori

MAGISTRADO

Fdo. MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas

MAGISTRADA

[1] Tribunal Agroambiental: “Cartilla de Tramitación de Procesos Agroambientales”, pág. 12.