SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0843/2022-S1

El impetrante de tutela considera lesionados sus derechos al trabajo, a la estabilidad laboral, a la inamovilidad laboral, al debido proceso, y a la igualdad; toda vez que, habiendo suscrito contrato de consultoría individual en línea con el Gobierno Autónomo Municipal de Trinidad del departamento del Beni, el cual contemplaba un término de conclusión; no obstante la entidad demandada procedió a la resolución del citado contrato antes de su vencimiento, de manera unilateral y alegando situaciones de fuerza mayor, caso fortuito y en resguardo de los intereses del Estado; cuando ello no resulta evidente. Por lo que solicita se conceda la tutela impetrada; y en consecuencia se disponga: a) Se emita resolución motivada y fundamentada restableciendo sus derechos; b) Se deje sin efecto la nota GAMT/SMFA 34/2021 de 8 de julio; y, c) Se proceda a su reincorporación inmediata a su fuente de trabajo como Consultor Individual de línea    y sea hasta la conclusión de su contrato correspondiente a la gestión 2021.

En consecuencia, con carácter previo, corresponde dilucidar en revisión si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada; para el efecto, se analizarán los siguientes temas: 1) Naturaleza jurídica de los consultores      en línea, su estabilidad laboral cuando se encuentre vigente su contrato y no      existan causales de resolución atribuibles al consultor; 2) No corresponde a la       justicia constitucional dilucidar hechos controvertidos ni reconocer derechos; y,         3) Análisis del caso concreto.

III.1. Naturaleza jurídica de los consultores en línea, su estabilidad laboral cuando se encuentre vigente su contrato y no existan causales de resolución atribuibles al consultor

  La Norma Suprema, establece como una de las funciones estatales, la de control (art. 12.II de la CPE), esta función se encuentra a cargo de la Contraloría General del Estado, que constituye una entidad técnica que tiene específicamente la función de control de la administración de las entidades públicas y todas las instituciones en las que el Estado tenga participación o interés económico y determinar la responsabilidad funcionaria (art. 213.I de la CPE).

  En ese marco constitucional, la Ley de Administración y Control Gubernamentales (LACG) -Ley 1178 de 20 de julio de 1990- establece los Sistemas de Administración y Control Gubernamental, dentro de los cuales, efectúa la regulación de uno de los sistemas para ejecutar las actividades programadas del sector público, que comprende las normas concernientes a la contratación, manejo y disposición de bienes y servicios (art. 10 de la citada norma), sistema regulado específicamente mediante las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios -Decreto Supremo (DS) 0181 de 28 de junio de 2009-. Ahora bien, éste Decreto Reglamentario, en su art. 1.I, regula los siguientes subsistemas:

a)    Subsistema de Contratación de Bienes y Servicios, que comprende el conjunto de funciones, actividades y procedimientos administrativos para adquirir bienes, contratar obras, servicios generales y servicios de consultoría;

b)    Subsistema de Manejo de Bienes, que comprende las funciones, actividades y procedimientos relativos al manejo de bienes;

c)    Subsistema de Disposición de Bienes, que comprende el conjunto de funciones, actividades y procedimientos relativos a la toma de decisiones sobre el destino de los bienes de uso, de propiedad de la entidad, cuando éstos no son ni serán utilizados por la entidad pública.

En su parágrafo II, del artículo citado precedentemente señalado, aclara que la primera clasificación comprende a “bienes, obras, servicios generales y servicios de consultoría”; éste último rubro se encuentra definido por dichas Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios (art. 5.pp de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios [NBSABS]) como:

                                      Servicios de Consultoría: Son los servicios de carácter intelectual tales como diseño de proyectos, asesoramiento, auditoria, desarrollo de sistemas, estudios e investigaciones, supervisión técnica y otros servicios profesionales, que podrán ser prestados por consultores individuales o por empresas consultoras” las negrillas son nuestras.

En ese ámbito, la señalada Disposición Reglamentaria en cuanto a la prestación de servicios intelectual, distingue los servicios de consultoría individual de línea para realizar actividades o trabajos recurrentes, que deben ser desarrollados con dedicación exclusiva en la entidad contratante, de acuerdo con los términos de referencia y las condiciones establecidas en el contrato (art. 5.qq de la NBSABS); y, los “Servicios de Consultoría por Producto” para un consultor individual o por una empresa consultora, por un tiempo determinado, cuyo resultado es la obtención de un producto conforme los términos de referencia y las condiciones establecidas en el contrato (art. 5.rr de la NBSABS).  

En esa comprensión, el consultor individual en línea es la persona física que presta servicios intelectuales para realizar actividades o trabajos recurrentes, que deben ser desarrollados con dedicación exclusiva en la entidad contratante, en sujeción a los términos de referencia y las condiciones fijadas en el contrato;  en otros términos, lo que prácticamente realiza el consultor individual en línea es la prestación de trabajo intelectual en forma personal, bajo condiciones de subordinación, dependencia y exclusividad a cambio de una remuneración. 

Entendimiento asumido en la SCP 0510/2019-S2 de 12 de julio.

En cuanto a la estabilidad laboral de los consultores en línea la SCP 0230/2017-S2 de 20 de marzo, estableció que: “‘«…las personas contratadas bajo la modalidad de consultoría en línea no están sujetas ni a la Ley General de Trabajo y tampoco al Estatuto del Funcionario Público, ello debido a que están regulados por las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios, que está sujeto a las condiciones en las que se suscribe el mismo, y la naturaleza de los servicios a prestarse, acordándose como contraprestación una remuneración…

Consecuentemente, al no existir una relación obrero patronal propiamente dicha sino una naturaleza distinta sujeta a un régimen especial, la cual dispone una vigencia previamente establecida para la adquisición de un determinado servicio, no se puede impetrar estabilidad o inamovilidad laboral, dado que la naturaleza de su contratación responde a una necesidad temporal que tiene una determinada institución, por otro lado no se puede exigir al empleador a mantener una relación laboral o suscribir un nuevo contrato de consultoría que no se ajusta a sus necesidades o presupuesto.

En ese sentido, la estabilidad laboral tanto de padres progenitores, madres con hijos menores de un año de edad, así como también de personas con capacidades distintas es viable mientras se encuentre vigente los términos de su contrato de consultoría en línea y siempre que no existan causales de resolución atribuibles al consultor, dado que la justicia constitucional no puede disponer la inamovilidad laboral sin considerar los diferentes aspectos que rodean a cada caso en concreto» (SCP 0327/2016-S3)’.

De lo que se colige, que el Tribunal Constitucional Plurinacional, estableció que no puede invocarse estabilidad e inamovilidad laboral, cuando se trate de personas contratadas bajo la modalidad de consultoría en línea, debido a que no se encuentran sujetas a la Ley General del Trabajo ni al Estatuto del Funcionario Público, sino a las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios, que por su naturaleza de su contratación responden a una necesidad temporal que tiene una institución; sin embargo, reconoció también que puede operar una excepción a esta regla, y ser viable de esa manera la inamovilidad y estabilidad laboral, cuando se trate de consultores en línea que sean padres progenitores, madres con hijos menores de un año y personas con discapacidad, siempre y cuando esté vigente el contrato y no existan causales de resolución atribuibles al consultor.

Excepción que consideramos debe ser extendida a otros casos en los que se advierta que una entidad contratante haya afectado de manera arbitraria la vigencia de los contratos suscritos con los consultores en línea, con argumentos que se encuentran al margen de las   estipulaciones contenidas en dichos convenios y las normas que las sustentan, ya que en estos casos estaremos ante actos que atentan flagrantemente la estabilidad laboral de dichos trabajadores, tomando en cuenta que de acuerdo al art. 5 del DS 0181 de 28 de junio de 2009,    los servicios de consultoría individual de línea son: ‘…los servicios prestados por un consultor individual para realizar actividades o trabajos recurrentes, que deben ser desarrollados con dedicación exclusiva en la entidad contratante, de acuerdo con los términos de referencia y las condiciones establecidas en el contrato’; lo que quiere decir, que los consultores en línea por las labores que desempeñan, se constituyen también en trabajadores, que realizan servicios a favor de una entidad contratante, por un tiempo determinado, en horarios establecidos y bajo una remuneración mensual.

En este entendido, se tiene que las consultorías individuales en línea, son una forma de contrato de trabajo, que encuentran su marco de protección en el art.46 de la CPE, que dice: ‘I. Toda persona tiene derecho: 1. Al trabajo digno, con seguridad industrial, higiene y salud ocupacional, sin discriminación, y con remuneración o salario justo, equitativo y satisfactorio, que le asegure para sí y su familia una existencia digna. 2. A una fuente laboral estable, en condiciones equitativas y satisfactorias. II. El Estado protegerá el ejercicio del trabajo en todas sus formas’; toda vez que, al ser contratos de trabajo (con matices especiales como la temporalidad y tarea específica), regulados por la Constitución Política del Estado, Ley de Administración y Control Gubernamentales, DS 0181, Ley de Procedimiento Administrativo y el    DS 27113 de 23 de julio de 2003, entre otras normas, no pueden estar al margen de la protección constitucional, con el único argumento que no se encuentran regulados por la Ley General del Trabajo y el Estatuto del Funcionario Público, ya que por mandato constitucional, cualquier tipo de trabajo en relación de dependencia, debe ser entendido en el marco de esta disposición constitucional y encontrar su protección en la misma.

Consecuentemente la estabilidad laboral, no sólo podrá ser exigida cuando se trate de empleados (protegidos por la Ley General del  Trabajo) o servidores públicos (protegidos por el Estatuto del    Funcionario Público), sino también podrá ser exigido por los consultores en línea, claro está de acuerdo a matices diferenciados, pero bajo ninguna circunstancia podrá dejárselos sin protección y tutela constitucional, ya que es deber del Estado proteger el ejercicio del  trabajo y la estabilidad laboral en todas sus formas tal como se tiene precisado, incluyendo en este marco a los trabajos realizados por los consultores en línea, en el marco de su regulación especial y  diferenciada. Ya que el principio de la estabilidad laboral ‘…Denominado también como principio de la continuidad de la relación laboral, que manifiesta el derecho que tiene el trabajador de conservar su empleo durante su vida laboral, salvo que existan causas legales que justifiquen el despido’ (SCP 0177/2012 de 14 de mayo); merece protección especial por nuestro Estado puesto que cuando se lo vulnera, no solo se lesiona   el derecho al trabajo, sino otros derechos elementales como la subsistencia y a la vida misma de la persona, y también de todo el grupo familiar que depende de un trabajador o trabajadora por cuanto implícitamente se atenta contra la subsistencia de sus hijos o dependientes, por lo que su protección debe ser pronta e inmediata, debiendo incluso hacerse abstracción del principio de subsidiariedad.

Consecuentemente, podrá invocarse estabilidad laboral ante la jurisdicción constitucional, en casos en los que una entidad contratante determine dar por concluido un contrato de consultoría, fuera de las estipulaciones del contrato suscrito y de las normas que las regulan, siempre y cuando el contrato esté aún vigente y la resolución no sea atribuible al consultor; no siendo necesario acudir ni agotar las instancias de solución de controversias establecidas en el propio contrato, ya que si se llegase a evidenciar lesión alguna al derecho a la estabilidad laboral, la jurisdicción constitucional, sólo procederá a efectuar una tutela provisional, que podrá ser modificada con posterioridad en proceso judicial o administrativo, de acuerdo a las cláusulas establecidas en el contrato de consultoría”.

III.2. No corresponde a la justicia constitucional dilucidar hechos controvertidos ni reconocer derechos

La SCP 0890/2013 de 20 de junio, recogiendo entendimientos respecto a los hechos controvertidos en la acción de amparo constitucional, tanto del anterior Tribunal Constitucional como del actual Tribunal Constitucional Plurinacional, estableció que la naturaleza jurídica de la citada acción de defensa, tutela derechos reconocidos por la CPE y la ley, que hubieran sido afectados y lesionados por actos u omisiones ilegales o indebidas de autoridades o personas particulares y no puede ingresar a dilucidar hechos que sean controvertidos ni reconocer derechos; los que deben ser dirimidos por la jurisdicción ordinaria; al respecto, en el Fundamento Jurídico III.5, establece: