SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0342/2022-S1

Ahora bien, es evidente que el art. 233 de la CPE, realiza una clasificación de los servidores públicos atendiendo a su forma de ingreso a la administración pública, disponiendo en lo pertinente que: “las servidoras y los servidores públicos forman parte de la carrera administrativa, excepto aquellas que desempeñen cargos electivos, las designadas y los designados, y quienes ejerzan funciones de libre nombramiento”; similar distinción contiene la Ley del Estatuto del Funcionario Público (EPF) -Ley 2027 de 27 de octubre de 1999- que en su art. 5 establece que dicha clases de servidores públicos, además de los funcionarios interinos y de carrera; no obstante, cabe señalar que el art. 71 de la misma Ley precisa como funcionarios provisorios a aquellos servidores públicos que desempeñen sus funciones en cargos correspondientes a la carrera administrativa, y respecto a los cuales, la propia norma dispone que no gozan de los derechos que tienen los funcionarios de carrera, entre ellos, la estabilidad en el cargo y a la impugnación, en la forma prevista en la Ley y sus reglamentos, de las decisiones administrativas que afecten situaciones relativas a su ingreso, promoción o retiro, o aquellas que deriven de procesos disciplinarios, no obstante que, respecto a lo último, este Tribunal ha precisado en su jurisprudencia que aun siendo funcionarios provisorios tienen derecho a la impugnación en aplicación del derecho a la defensa.

En ese orden de cosas, respecto al derecho a la estabilidad laboral de los funcionarios provisorios en tiempos de pandemia COVID-19, se tiene que el Estado dio una muestra de evidente cumplimiento en parte de las recomendaciones emitidas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, respecto a la protección reforzada de los derechos laborales        -estabilidad, salarios, asignaciones-, por lo que el 30 de junio de 2020 se promulgó la Ley 1309, en la que a través de su art. 7, prohibió los despidos, remociones, traslados o cualquier otra situación que significase un desmejoramiento de la condición social del trabajador de las distintas organizaciones económicas reconocidas por la Constitución Política del Estado de todos los trabajadores regulados por normas laborales, por la que el derecho a su estabilidad laboral se encontraba protegida durante el tiempo que dure la cuarentena y hasta dos meses después de que termine la misma, exceptuando de dicho beneficio a los que cumplen funciones de libre nombramiento.

Empero, se puede entrever que, en las normas insertas en la Ley 1309, se omitió referirse respecto a las personas que prestaban servicios en la administración pública -funcionarios provisorios-, que si bien la jurisprudencia constitucional ha determinado que los mismos no gozan del derecho a la estabilidad laboral, ya que estos pueden ser removidos sin la exigencia  de  invocar alguna causal específica, puesto que su designación en  el  cargo  que  ostentan,  no es fruto de un procedimiento de reclutamiento regulado  para  la  administración  pública,  conforme  lo  establece  la SCP 1236/2016-S3 de 28 de noviembre, al indicar:

“…por los motivos descritos de manera precedente que el Tribunal Constitucional en la SC 1068/2011-R de 11 de julio, expresó de manera clara que las funciones que desempeñan los funcionarios de libre nombramiento son temporales y provisionales; entendiendo que: “…los funcionarios designados y los de libre nombramiento pertenecen al ámbito de los funcionarios provisorios, por cuanto su ingreso a una entidad pública no es resultado de aquellos procesos de reclutamiento y selección de personal, sino que obedece a una invitación personal del máximo ejecutivo para ocupar determinadas funciones de confianza o asesoramiento en la institución, infiriéndose de ello que estas funciones son temporales y provisionales” (las negrillas pertenecen al original).

Empero, en el contexto sanitario que se encuentra todo el orbe a causa del COVID-19, el criterio precedente no puede aplicarse a dichas personas de la administración pública -funcionarios provisorios-, sin antes considerar la cuarentena rígida decretada por el COVID-19, y que como se dijo en los párrafos anteriores, ante la emergencia sanitaria, corresponde al Estado asumir todas las medidas que tengan por objeto asegurar los ingresos económicos y la procura de los medios de subsistencia de todos los trabajadores -incluyendo los funcionarios provisorios de manera excepcional, así como el acceso al seguro social correspondiente.

En ese entendido, siendo los funcionarios provisorios relegados de las determinaciones establecidas en la Ley 1309 y el DS 4325, se puede observar una flagrante vulneración a su seguridad jurídica; puesto que, si bien por regla general tanto funcionarios de libre nombramiento y provisorios no cuentan con el derecho de la estabilidad laboral, en un entendimiento proteccionista, en cumplimiento a las obligaciones internacionales en materia de derechos humanos y en aplicación del estándar jurisprudencial más alto en beneficio de los derechos y garantías constitucionales en el marco de los derechos humanos de esta magistratura, es necesario aplicar de manera excepcional lo regulado en la Ley 1309 de 30 de junio de 2020 y el DS 4325 de 7 de septiembre del mismo año, la que reglamenta el art. 7 de la referida Ley en favor de los funcionarios provisorios que se hayan visto despedidos, removidos, trasladados, desmejorados o desvinculados de su cargo en el período del 22 de marzo al 1 de noviembre de 2020 inclusive, los que de forma excepcional podrán solicitar su reincorporación y el pago de sus sueldos devengados, esto por la emergencia sanitaria causada por el COVID-19 siendo por regla general que estos funcionarios -funcionarios provisorios- no cuentan con los derechos de la estabilidad laboral, y que solo por la emergencia sanitaria a causa de la pandemia por el COVID-19 deberá aplicarse en favor de los funcionarios provisorios por el plazo mencionado supra.

III.5.  Sobre el derecho a la salud y a la vida

La Constitución Política del Estado, en su art. 18.I reconoce el derecho a la salud; derecho que de igual forma, está establecido en la Declaración Universal de Derechos Humanos (art. 25) el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (art. 12).

La jurisprudencia constitucional a través de la SC 0026/2003-R de 8 de enero, en su Fundamento Jurídico III.2, señalo que:

…es aquel derecho por virtud del cual la persona humana y los grupos sociales -especialmente la familia- como titulares del mismo, pueden exigir de los órganos del Estado, en cuanto sujetos pasivos, que establezcan las condiciones adecuadas para que aquellos puedan alcanzar un estado óptimo de bienestar físico, mental y social y garanticen el mantenimiento de esas condiciones. El derecho a la salud no significa solamente el derecho a estar en contra de la enfermedad sino el derecho a una existencia con calidad de vida

Entendimiento que fue reiterado en la SCP 0488/2012 de 6 de julio^[5]; 0251/2012 de 29 de mayo; 0128/2018-S2 de 16 de abril; entre otras. En ese entendido el derecho a la salud es un derecho fundamental, que está consagrado en la Constitución Política del Estado y las normas internacionales; el cual, que debe ser resguardado con mayor razón cuando se encuentra en conexidad con el primigenio derecho a la vida o a la dignidad humana.

Sobre el derecho a la vida, el art. 15.I de la CPE, manifiesta: “I. Toda persona tiene derecho a la vida y a la integridad física, psicológica y sexual…”. Por su parte el art. 3 de la DUDH, señala: “Todo individuo tiene derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad de su persona”; de igual forma el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos a través del   art. 6 establece que: “El derecho a la vida es inherente a la persona humana. Este derecho estará protegido por la ley. Nadie podrá ser privado de la vida arbitrariamente.”

De igual forma, la jurisprudencia constitucional establecida en la                      SC 0026/2003-R de 8 de enero, en su Fundamento Jurídico III.2, haciendo referencia a la SC 687/2000-R señalo que:

…es el bien jurídico más importante de cuantos consagra el orden constitucional, de ahí que se encuentre encabezando el catálogo de los derechos fundamentales previstos en el art. 7 de la Constitución; es el derecho de toda persona al ser y a la existencia, siendo su característica esencial la base para el ejercicio de los demás derechos; es decir, la vida misma es el presupuesto indispensable para que haya titularidad de derechos y obligaciones, es un derecho inalienable de la persona que obliga al Estado en dos sentidos: su respeto y su protección

Jurisprudencia que fue citada en la SC 1294/2004-R de 12 de agosto, y reiterada por la SCP 0488/2012 de 6 de julio^[6].

Por lo que, se concluye que el derecho la vida es el origen de donde emergen los demás derechos, por lo que su ejercicio no puede ser obstaculizado por interés individuales colectivos; por ello, además de proclamarlo, la Ley Fundamental instituye mecanismos de protección para el ejercicio real y efectivo del derecho a la vida y a la salud.

III.6.  Análisis del caso concreto

Los accionantes denunciaron la vulneración de los derechos al trabajo, inamovilidad y estabilidad laboral, a la vida, a la salud, a la defensa y al debido proceso; toda vez que, la Presidencia de la Aduana Nacional ahora demandada, dispuso de manera arbitraria su cesación, bajo el argumento que sus personas son funcionarios provisorios no sujetos a la carrera administrativa; tal determinación se la tomó sin considerar la Ley 1309, que los protegía en época de pandemia por COVID-19; por lo cual, solicitaron se conceda la tutela, disponiendo la inmediata reincorporación a su fuente laboral, disponiéndose el pago de los salarios devengados y aportes a las AFPs, desde el momento del despido a la fecha.

Ahora bien, de los antecedentes cursantes en obrados, se tiene que mediante memorando Cite: 0295/2014, por el cual se designó a Ana María Zurita, interinamente y con carácter provisional en el cargo de Técnico Administrativo 1 -Técnico Administrativo Financiero I-, dependiente de la Unidad Administrativa de la Gerencia Regional Cochabamba; cursando también memorando de retiro de 9 de junio de 2020 con Cite: 1327/2020 (Conclusión II.1).

Por memorando Cite: 1040/2014, por el cual se designó a Adán Condori Soliz, interinamente y con carácter provisional en el cargo de Técnico Aduanero 2 de la Gerencia Regional Cochabamba; constando memorando de retiro Cite: 1130/2020 (Conclusión II.2).

Mediante memorando Cite: 1434/2010, se designó a Ana María Quisbert Flores, en el cargo de Profesional 2 D -Auditor 2-, de la Unidad de Auditoría Interna; retirándola de dicho cargo mediante memorando Cite: 1331/2020 (Conclusión II.3).

Finalmente, consta memorando Cite: 0726/2020, por el que se cesó a Phiardo Villalta Arias, con el cual fue notificado el 25 de marzo de 2020 (Conclusión II.4).

Antes de ingresar al análisis de la problemática planteada por los accionantes, corresponde hacer referencia a lo señalado por la autoridad demandada en su informe ante la referida Sala Constitucional en cuanto a que Phiardo Villalta Arias ahora peticionante de tutela fue notificado con el memorando de cesación el 25 de marzo de 2020; y la demanda de acción de amparo constitucional objeto de autos es del 7 de octubre de igual año; por lo que, no cumpliría con el principio de inmediatez.

Sobre el particular, se tiene de obrados que en efecto el coaccionante Phiardo Villalta Arias, fue notificado el 25 de marzo de 2020 con el memorándum Cite: 0726/2020, mediante el cual se lo retiró de la institución demandada “en virtud al carácter provisional de su designación a partir del 21/03/2020” (sic), notificación a partir de la cual debe dar el inicio del cómputo del plazo de seis meses, el cual fenecería el 25 de septiembre de 2020; sin embargo, considerando lo citado en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, se tiene que la suspensión de plazos por la emergencia sanitaria por la propagación del COVID-19, cuya cuarentena total feneció el 31 de mayo de igual año y considerando que el Tribunal Departamental de Justicia de La Paz retomó sus actividades de manera ininterrumpida y en diferentes modalidades a partir del 15 de junio del citado año, teniéndose determinada la suspensión de dicho plazo por dos meses y veintitrés días -22 de marzo al 15 de junio de 2020- al haberse presentado esta acción de amparo constitucional el 7 de octubre de 2020, la misma fue efectuada dentro del plazo; en ese sentido, en situaciones de emergencia nacional decretada en época de pandemia, debe considerarse la flexibilización del principio de inmediatez, más aún, si en el presente caso la demanda tutelar ha sido deducida en un plazo razonable, y en situaciones como éstas, el Tribunal Constitucional Plurinacional como garante de la Constitución debe cumplir con el mandato dispuesto por el art. 196.I de la CPE, en consideración de los principios pro-actione, y pro homine, a fin de concretarse el derecho de acceso a la justicia material; por lo que, esta Sala considera que no ha existido inobservancia al principio de inmediatez, correspondiendo ingresar al análisis de fondo de la acción planteada.

En ese sentido, considerando la problemática planteada por los accionantes, se tiene que en efecto éstos fueron retirados de su fuente laboral mediante Memorandums Cite: 0726/2020 de 13 de marzo; y, 1330/2020, 1331/2020, 1328/2020 y 1327/2020, todos de 9 de junio, a ser efectivizado el primero desde el 21 de marzo de 2020 y los demás desde el 18 de junio de igual año, señalando en los mismos que ello fue en virtud al carácter provisional de su designación.

Es así que tomando en cuenta la problemática planteada a través de esta acción de amparo constitucional, los accionantes pretenden se tutele sus derechos por cuanto la autoridad demandada procedió a sus retiros sin considerar la vigencia de la Ley 1309, emitida por la Pandemia por el COVID-19; a ese efecto, se debe considerar la jurisprudencia constitucional citada en el Fundamento Jurídico III.3 de este fallo constitucional, que establece que el derecho a la estabilidad laboral debe ser protegido por el Estado en todas sus formas, y que no se puede terminar la relación laboral de un trabajador salvo exista para ello una causa justificada, máxime si dicha determinación pueda afectar derechos y garantías constitucionales.

En esa misma línea se tiene la Recomendación 5 de la Resolución 1/2020, emitida por la CIDH que recomienda la protección de los derechos humanos, y particularmente los Derechos Económicos Sociales Culturales y Ambientales (DESCA), de las personas trabajadoras, más aun en época de la pandemia por el COVID-19, siendo deber de los Estados Miembros de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) el de garantizar la estabilidad laboral de todos los trabajadores dependientes en todas sus formas en aplicación de los estándares internacionales en materia de derechos humanos; así, la estabilidad laboral está regulada en el art. 46 de la CPE, y más aun y de forma reforzada por la Ley 1309 que obliga a los empleadores a que todos los trabajadores gocen de la estabilidad laboral prohibiendo sean despedidos o desvinculados hasta dos meses después de que terminara la cuarentena en el país, excepto los que ejerzan cargos de libre nombramiento, tal como se tiene en el Fundamento Jurídico III.4 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional.

En tal sentido, conforme se tiene de la jurisprudencia constitucional citada en el Fundamento Jurídico III.4 de esta Resolución Constitucional, la Ley 1309 y el DS 4325 amplió su ámbito de protección a los funcionarios provisorios como titulares de protección reforzada de sus derechos a la estabilidad laboral, por el tiempo que determina la merituada Ley, tipo de funcionarios que se encuentran amparados de manera excepcional con la protección reforzada del derecho a la estabilidad laboral, sólo por el lapso que duró la cuarentena hasta dos meses después y de forma excepcional; es decir, en el periodo del 22 de marzo al 1 de noviembre de 2020.

Por lo indicado, se tiene que en el caso concreto, al haber sido retirados los ahora accionantes de sus fuentes laborales por la autoridad demandada, mediante los Memorándums 0726/2020; y, 1330/2020, 1331/2020, 1328/2020 y 1327/2020, a ser efectivizado el primero desde el 21 de marzo de 2020 y los demás desde el 18 de junio de igual año; consecuentemente, conforme se tiene establecido es obligación de todo el aparato estatal el velar por la protección, garantía y progresividad de los DESCA, y en aplicación del principio pro homine, aplicando las normas establecidas en la Ley 1309 y DS 4325, por la que se dispuso la prohibición de desvincular a todo trabajador en el periodo del 22 de marzo al 1 de noviembre de 2020.

De esa manera, se debe considerar que Phiardo Villalta Arias, a través de memorándum 0726/2020, fue desvinculado a partir del 21 de marzo de 2020, correspondiendo aclarar al respecto que, si bien el plazo en que se prohíbe el despido o desvinculación de todo trabajador a partir del 22 de marzo de 2020; empero, conforme al DS 4199 mediante el cual se declaró la cuarentena total en todo el territorio nacional fue promulgado el 21 de marzo de 2020, fecha en la que según el mencionado memorándum se haría efectiva la desvinculación laboral del nombrado, pese a que su notificación con la misma recién fue realizada el 25 de dicho mes y año, cuando el Estado Plurinacional de Bolivia ya que encontraba en Declaratoria de emergencia sanitaria causada por el COVID-19 en apego al art. 2 del DS 4196 de 17 de ese mes y año; es así que desde la referida fecha el país ya se encontraba en una situación de sanidad grave, que si bien en efecto la cuarentena rígida empezó el 22 de marzo de 2020           -DS 4199-, conforme los principios de la progresividad de los derechos humanos -13.I de la CPE-, y la retroactividad de las normas en materia laboral siempre y cuando sean favorables para los trabajadores -art. 123 de la Norma Suprema-, puede flexibilizarse la fecha de inicio de aplicación de la prohibición de efectuar todo tipo de despido y/o desvinculaciones a partir del 21 de marzo de 2020 de manera excepcional, cuando dichos actos fueran perpetrados en la mencionada fecha o fueran efectivizados en dicho momento, la cual de igual manera se tornaría en uno ilegal y arbitrario.

Consecuentemente, tomando en cuenta que las citadas desvinculaciones  fueron efectuadas el 21 de marzo de 2020 -notificado el 25 de marzo del señalado año- y 18 de igual mes y año, cuando dicha prohibición se encontraba determinada corresponde su protección reforzada -se reitera- que alcanza a los funcionarios provisorios de manera excepcional; consecuentemente, se concluye que la autoridad demandada vulneró de forma evidente el derecho al trabajo (Fundamento Jurídico III.2) y a la estabilidad laboral de los accionantes, afectándose por su vinculación a los derechos a la vida y la salud (Fundamento Jurídico III.5), por cuanto al no contar con un ingreso económico para su subsistencia y por ende el de su familia, puesto que en caso fortuito que el accionante o algún miembro de su familia pueda adquirir el virus del COVID-19 y no cuenta con Seguro Social de Corto Plazo (Caja Nacional de Salud) se le estaría privando acceder a un tratamiento médico estatal, y al no contar con un salario, también el poder acudir a los servicios médicos particulares, estando de igual forma en detrimento su derecho a la vida; motivos por los cuales corresponde conceder la tutela.

Finalmente, en cuanto a los derechos al debido proceso y a la defensa denunciados como vulnerados a través de la presente acción de amparo constitucional, esta Sala Constitucional no emitirá pronunciamiento alguno sobre los mismos, por cuanto la parte accionante se limitó a señalarlos sin realizar ninguna fundamentación al respecto; consecuentemente, corresponde denegar la tutela impetrada sobre dichos derechos.

En consecuencia, la Sala Constitucional al denegar la tutela solicitada, obró de manera parcialmente correcta.