SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0342/2022-S1

Los accionantes denunciaron la vulneración de los derechos al trabajo, inamovilidad y estabilidad laboral, a la vida, a la salud, a la defensa y al debido proceso; toda vez que, la Presidencia de la Aduana Nacional ahora demandada, dispuso de manera arbitraria su cesación, bajo el argumento que sus personas son funcionarios provisorios no sujetos a la carrera administrativa; tal determinación se la tomó sin considerar la Ley 1309, que los protegía en época de pandemia por COVID-19; por lo cual, solicitaron se conceda la tutela, disponiendo la inmediata reincorporación a su fuente laboral, disponiéndose el pago de los salarios devengados y aportes a las AFPs, desde el momento del despido a la fecha.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela; para el efecto se analizaran los siguientes temas: a) El principio de inmediatez en la acción de amparo constitucional, ante la pandemia por el COVID-19; b) Del derecho al trabajo y el deber del Estado de protegerlo en todas sus formas; c) El derecho a la estabilidad laboral en el nuevo orden constitucional; d) El derecho a la estabilidad laboral de los funcionarios provisorios en tiempos de pandemia COVID-19; e) Sobre el derecho a la salud y a la vida; y, f) Análisis del caso concreto.

III.1.  El principio de inmediatez en la acción de amparo constitucional, ante la pandemia por el COVID-19

Sobre el tema en particular, el Tribunal Constitucional Plurinacional, entre otras, a través del Auto Constitucional 0172/2020-RCA de 1 de diciembre, en su Fundamento Jurídico II.3, establece:

De la jurisprudencia constitucional glosada, se comprende que cuando las circunstancias lo ameriten el principio de inmediatez cede en resguardo al acceso a la justicia constitucional, más aun cuando se presente un suceso de fuerza mayor, que debe ser considerado bajo el principio de verdad material, como es la declaratoria de cuarentena total a causa de una pandemia, lo que sin duda evita el normal desenvolvimiento de los habitantes de un determinado lugar; por ello, tomando en cuenta el Decreto Supremo (DS) 4199 de 21 de marzo de 2020, que declaró Cuarentena Total en todo el territorio del Estado Plurinacional de Bolivia, contra el contagio y propagación del Coronavirus (COVID-19), a partir de las cero horas del 22 de marzo de 2020, lo que fue ampliado por los DDSS 4200 de 25 de marzo y 4214 de 14 de abril del referido año hasta el 30 de abril del mismo año; y que posteriormente, por DS 4229 de 29 del indicado mes y año, se determinó: Ampliar la vigencia de la cuarentena por la emergencia sanitaria nacional del COVID-19 desde el 1 al 31 de mayo de 2020; y, Establecer la Cuarentena Condicionada y Dinámica, en base a las condiciones de riesgo determinadas por el Ministerio de Salud, en su calidad de Órgano Rector, para la aplicación de las medidas correspondientes que deberán cumplir los municipios y/o departamentos, motivó a que la cuarentena sea diferenciada según el grado de riesgo del municipio, por ende, fueron los distintos Tribunales Departamentales de Justicia de Bolivia, que emitieron circulares para retornar a las labores jurisdiccionales, según las características de riesgo alto, medio o moderado, precautelando el bienestar de los servidores públicos y de la población en general; en tal sentido, por las circunstancias anotadas se deberá considerar que desde la declaratoria de cuarentena total desde el 22 de marzo de 2020 hasta el 30 de abril del citado año, queda suspendido el plazo de caducidad para la interposición de la acción de amparo constitucional; es decir, que el plazo de seis meses se encuentra interrumpido por dicho lapso en todo el territorio nacional, y considerando los diferentes tipos de riesgos, también se debe tomar en cuenta las circulares o instructivos de los Tribunales Departamentales de Justicia que dispongan suspensiones de plazos; por lo que, en principio se aplicará la interrupción de plazo para la interposición de nuevas demandas tutelares desde el 22 de marzo de 2020 hasta el 30 de abril del citado año, y según sea el caso podrá considerarse la interrupción de otras fechas, ello de acuerdo las determinaciones establecidas en el lugar donde se interponga la acción de defensa.

Por lo mencionado, la flexibilización del principio de inmediatez, por causa de fuerza mayor debe ser considerada solo a efectos de velar por el resguardo de los derechos fundamentales y garantías constitucionales del titular quien no pudo acceder a la justicia constitucional, en el periodo de cuarentena total, por la emergencia sanitaria del coronavirus COVID-19; lo que implica que el plazo de seis meses queda interrumpido para aquellos casos que debieron ser presentados en las fechas donde fue dispuesta la cuarentena total y extensible para aquellas suspensiones de plazo emanadas de los Tribunales Departamentales de Justicia, por la misma causa de la emergencia sanitaria.

A ello se suma que, el Tribunal Supremo de Justicia mediante Circular 05/2020 de 26 de marzo dispuso que los Tribunales Departamentales de Justicia a nivel nacional, por medio de sus Salas Plenas conforme a lo previsto en el art. 125 de la Ley del Órgano Judicial, cuentan con la facultad de disponer y determinar los turnos de los diferentes juzgados y salas, que atenderán durante dure la cuarentena, dispuesta por el                 DS 4200, dejando al libre albedrio de cada departamento el rol de su autodeterminación, en cuanto al funcionamiento y cómputo de plazos.

En ese sentido, la Circular 07/2020 de 7 de abril emitida por el Tribunal, señaló que los plazos legales de caducidad y prescripción, no transcurren en perjuicio del titular del derecho, mientras se encuentre en estado de excepción de declaratoria de cuarentena total, ya que esta situación de emergencia se constituyó en un hecho fortuito o fuerza mayor que escapa a la buena voluntad de las personas impidiendo ejercer de forma plena sus derechos, por la justamente limitante del desplazamiento de personas, transporte además de la suspensión de las labores judiciales.

En ese marco, la Sala Plena del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz emitió la Circular 17/2020-SP-TDJLP de 15 de junio, disponiendo la reanudación de las laborales judiciales en el citado Tribunal a partir del       15 del citado mes y año; y, conforme se tiene a partir del Instructivo        TSJ 15/2020 de 28 de mayo y el Comunicado de 15 del mismo mes y año, emitido por el Tribunal Supremo de Justicia que señala: “… que toda autoridad judicial, disponga la reanudación de los plazos procesales que hubieran suspendido en el ejercicio de la facultad establecida por el art. 124 de la LOJ” (sic); en consecuencia, se establece que desde el 22 de marzo hasta el 15 de junio de 2020, transcurrieron dos (2) meses y (23) veintitrés días, de suspensión de plazos que deben tomarse en cuenta al momento de realizarse el cómputo del plazo de inmediatez en cada caso en particular y verificar si se cumplió o no con este presupuesto de procedencia de la citada acción tutelar.

III.2.  Del derecho al trabajo y el deber del Estado de protegerlo en todas sus formas  

           El Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la SCP 0069/2019-S2 de 3 de abril, asumió el siguiente razonamiento:

La consolidación de un Estado Social y Democrático de Derecho tuvo como una de sus características esenciales, la consagración del derecho al trabajo, que en nuestro caso se encuentra reconocido en el art. 46.I.1 de la Constitución Política del estado (CPE); en ese marco resulta pertinente citar el entendimiento formulado en la jurisprudencia constitucional respecto a este derecho, como “la potestad o facultad que tiene toda persona a encontrar y mantener una ocupación que le permita asegurar su propia subsistencia y la de aquellos que se encuentran bajo su dependencia”^[1]. Es preciso agregar además que la norma fundamental impone al Estado, el deber de proteger el ejercicio del trabajo en todas sus formas (parág. II). 

En el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, el “Protocolo de     San Salvador”^[2] establece en su art. 6:

1. Toda persona tiene derecho al trabajo, el cual incluye la oportunidad de obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa a través del desempeño de una actividad lícita libremente escogida o aceptada.

2. Los Estados partes se comprometen a adoptar las medidas que garanticen plena efectividad al derecho al trabajo, en especial las referidas al logro del pleno empleo, a la orientación vocacional y al desarrollo de proyectos de capacitación técnico-profesional, particularmente aquellos destinados a los minusválidos. Los Estados partes se comprometen también a ejecutar y a fortalecer programas que coadyuven a una adecuada atención familiar, encaminados a que la mujer pueda contar con una efectiva posibilidad de ejercer el derecho al trabajo.

De las normas internas e internacionales citadas, puede concluirse que por una parte existe un reconocimiento expreso del derecho al trabajo y por otra, un deber impuesto al Estado para la protección del trabajo como actividad lícita libremente escogida y aceptada, tanto para el acceso como para la estabilidad laboral, de tal modo que el Estado tiene que adoptar las medidas necesarias para garantizar la efectividad de este derecho, en todas sus formas, observando el principio de progresividad. 

III.3. El derecho a la estabilidad laboral en el nuevo orden constitucional 

           El Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la SCP 0427/2019-S2 de 24 de junio, asumió el siguiente razonamiento:

En el nuevo orden constitucional, la protección de la estabilidad laboral se constituye en un deber impuesto al Estado, estableciendo la prohibición del despido injustificado, previsto en el art. 49.III de la CPE. Además, la norma fundamental impone que las norma laborales se interpreten conforme a los principios de protección de las trabajadoras y de los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad; de primacía de la relación laboral; de continuidad y estabilidad laboral; de no discriminación y de inversión de la prueba a favor de la trabajadora y del trabajador, consagrada en el art. 48.II. 

A partir de ese marco constitucional referido a la estabilidad laboral, el desarrollo legislativo y reglamentario en materia social en general y laboral en particular, generó un cuerpo o estructura normativa que está destinado: 

… en lo fundamental a proteger a las trabajadoras y trabajadores del país contra el despedido arbitrario del empleador sin que medie circunstancias atribuidas a su conducta o desempeño laboral, que de acuerdo a nuestra legislación se las denomina causas legales de retiro, prevaleciendo el principio de la continuidad de la relación laboral, viabilizando la reincorporación de la trabajadora o trabajador a su fuente de trabajo o el pago de una indemnización, conforme nuestra legislación vigente ^[3]. 

La misma jurisprudencia constitucional, respecto al derecho fundamental a la estabilidad laboral, establece su alcance y contenido en los siguientes términos: 

… en definitiva tiende a otorgar un carácter permanente a la relación laboral generando en el trabajador seguridad, paz y confianza para el adecuado desempeño de sus funciones, sin la presión que ejerce sobre la conciencia de la persona de ser despedido de su trabajo arbitrariamente y muchas veces sólo por el capricho de los que ostentan temporalmente el poder o dirección de una entidad laboral; sin que esto implique que el trabajador no cumpla debidamente las obligaciones para las que fue contratado; de donde resulta que en todo Estado de Derecho se busca alcanzar esta meta reafirmando los principios de estabilidad e inamovilidad funcionaria como regla y como excepción el despido justificado; en nuestra legislación laboral por una de las causales establecidas en el art. 16 de la LGT, o en su caso en los reglamentos internos de cada entidad laboral.

Sobre el derecho a la estabilidad laboral, a partir de una interpretación progresiva de los derechos económicos y sociales dispuesto en el art. 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos^[4], la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) en la Sentencia de 31 de agosto de 2017 del Caso Lagos del Campo vs. Perú, expresó que: 

… las obligaciones del Estado en cuanto a la protección del derecho a la estabilidad laboral, en el ámbito privado, se traduce en principio en los siguientes deberes: a) adoptar las medidas adecuadas para la debida regulación y fiscalización de dicho derecho; b) proteger al trabajador y trabajadora, a través de sus órganos competentes, contra el despido injustificado; c) en caso de despido injustificado, remediar la situación (ya sea, a través de la reinstalación o, en su caso, mediante la indemnización y otras prestaciones previstas en la legislación nacional). Por ende, d) el Estado debe disponer de mecanismos efectivos de reclamo frente a una situación de despido injustificado, a fin de garantizar el acceso a la justicia y la tutela judicial efectiva de tales derechos (infra, párrs. 174, 176 y 180).

Cabe precisar que la estabilidad laboral no consiste en una permanencia irrestricta en el puesto de trabajo, sino de respetar este derecho, entre otras medidas, otorgando debidas garantías de protección al trabajador a fin de que, en caso de despido se realice éste bajo causas justificadas, lo cual implica que el empleador acredite las razones suficientes para imponer dicha sanción con las debidas garantías, y frente a ello el trabajador pueda recurrir tal decisión ante las autoridades internas, quienes verifiquen que las causales imputadas no sean arbitrarias o contrarias a derecho.

Glosadas las citas constitucionales, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Plurinacional y la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, puede concluirse que en virtud al derecho a la estabilidad laboral, el trabajador tiene la facultad de conservar su lugar de trabajo, en tanto no existan las causas que la ley establece para justificar su despido, previo cumplimiento de un debido proceso; en tanto, conlleva para el Estado, el cumplimiento del deber de protección de la estabilidad laboral, en estricta observancia de los principios constitucionales de protección de los trabajadores, primacía de la relación laboral, continuidad y estabilidad laboral, inversión probatoria en favor del trabajador, el carácter irrenunciable de los derechos laborales y la ineficacia de los convenios que tiendan a burlar derecho a laborales entre otros.

III.4.  El derecho a la estabilidad laboral de los funcionarios provisorios en tiempos de pandemia COVID-19

En ese marco, una vez declarada al Coronavirus (COVID-19) por parte de la Organización Mundial de la Salud (OMS) como una pandemia, los Sistemas de protección de derechos humanos regionales, se fueron pronunciando al respecto, en el afán de garantizar el ejercicio pleno de los mismos en la nueva realidad mundial; es así que, en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos (SIDH), se emitió por parte de la Comisión Interamericana de Derechos (CIDH), la Resolución 1/2020 de 10 de abril -Pandemia y Derechos Humanos en las Américas-, en la cual, dicha instancia internacional, realizó una serie de Recomendaciones a los Estados Parte de la Organización de Estados Americanos (OEA), con el afán de proteger gran cantidad de los derechos humanos insertos en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) y respecto a los derechos laborales en especial, en su recomendación 5 indicó que los Estados puedan asumir medidas legislativas internas con el fin de:

“Proteger los derechos humanos, y particularmente los DESCA, de las personas trabajadoras en mayor situación de riesgo por la pandemia y sus consecuencias. Es importante tomar medidas que velen por asegurar ingresos económicos y medios de subsistencia de todas las personas trabajadoras, de manera que tengan igualdad de condiciones para cumplir las medidas de contención y protección durante la pandemia, así como condiciones de acceso a la alimentación y otros derechos esenciales. Las personas que hayan de proseguir realizando sus actividades laborales, deben ser protegidas de los riesgos de contagio del virus y, en general, se debe dar adecuada protección a los trabajos, salarios, la libertad sindical y negociación colectiva, pensiones y demás derechos sociales interrelacionados con el ámbito laboral y sindical”. (las negrillas nos pertenecen).

En ese marco, en tiempos de pandemia ocasionada por el COVID-19, la comunidad internacional instó a los Estados Parte de la OEA, a asumir medidas de protección de la estabilidad laboral, salarios, asignación de pensiones y otros, derecho concordante con el art. 46.I.2 de la CPE, al establecer que todas las personas tienen derecho a una fuente laboral estable, obviamente en condiciones equitativas y satisfactorias, garantizando de manera general, sin realizar ningún tipo de distinción o forma de desigualdad legal en el goce y ejercicio de dicho derecho.

Es más, el art. 48.I y II de la Norma Suprema, establece que:

          “I.  Las disposiciones sociales y laborales son de cumplimiento obligatorio.