SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0480/2022-S1

Al referirse a los actos administrativos, la doctrina es uniforme al señalar que: ‘Quedan aquí excluidos del concepto todos los ‘actos preparatorios' (informes, dictámenes, proyectos, etc.) y en general cualquier acto que por sí mismo no sea suficiente para dar lugar a un efecto jurídico inmediato en relación a un sujeto de derecho; esos actos no son impugnables administrativa ni judicialmente.

(…) En cambio, quedan comprendidos en el concepto aquellas actividades que producen por sí mismas un efecto jurídico, aunque él no sea inmediato en el tiempo: actos que se dictan para producir efectos a partir de una fecha futura determinada, sujetos a término o condición, etc. (…)’.

Los informes técnicos procesados por las distintas instancias institucionales al interior de las entidades públicas, a priori no podrán considerarse actos administrativos propiamente dichos, en razón a que no producen efectos jurídicos de manera inmediata en la medida en que constituyen actos preparatorios o de mero trámite, sirviendo de sustento técnico para la toma de decisiones que se trasuntan en resoluciones administrativas o respuestas de carácter concluyente; no obstante de lo expresado precedentemente sí existen informes técnicos que sí deben ser considerados actos administrativos aquellos informes técnicos que producen efectos jurídicos para el administrado al definir el nacimiento, modificación o extinción de una situación jurídica. El nomen juris del documento que defina determinada situación en relación a las pretensiones del administrado, no es relevante, si sus efectos.

En conclusión se reitera la posición jurídica del Tribunal Constitucional Plurinacional, en el sentido que son recurribles aquellos informes técnicos que puedan vulnerar de manera directa algún derecho o principio, consecuentemente, una vez agotada la vía administrativa podrán ser impugnados en la esfera constitucional, por cuanto en los hechos son asimilables a los actos administrativos propiamente dichos en razón a que en esencia no difieren de los mismos”.

Por su parte, la SCP 0976/2014 de 28 de mayo, expresó que: ‘En conclusión, sí son impugnables los informes técnicos que puedan vulnerar de manera directa algún derecho o principio, consecuentemente, una vez agotada la vía administrativa podrán ser impugnados en la esfera constitucional, por cuanto en los hechos son asimilables a los actos administrativos propiamente dichos, en razón a que en esencia no difieren de los mismos.

De manera general, la Ley de Procedimiento Administrativo prevé el sistema de impugnación contra los actos administrativos, basado en dos recursos, como son el de revocatoria y el jerárquico, el primero de ellos a ser presentado ante la autoridad que emitió la resolución impugnada previo cumplimiento de condiciones y plazos establecidos en la norma, y en caso de obtenerse una decisión desfavorable, ya sea por la emisión de una resolución, o bien por la omisión en su pronunciamiento dentro del plazo estipulado, entonces queda abierta la vía del recurso jerárquico, el que deberá ser presentado ante la misma autoridad que resolvió el recurso de revocatoria, a efectos de que ésta, remita el mismo ante la autoridad competente para su conocimiento y resolución.

III.3.  Análisis del caso concreto

La parte accionante alega la lesión de sus derechos al debido proceso en sus vertientes de fundamentación, motivación y congruencia de las resoluciones, a recurrir y a los principios de legalidad y seguridad jurídica; por cuanto considera que, el SERNAP mediante la Nota CITE: SERNAP CAR/DMA 0185/2020 y el Informe Técnico CITE: INF/DMA 301/2020, rechazó el estudio de evaluación de impacto ambiental analítico específico del proyecto minero aurífero sucesivas Señor de Mayo, inviabilizando la continuidad de su trámite; por lo que, presentó recurso de revocatoria que fue declarado improcedente por Auto Administrativo de 25 de septiembre de 2020, sin tomar en cuenta el art. 56.II de la LPA; asimismo, interpuesto el recurso jerárquico, fue rechazado mediante RM AMB 56, sin analizar el fondo de la pretensión planteada; razón por la cual, a través de esta acción tutelar solicita que se deje sin efecto la Resolución Ministerial antes mencionada, emitida por el Ministro de Medio Ambiente y Agua y el Auto Administrativo de 25 de septiembre de 2020, pronunciado por el Director Ejecutivo del SERNAP, e instruya a dicha autoridad respete el derecho a recurrir y que resuelva el recurso de revocatoria de 1 de igual mes y año.

En ese contexto, corresponde precisar que la problemática planteada por la parte accionante emerge del conocimiento de la nota MMM/DGMACP/638-UMA-402/2020, por medio de la cual, el Director General de Medio Ambiente y Consulta Pública del Ministerio de Minería y Metalurgia, hizo conocer a la representante legal de la empresa BSSC S.R.L que el “…el Servicio Nacional de Áreas Protegidas (SERNAP), comunicó a esa instancia la decisión de rechazar el proyecto, mediante notas CITE: SERNAP CAR/DMA N° 0526/2020, CITE: SERNAP CAR/DMA N° 185/2020 de 08 de abril de 2020 e Informe Técnico CITE: INF/DMA N° 301/2020, que se adjuntan a la presente para su conocimiento. La determinación del SERNAP, inviabiliza la continuidad del trámite, por lo que se realiza la devolución del documento” (sic), documentos que fueron referidos en la RM AMB 56, emitida por el Ministerio de Medio Ambiente y Agua.

La Empresa accionante, en conocimiento de esa nota, el 1 de septiembre de 2020, presentó recurso de revocatoria ante el Director del SERNAP La Paz, solicitando se deje sin efecto la nota CITE: SERNAP CAR/DMA 0185/2020 y el Informe Técnico CITE: INF/DMA 301/2020; al que le correspondió el Auto Administrativo de 25 de igual mes y año, a través del cual, el Director General Ejecutivo del SERNAP, declaró la improcedencia del recurso de revocatoria, en virtud a que contra la misma no procede recurso administrativo alguno y que el régimen ambiental aplicable no prevé ninguna posibilidad de impugnación a los criterios técnicos emitidos por el SERNAP.

Ante esa decisión, el 8 de octubre de 2020, Sabrina Gabriela Jordán Rodríguez, en su condición de representante de la Empresa ahora accionante, planteó recurso jerárquico ante el Director Ejecutivo del SERNAP, impugnando el Auto Administrativo de 25 de septiembre de 2020, la Nota CITE: SERNAP CAR/DMA 0185/2020 y el Informe Técnico CITE: INF/DMA 301/2020, ambos referidos al proyecto minero aurífero sucesivas Señor de Mayo, pidiendo se emita Resolución Administrativa revocando totalmente las indicadas resoluciones; recurso jerárquico que fue rechazado mediante RM AMB 56, pronunciada por el Ministro de Medio Ambiente y Agua.

Ahora bien, con el objeto de resolver el caso, concierne indicar que el recurso de revocatoria fue declarado improcedente, con el fundamento que no procede recurso administrativo alguno y que el régimen ambiental aplicable no prevé ninguna posibilidad de impugnación a los criterios técnicos emitidos por el SERNAP, precisando como parte de sus argumentos que: “…la señalada nota es un documento meramente descriptivo, constituyéndose en un acto administrativo de mero trámite o de procedimiento, que no corta ningún procedimiento, no es definitivo, no declara, no constituye, no modifica o extingue ningún derecho del peticionario, siendo el mismo un paso intermedio de carácter preparatorio, por lo tanto, no impugnable administrativa ni judicialmente, en cumplimiento al Artículo 57 de la Ley de Procedimiento Administrativo N° 2341 de 23 de abril de 2022, el cual determina que los recursos administrativos no procederán contra los actos de carácter preparatorio o de mero trámite” (sic).

Por otra parte, la Empresa accionante señala que la forma como se decidió en la resolución que resolvió el recurso de revocatoria omitió considerar el art. 56.II de la LPA, que señala que: “Para efectos de esta Ley, se entenderán por resoluciones definitivas o actos administrativos, que tengan carácter equivalente a aquellos actos administrativos que pongan fin a una actuación administrativa”; es decir, según refiere la parte impetrante de tutela, debía resolverse en el fondo el recurso planteado.

Al respecto, como se tiene precisado en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, los informes técnicos elaborados por las distintas instancias institucionales al interior de las entidades públicas, a priori no podrán considerarse actos administrativos propiamente dichos, en razón a que no producen efectos jurídicos de manera inmediata en la medida en que constituyen actos preparatorios o de mero trámite, sirviendo de sustento técnico para la toma de decisiones que se trasuntan en resoluciones administrativas o respuestas de carácter concluyente; no obstante, existen informes técnicos que sí deben ser considerados actos administrativos y son aquellos que producen efectos jurídicos para el administrado, al definir el nacimiento, modificación o extinción de una situación jurídica; asimismo, el nomen juris del documento que defina determinada situación en relación a las pretensiones del administrado, no es relevante, pero si sus efectos.

En la especie, es necesario considerar que la nota que fue puesta a conocimiento de la representante de la Empresa accionante, fue la nota MMM/DGMACP/638-UMA-402/2020, por medio de la cual, el Director General de Medio Ambiente y Consulta Pública del Ministerio de Minería y Metalurgia, hizo conocer que en aplicación del DS 3549, ese Organismo Sectorial Competente había efectuado la revisión del Estudio de Evaluación de Impacto Ambiental Analítico Específico del Proyecto Minero Aurífero Sucesivas Señor de Mayo, de la empresa BSSC S.R.L., concluyendo que el documento presentaba observaciones de carácter técnico y legal. Asimismo, que el SERNAP había comunicado la decisión de rechazar el proyecto mediante notas SERNAP CAR/DMA 0526/2020, CITE: SERNAP CAR/DMA 0185/2020 e Informe Técnico CITE: INF/DMA 301/2020; determinación que inviabiliza la continuidad del trámite; por lo que, realiza la devolución del documento.

En ese sentido, se tiene que la nota MMM/DGMACP/638-UMA-402/2020, definió la imposibilidad de que la Empresa accionante continúe con su procedimiento para que suscriba el contrato administrativo minero sobre una ATE, pues la nota citada determinó poner fin a la pretensión que tenía la Empresa de obtener la aprobación del proyecto minero aurífero sucesivas Señor de Mayo, incluso dispuso la devolución del documento; por ende, paralizando su solicitud, lo que significa que esa decisión y sus notas e informe que lo sustentan pudieron ser impugnados a través de los recursos de revocatoria y jerárquico.

Al respecto la jurisprudencia constitucional, señaló que cuando se trata de ejercer el derecho a recurrir, el administrado tiene la posibilidad de presentar el recurso de revocatoria, contra la resolución o nota que se constituya en un acto administrativo definitivo; y en caso que dicha resolución tenga sustento en informes técnicos que tengan el carácter definitivo, deberán ser impugnados conjuntamente a la resolución que definió su situación jurídica; así la SCP 0249/2012 de 29 de mayo, señala como requisito para impugnar un acto definitivo que este “…deberá recurrir junto con el acto administrativo definitivo…”[5]; por ende, el administrado tiene el derecho de presentar el recurso de revocatoria ante la autoridad administrativa que pronunció la resolución impugnada; en tal sentido, como se tiene precisado, la parte accionante debió presentar el recurso de revocatoria ante la misma autoridad que emitió la nota MMM/DGMACP/638-UMA-402/2020, impugnando las notas e informe que respaldaron el pronunciamiento de la nota referida; no obstante, revisado el recurso de revocatoria este fue interpuesto ante el Director del SERNAP La Paz -Maikol Melgar Pareja -una autoridad diferente a la que pronunció la nota MMM/DGMACP/638-UMA-402/2020-; por ende, lo resuelto en el Auto Administrativo de 25 de septiembre de 2020, por parte del Director Ejecutivo del SERNAP, respecto a declarar la improcedencia del recurso de revocatoria contra la nota CITE: SERNAP CAR/DMA 0185/2020; es acertado, siendo que dicha nota no podía ser impugnada de forma independiente; por lo que, no se advierte lesión de los derechos invocados como lesionados.

Por otro lado, la RM AMB 56, emitida por el Director General de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Medio Ambiente y Agua, en conocimiento del recurso de jerárquico, hizo las siguientes precisiones: a) El recurso de revocatoria, en materia administrativa, debe ser presentado ante la misma autoridad que dictó el primer fallo por ser el órgano competente para resolverlo, y en el presente caso el recurso de revocatoria fue presentado ante un órgano diferente al que hizo conocer la decisión de observación del proyecto minero aurífero; b) Los recursos administrativos no proceden contra los actos de carácter preparatorio o de mero trámite, salvo que se trate de actos que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión; c) Las cartas son medios de comunicación escrita mediante las cuales el emisor transmite un mensaje sobre determinado asunto, en el presente caso la carta con CITE: SERNAP CAR/DMA 0185/2020 mediante la cual el SERNAP hizo conocer al Viceministerio de Desarrollo Productivo Minero Metalúrgico dependiente del Ministerio de Minería y Metalurgia, y que fue objeto de recurso de revocatoria, contiene información descriptiva sobre el área donde se encuentra el Proyecto Minero Aurífero Señor de Mayo y supone un paso previo a la acción administrativa emisora de un acto administrativo definitivo; d) El CITE: SERNAP CAR/DMA 0185/2020, es un acto intermedio que se dictó para cumplir el procedimiento para hacer posible el acto principal, cual es la adecuación de derechos mineros y registro ante la autoridad jurisdiccional administrativa minera, no siendo una acto definitivo y tampoco equivalente ya que no puso fin a actuaciones administrativas; por lo que, no procede recurso administrativo para impugnarlo; e) La Dirección Ejecutiva del SERNAP resolvió la situación jurídica exponiendo los motivos y razonamientos de la decisión, no siendo evidente lo alegado por la recurrente, sino al contrario la administración resguardó el principio de congruencia entre lo solicitado, lo considerado y lo resuelto; f) Respecto a la dualidad de criterios e informes técnicos emitidos se habría evidenciado que la evaluación realizada en ese momento no habría considerado varios aspectos de la zonificación así como la importancia de tomar en cuenta el ecosistema, la fragilidad, la biodiversidad y especies de fauna para su conservación; y, g) La actuación del Director Ejecutivo del SERNAP no lesionó derechos fundamentales ni garantías constitucionales de la recurrente, actuando con sometimiento pleno a la ley asegurando un debido proceso con sustento legal en cuanto a los hechos y la normativa aplicable.

De lo vertido se puede concluir que, el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, hace mención a que un componente del debido proceso es el derecho a impugnar, utilizando para ello todos los medios previstos por ley; por lo que; en el presente caso, la parte accionante en goce de ese su derecho pudo presentar el recurso de revocatoria ante la autoridad que correspondía e impugnar la nota MMM/DGMACP/638-UMA-402/2020 emitida por el Director General de Medio Ambiente y Consulta Pública, conjuntamente a esa nota impugnar los informes técnicos; sin embargo, acudió ante otra autoridad diferente a la que hizo conocer la decisión de observación del proyecto minero aurífero; por lo que, se concluye que la RM AMB 56, al rechazar el recurso jerárquico de acuerdo a los fundamentos descritos anteriormente y establecer que el Director Ejecutivo del SERNAP cumplió con sus atribuciones conforme a los preceptos constitucionales y la norma administrativa vigente, no lesionó los derechos invocados por la Empresa impetrante de tutela, advirtiéndose que la autoridad jerárquica emitió una resolución fundamentada, motivada y congruente, expresando los razonamientos jurídicos y los motivos de la decisión; consecuentemente, corresponde denegar la tutela solicitada.

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber denegado la tutela impetrada, obró de forma correcta.

CORRESPONDE A LA SCP 0480/2022-S1 (viene de la pág. 13).