SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0534/2022-S2

Ante el incumplimiento de la Reincorporación instruida, la trabajadora o trabajador podrá interponer las acciones constitucionales que correspondan, tomándose en cuenta la inmediatez de la protección del derecho constitucional de estabilidad laboral’.

El enfoque de la jurisdicción constitucional a partir de este desarrollo normativo sufrió un cambio, ya que, en adelante los casos en los que una trabajadora o trabajador demande la reincorporación a su fuente de trabajo ante un despido sin causa legal justificada, por la inmediatez que merece la tutela que pretende, sólo exige acudir a las Jefaturas Departamentales de Trabajo. En ese caso, ante la existencia de una conminatoria de reincorporación laboral, aun existiendo la posibilidad de impugnarla por la vía administrativa o judicial, el nuevo paradigma de protección de los derechos de los trabajadores, no exige agotar las mismas para demandar su cumplimiento en la jurisdicción constitucional, siendo clara tanto la normativa laboral y desde entonces la jurisprudencia constitucional emitida sobre el particular, en sentido que, ante su inobservancia, se hace viable la tutela constitucional a través de la acción de amparo constitucional; siendo la instancia administrativo laboral la que, a través de los procedimientos establecidos para el efecto, determine en definitiva si el despido fue o no justificado, correspondiendo a la jurisdicción constitucional únicamente viabilizar la tutela ante la decisión unilateral del empleador que opta por un despido intempestivo” (la negrilla y el subrayado corresponden al texto original).

A partir de ello, la indicada Resolución de Doctrina Constitucional efectuó las siguientes consideraciones: “Bajo este contexto, el acápite I.2 de la presente Resolución de Doctrina Constitucional, estableció que el precedente jurisprudencial constitucional es de carácter vinculante y obligatorio, debido a que, se extrae del desarrollo interpretativo de las normas jurídicas en cada resolución, constituyendo indudablemente fuente directa del derecho en nuestro país; asimismo, se hizo referencia al efecto vinculante como factor de resguardo de la seguridad jurídica y la coherencia del ordenamiento jurídico, protegiendo los derechos fundamentales y las libertades; en ese caso, su teleología consiste en la preservación de la igualdad, evitando que casos similares sean resueltos de manera distinta, lo cual implica el control sobre la actividad judicial, imponiendo una mínima racionalidad y universalidad para evitar una dispersión de criterios interpretativos; y, de producirse esta, el art. 28.I.15 de la LTCP, establece que la Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional, es competente para unificar sus líneas jurisprudenciales.

En consecuencia, del análisis de los precedentes jurisprudenciales realizado en el título anterior, se advierte lo siguiente:

a) La mayoría de los fallos revisados utilizan el precedente creado por las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0138/2012 y 0177/2012; sin embargo, hay fallos que siguen la línea de las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0015/2019-S4 de 23 de febrero, 0359/2018-S1 de 26 de julio, 0133/2018-S2 de 16 de abril, 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, 0709/20017-S2 de 31 de julio, 1712/2013 de 10 de octubre y 2355/2012 de 12 de noviembre.

b) Si bien algunas Salas citan los precedentes sentados en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0138/2012, 0177/2012 0 0115/2018-S2 que son considerados garantistas, en el momento de resolver el caso concreto se decantan por denegar la tutela.

Resulta evidente que existen precedentes jurisprudenciales constitucionales que, bajo los principios pro operario, de primacía de la relación laboral y de continuidad y estabilidad laboral, han logrado estándares significativos en el respeto, protección y realización de los derechos sociales de las trabajadoras y los trabajadores, lo cual sin duda constituye un avance en la materialización de los postulados de la Constitución Política del Estado y el cumplimiento de las obligaciones internacionales que tiene el Estado boliviano; al respecto, se hace énfasis en que una de las características de los derechos fundamentales es la progresividad conforme prevé el art. 13 de la CPE; por lo que, toda inobservancia a este principio, además de ser contraria a la Norma Suprema, constituiría un incumplimiento a la obligación que tiene el Estado boliviano de no regresión respecto de los avances logrados en materia de derechos económicos, sociales, culturales y ambientales, conforme prevé el art. 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), concordante con lo establecido en la Observación General 18 del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, al disponer una prohibición similar de no regresión respecto al derecho al trabajo.

Ahora bien, conforme refirió la SCP 0087/2014-S3 de 27 de octubre, es necesario precisar que si bien una sentencia constitucional plurinacional por sí sola constituye un precedente jurisprudencial constitucional vinculante y obligatorio, cuando de un cúmulo de precedentes se determine cuál ha de aplicarse, debe apreciarse el desarrollo sistemático y dinámico de la jurisprudencia, con la finalidad de -conforme a lo establecido en la SCP 2233/2013 de 16 de diciembre- identificar el estándar más alto de la jurisprudencia constitucional que, de manera progresiva haya tutelado de mejor manera los derechos fundamentales y garantías constitucionales; en tal sentido, los precedentes jurisprudenciales constitucionales que de manera óptima tutelaron los derechos de las trabajadoras y los trabajadores, aplicando los principios y valores constitucionales, son los siguientes:

1) En cuanto al cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación, esto es además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, precautelando el derecho al trabajo del cual derivan otros derechos conexos, conforme a los entendimientos y la sistematización realizada en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, es decir:

1.i) Cuando una trabajadora o trabajador sea despedido injustificadamente o por causas no contempladas en el art. 16 de la LGT, podrá optar por el pago de los beneficios sociales o por su reincorporación;

1.ii) Es posible interponer directamente la acción de amparo constitucional -abstrayendo el principio de subsidiariedad- cuando la trabajadora o el trabajador demande el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación emitida por las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo por parte de su empleador;

1.iii) La referida conminatoria no constituye una resolución definitiva respecto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador siendo netamente provisional la otorgación de la tutela puesto que las autoridades administrativas o judiciales en materia laboral son las idóneas para resolver en el fondo y con carácter definitivo la situación laboral tanto para el empleador como para el trabajador;

1.iv) El prenombrado tiene el deber de dar cumplimiento inmediato a la conminatoria precitada aunque hubiera planteado recurso de revocatoria o jerárquico que este pendiente de resolverse o hubiera interpuesto cualquier otro recurso en la vía judicial o administrativa;

1.v) La justicia constitucional se encuentra imposibilitada de ingresar a analizar si la conminatoria efectuó una indebida o ilegal fundamentación a tiempo de determinar la reincorporación, o si los datos, hechos y circunstancias que le dieron lugar -incluyendo la prueba-, ameritaban tal determinación, debido a que ese aspecto le corresponde a la jurisdicción ordinaria; y,

1.vi) La conminatoria de reincorporación antedicha debe ser acatada en su integridad, sin omitir ninguna de las determinaciones dispuestas.

2) Y con relación al cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación del trabajador con inamovilidad laboral por fuero sindical, de acuerdo con los lineamientos de la SCP 0476/2018-S3 de 1 de octubre; es decir, disponiendo el cumplimiento inmediato de la conminatoria en su integridad, incluyendo el pago de los salarios devengados, considerando que el fuero sindical constituye un medio de protección constitucional contra arbitrariedades o represalias de los empleadores producto de las actividades desarrolladas en defensa de los intereses de su gremio, situación que amerita la imposibilidad de ser despedidos de sus fuentes laborales hasta un año después de concluida su gestión, salvo la existencia de un proceso de desafuero.

Conforme a los argumentos precedentemente glosados, en aplicación de los principios ético-morales del sumaq qamaña (vivir bien), ñandereko (vida armoniosa) y teko kavi (vida buena); y, los valores de equidad social, bienestar común y justicia social, para vivir bien y el principio de fraternidad, se dispone la unificación jurisprudencial sobre las problemáticas analizadas en la presente Resolución de Doctrina Constitucional, aclarando que el presente pronunciamiento de doctrina constitucional es diferente del precedente jurisprudencial constitucional, debido a que el primero tiene un alto grado de vinculatoriedad dado su carácter unificador al fijar pautas, directrices y guías para la interpretación del ordenamiento jurídico, cuyo máximo fin será lograr coherencia, universalidad y la predictibilidad de los fallos, además de la vinculatoriedad no solamente vertical sino también horizontal en el manejo de la jurisprudencia de las Salas del Tribunal Constitucional Plurinacional”.

En ese entendido dicha Resolución concluyó expresando que: “La Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional; en virtud de la autoridad conferida por la Constitución Política del Estado y la facultad contenida en el art. 28.I.15 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, resuelve: UNIFICAR la línea jurisprudencial relativa al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral denunciada a través de la acción de amparo constitucional en los siguientes términos:

1° En cuanto al alcance de la conminatoria de reincorporación laboral de trabajadoras y trabajadores en general, que contemple además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, se dispone la vigencia de los entendimientos y la sistematización asumidos en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, correspondiendo a la jurisdicción constitucional velar por el cumplimiento integral de la conminatoria sin omitir ninguna de sus determinaciones;

2° Respecto de la conminatoria de reincorporación laboral emitida en favor de trabajadoras y trabajadores que cuentan con fuero sindical, se dispone la aplicación del razonamiento establecido en la SCP 0476/2018-S3 de 1 de octubre, la cual, considerando al fuero sindical como un medio de protección constitucional contra arbitrariedades o represalias de los empleadores, ordenó el cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación laboral incluyendo todos los derechos concedidos; y,

3° Debiendo tener presente que, si la trabajadora o el trabajador escoge aceptar el despido injustificado en el marco del art. 10 del Decreto Supremo 28699 de 1 de mayo de 2006, el empleador deberá acreditar el pago de la totalidad de los beneficios y derechos sociales, además de sus obligaciones patronales, a los efectos de brindar seguridad jurídica en la relación jurídico-laboral que se extingue conforme a los fundamentos expresados en la presente Resolución de Doctrina Constitucional”.

III.2.  Análisis del caso concreto

La resolución del problema jurídico constitucional planteado por las accionantes, consiste en establecer -a partir de la unificación jurisprudencial desarrollada precedentemente- si el Gobierno Autónomo Municipal de Sacaba del departamento de Cochabamba, incumplió con su reincorporación laboral dispuesta en las Conminatorias MTEPS-JDT CO-036/2021 de 5 de marzo y MTEPS-SMHA CO-059/2021 de 12 de abril, y determinar si a consecuencia de dicha omisión, se lesionaron los derechos alegados por las aludidas.

De los antecedentes que cursan en el expediente, se tiene que Lidia Castro Valencia, desempeñó funciones en el indicado Gobierno Autónomo Municipal, en los periodos comprendidos entre enero de 2015 a marzo de 2016, julio de 2017 a diciembre de 2018, y marzo de 2019 a diciembre de 2020 (Conclusión II.7); siendo el último acuerdo que suscribió con dicha institución el Contrato Administrativo de Personal Eventual GAMS-SMFA/CAPE/005/20 de 13 de enero de 2020, para desempeñar las labores de Auxiliar Jardinería Cementerio, hasta el 31 de diciembre del indicado año (Conclusión II.1).

Durante ese último ciclo de trabajo quedó embarazada; por lo que, el 14 de diciembre de 2020, cuando tenía treinta y cuatro semanas de gestación, le otorgaron la respectiva baja médica en la Caja de Salud CORDES, habiendo nacido su hija el 24 de enero de 2021 (Conclusiones II.4 y 13).

Por su parte, Claudia Soto Arrázola ingresó a trabajar al Hospital Solomón Klein, dependiente de la Dirección de Administración de Salud Municipal de la referida entidad edil, mediante el Contrato Administrativo de Personal Eventual GAMS-SMDH/CAPE/091-A/20 de 4 de mayo de 2020, como Auxiliar 3 Limpieza, hasta el 31 de diciembre del mismo año; no obstante, aquel quedó resuelto el 30 de septiembre del indicado año; por lo que, el 1 de octubre de igual año, suscribió el Contrato Administrativo de Personal Eventual GAMS-SMIS/CAPE/002-C/20 de 1 octubre de igual año, para ocupar el cargo de Auxiliar 3 Servicios Eléctricos y Semaforización, con una duración igual al primero; empero, continuó prestando servicios de aseo en el indicado nosocomio, incluso hasta el 18 de enero de 2021; periodo en el cual quedó embarazada, habiéndose producido el nacimiento de su hijo el 2 de mayo de 2021 (Conclusiones II.2, 3, 5, 6 y 12).

En esas circunstancias, ambas accionantes refieren que al haber quedado desvinculadas de sus fuentes de trabajo, acudieron a la Jefatura Departamental de Trabajo Cochabamba, para solicitar su reincorporación; en ese sentido, el Jefe de dicha repartición gubernamental emitió las Conminatorias MTEPS-JDT CO-036/2021 y MTEPS-SMHA CO-059/2021, ordenando al representante del señalado Gobierno Autónomo Municipal, la restitución laboral de las prenombradas, en los últimos cargos que ocupaban antes de su desvinculación; así como, la cancelación de sueldos devengados y demás derechos laborales y sociales que les correspondan hasta el día de su reincorporación; además, la restitución del seguro a corto y largo plazo, la otorgación de asignaciones familiares y la prohibición de acoso laboral en favor de la última nombrada; determinaciones que fueron confirmadas en el recurso de revocatoria, mediante las RRAA 112/2021 y 166/2021 (Conclusiones II.8 y 10).

No obstante, la mencionada entidad municipal, se negó a dar cumplimiento a las indicadas Conminatorias, habiendo por el contrario formulado recurso jerárquico contra las citadas determinaciones; que a la fecha de interposición de la presente acción de defensa se encuentran pendientes de resolución (Conclusiones II.9, 11 y 14).

           En ese contexto, corresponde señalar que como parte de los derechos laborales reconocidos en la Norma Suprema, se encuentra el derecho a la estabilidad laboral (art. 46.I.2 de la CPE), por el cual se prohíbe toda forma de despido injustificado; de manera que el trabajador goce de seguridad y tranquilidad en el desempeño de sus funciones para su bienestar familiar; en ese sentido, el Estado tiene la obligación y responsabilidad de generar políticas y normativas destinadas a garantizar el indicado derecho; en ese marco, según el art. 10 del DS 28699 modificado por el DS 495, se estableció que cuando el trabajador sea despedido por causas no contempladas en el art. 16 de la Ley General del Trabajo (LGT) puede optar por el cobro de sus beneficios sociales o por su reincorporación; en ese último caso, acudirá al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social a través de sus Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo, instancia que, una vez constate el despido injustificado, conminará al empleador a la reincorporación inmediata del trabajador, al mismo cargo que ocupaba al momento de su desvinculación, más el pago de salarios devengados y demás derechos sociales que correspondan; así también, determinó que dicha conminatoria es de cumplimiento obligatorio desde el momento de su notificación, pudiendo ser impugnada en la vía administrativa o judicial; lo cual, no implica la suspensión de su ejecución; y, en caso de inobservancia se abre la jurisdicción constitucional, en virtud a la inmediatez que requiere la protección del indicado derecho.

Por su parte, la unificación jurisprudencial desarrollada en el Fundamento Jurídico III.1 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, determinó que tratándose de denuncias de incumplimiento de conminatorias de reincorporación laboral, efectuadas a través del presente mecanismo de defensa, debe aplicarse las conclusiones de la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, por contener el estándar de protección de derechos laborales más elevado; entre las que destacan, la prohibición a esta jurisdicción de analizar la fundamentación, motivación y valoración de la prueba realizada en la conminatoria; puesto que, esa labor es privativa de la jurisdicción ordinaria, debiendo únicamente ordenar el cumplimiento íntegro de dicha determinación, incluso así existiera algún mecanismo de impugnación pendiente de resolución en la vía administrativa o judicial; por otro lado, la otorgación de la tutela es provisional; debido a que, las instancias señaladas son las llamadas a resolver definitivamente el fondo de la controversia laboral.

En el presente caso, es evidente el incumplimiento de las Conminatorias MTEPS-JDT CO-036/2021 y MTEPS-SMHA CO-059/2021; por parte del Gobierno Autónomo Municipal de Sacaba; en las cuales, el Jefe Departamental de Trabajo Cochabamba, analizó las denuncias de las accionantes, y concluyó que: 1) En el caso de Lidia Castro Valencia, la indicada autoridad determinó su reincorporación al considerar que su desvinculación era ilegal, debido a la existencia de una relación laboral continua, desde julio de 2017 a diciembre de 2020, y por su condición de madre progenitora; por lo que, con su desvinculación se afectó su derecho a la estabilidad e inamovilidad laboral; y, 2)Tratándose de Claudia Soto Arrázola, ordenó su restitución laboral; ya que, su destitución fue irregular; pues ella realizaba servicios manuales dentro de la entidad contratante, y a pesar del vencimiento de su contrato, continuó desempeñando dichas funciones; debiendo en consecuencia aplicarse el art. 21 de la LGT; condición que permitió su inclusión al grupo de trabajadoras municipales amparadas por la Ley 321 modificada por la Ley 1156; además, debido a su condición de madre gestante.

De lo descrito precedentemente, se advierte que las indicadas Conminatorias de reincorporación laboral, fueron emitidas en el marco del DS 28699, modificado por el DS 495, al considerar que las impetrantes de tutela fueron desvinculadas ilegalmente, no solo por el derecho a la inamovilidad laboral que tienen por su condición de madres gestantes, sino por el tipo de vínculo contractual que mantuvieron con el aludido Gobierno Autónomo Municipal; conclusión que es de carácter descriptivo y de ninguna manera implica la emisión de un juicio de valor por parte del Tribunal Constitucional Plurinacional.

En ese sentido, los Informes MTEPS-JDT CO-EAJ-0865-INF/21 y MTEPS-JDT CO-RTC-1011-INF/21, descritos en las Conclusiones II.9 y 11 del presente fallo constitucional; evidencian que el señalado ente edil, incumplió las Conminatorias MTEPS-JDT CO-036/2021 y MTEPS-SMHA CO-059/2021, impidiendo que las solicitantes de tutela cuenten con una fuente laboral que les permita obtener recursos económicos para la manutención de sus familias y de sus personas, así como, acceder a la seguridad social y demás beneficios laborales; lesionando de esa manera, sus derechos al trabajo y a la estabilidad e inamovilidad laboral con relación a los derechos a la vida, a la salud y a la seguridad social; toda vez que, conforme establece el art. 10.IV del DS 28699 complementado por el DS 495, más allá de haber impugnado dichas determinaciones a través del recurso de revocatoria, la indicada entidad edil a través de su Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE), tenía la obligación de acatar aquellas órdenes desde el momento en que tomó conocimiento de las mismas; de igual manera, el hecho de que de los recursos jerárquicos que interpuso contra las RRAA 112/2021 y 166/2021, se encuentren pendientes de resolución no se constituye en causa legal para suspender su ejecución; aquello debido a la importancia de los derechos que se encuentran de por medio.

Respecto a las objeciones efectuadas por la parte demandada, cuestionando la presunta incongruencia, la falta de motivación y fundamentación de las señaladas Conminatorias; ello implicaría inevitablemente la revisión de los razonamientos esgrimidos en esos fallos, labor que, por disposición de la SCP 0795/2019-S3, este Tribunal no puede realizar; debiendo la indicada institución pública, acudir a la vía ordinaria a ese efecto; en todo caso, es necesario tener en cuenta que la tutela que otorga la jurisdicción constitucional es de carácter provisional, hasta que las cuestiones de fondo relacionadas a la naturaleza de la relación laboral existentes entre las accionantes y el Gobierno Autónomo Municipal de Sacaba, se definan en los ámbitos llamados por ley, siempre y cuando las partes acudan a ellos.

Consiguientemente, corresponde otorgar provisionalmente la tutela impetrada, debiendo la indicada entidad edil -conforme a lo dispuesto en la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021-, dar cumplimiento íntegro a lo dispuesto en las Conminatorias MTEPS-JDT CO-036/2021 y MTEPS-SMHA CO-059/2021, en tanto no exista una decisión judicial debidamente ejecutoriada que las deje sin efecto; ello, implica que este Tribunal no se ha pronunciado sobre los razonamientos expresados en sede administrativa ni el procedimiento administrativo del cual emergieron esas decisiones; debido a que, se encuentra impedido de realizar aquella labor.

Finalmente, con relación a la cancelación de costas, daños y perjuicios, es un aspecto que no puede ser considerado en razón a la naturaleza de la tutela solicitada; es decir, al alcance provisional de su concesión y cuya regulación según el art. 39 del CPCo es potestativa.

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber denegado la tutela impetrada, no obró de forma correcta.