SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0534/2022-S2

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 22 de junio de 2021, cursante de fs. 74 a 89, las accionantes expresaron que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Mediante Contrato Administrativo de personal Eventual GAMS-SMDHI/CAPE/091-A/20 de 4 mayo de 2020, Claudia Soto Arrázola ingresó a trabajar al Hospital Salomón Klein dependiente de la Dirección de Administración de Salud Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de Sacaba del departamento de Cochabamba, para desempeñar el cargo de Auxiliar 3 Limpieza, el cual tenía vigencia hasta el 31 de diciembre del mismo año; posteriormente, el 1 de octubre del año indicado, suscribió el Contrato Administrativo Personal Eventual GAMS-SMIS/CAPE/002-C/20, en el que, se cambió el objeto de la prestación por el de “…‘AUX.3 SERVICIOS ELECTRICOS Y SEMAFORIZACION’…” (sic), dependiente de la Dirección de Servicios Eléctricos y Semaforización de dicho ente edil, con plazo igual al primero; no obstante, continúo desarrollando sus anteriores obligaciones.

Posteriormente, en agosto de 2020, hizo conocer su estado de embarazo y continuó desempeñando sus tareas habituales de manera regular, incluso hasta enero de 2021, después de vencido el término de su contrato eventual, a la espera de su recontratación, la cual fue comprometida; sin embargo, el 18 del mes y año señalados, luego de cumplir sus funciones en el turno nocturno, el Encargado de RR.HH. le comunicó que ya no la requieren debido a su embarazo; sin considerar que al haber desempeñado funciones en tareas propias y permanentes del indicado Hospital, le corresponde la tácita reconducción de su relación laboral.

En esas circunstancias, el 17 de febrero de 2021, acudió a la Jefatura Departamental de Trabajo Cochabamba, denunciado su ilegal desvinculación; repartición gubernamental que luego de la audiencia conciliatoria, a través de su titular emitió la Conminatoria MTEPS-SMHA CO-059/2021 de 12 de abril, ordenando al Gobierno Autónomo Municipal de Sacaba, su reincorporación al cargo que ocupaba, la cancelación de salarios devengados y demás derechos laborales, en el plazo de cinco días; así como, la otorgación de los subsidios prenatal, natalidad y lactancia, prohibiendo cualquier forma de discriminación a su persona; determinación que habiendo sido impugnada mediante el recurso de revocatoria promovido por la indicada entidad edil, fue confirmada a través de la Resolución Administrativa (RA) 166/2021 de 1 de junio; empero, no se procedió a su restitución laboral.

Por otro lado, Lidia Castro Valencia, ingresó a trabajar en el indicado Gobierno Autónomo Municipal el 13 de junio de 2017, para desempeñar inicialmente funciones en la Intendencia Municipal, y a partir de 2019, en el Cementerio General de Sacaba, como Auxiliar de Jardinería, realizando tareas manuales y operativas.

Durante la vigencia de su relación laboral, quedó embarazada; por lo que, el 14 de diciembre de 2020, le otorgaron baja médica prenatal hasta el 9 de marzo de 2021; posteriormente, ante el nacimiento de su hija, suscitado el 24 de enero del indicado año, se apersonó a la Jefatura de RR.HH. del indicado ente edil para tramitar la afiliación de su niña; ocasión en la que, el Jefe de dicha repartición le manifestó que debía presentar su aval político.

Cuando retornó el 28 del mes y año señalados, el referido funcionario municipal le comunicó que su cargo ya estaba dispuesto, y podía regresar a preguntar sobre la existencia de alguna vacancia en febrero o marzo de la siguiente gestión; quedando con ello ilegalmente destituida; sin que se hubiese tomado en cuenta que al haber suscrito más de dos contratos a plazo fijo de manera continua, corresponde que el último se convierta en indefinido, en atención al art. 2 del Decreto Ley (DL) 16187 de 16 de febrero de 1979.

Ante esa ilegalidad, el 3 de febrero de 2021, interpuso denuncia en la Jefatura Departamental de Trabajo de Cochabamba, repartición gubernamental que a través de su titular emitió la Conminatoria MTEPS-JDT CO-036/2021 de 5 de marzo, instruyendo al referido Gobierno Autónomo Municipal la restitución a su fuente de trabajo, al mismo cargo que venía desempeñando hasta antes de su ilegal destitución y la cancelación de sueldos devengados, en el plazo de cinco días hábiles, computables a partir de la notificación con esa determinación; fallo confirmado mediante RA 112/2021 de 15 de abril, emergente del recurso de revocatoria interpuesto por la indicada entidad; sin embargo, no se procedió a su reincorporación.

Ambas se encontraban bajo el amparo de la Ley General del Trabajo, como emergencia de la Ley que incorpora a trabajadores asalariados de los Gobiernos Autónomos Municipales a la Ley General del Trabajo -Ley 321 de 18 de diciembre de 2012-, modificada por la Ley 1156 de 12 de marzo de 2019; que prevé la incorporación al ámbito de protección de la indicada norma, de trabajadores municipales que desarrollen funciones de servicios manuales y técnico operativo administrativo de los gobiernos autónomos municipales de las capitales de departamento incluido El Alto, y aquellos que cuenten con once concejales; condición que en su caso se cumplió, por la naturaleza de las funciones que desarrollaban en sus puestos de trabajo.

Asimismo, más allá de la protección que les brinda la Ley General del Trabajo, su ilegal desvinculación laboral, sin haberse sustanciado en su contra un proceso previó, vulneró su derecho a la inamovilidad laboral, por su condición de madres progenitoras de niños menores de un año de edad, reconocido en el art. 48.VI de la Constitución Política del Estado (CPE) y el Decreto Supremo (DS) 0012 de 19 de febrero de 2012.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Señalaron como lesionados sus derechos al trabajo, a la inamovilidad y estabilidad laboral, a la vida, a la salud y a la seguridad social, citando al efecto los arts. 45.III, 46.I y II; y, 48.VI de la CPE.

I.1.3. Petitorio

Solicitaron se conceda la tutela, ordenando el cumplimiento íntegro de las Conminatorias MTEPS-SMHA CO-059/2021 y MTEPS-JDT CO-036/2021, emitidas por la Jefatura Departamental de Trabajo Cochabamba; disponiendo la inmediata restitución a los mismos cargos que desempeñaban hasta antes de su ilegal desvinculación, el pago de salarios devengados, subsidios prenatal, natalidad y lactancia; seguro social de corto y largo plazo. Con costas.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública virtual el 2 de julio de 2021, según consta en acta cursante de fs. 261 a 262 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

Las accionantes a través de su abogado, ratificaron el contenido de la acción de amparo constitucional, y ampliándolo expresaron que: a) Si bien sus acuerdos fueron suscritos en el marco de la Ley de Administración y Control Gubernamentales -Ley 1178 de 20 de julio de 1990-; no obstante, debieron adecuarse a la Ley 321 que fue modificada por la Ley 1156; toda vez que, la entidad demandada a través de esos contratos administrativos, encubrió una relación laboral que se ampara en la Ley General del Trabajo; y, b) Las planillas de control de asistencia manuscritas, hicieron notar que en el caso de Claudia Soto Arrázola, su relación no concluyó, porque ella continuó asistiendo a su fuente de trabajo, debiendo aplicarse la tácita reconducción.

I.2.2. Informe de los demandados

Pedro Gutiérrez Vidaurre, Alcalde y River Fiorilo Meneses, Jefe de RR.HH., ambos del Gobierno Autónomo Municipal de Sacaba, el primero a través de su representante, y el segundo de manera personal, por informe escrito presentado el 2 de julio de 2021, cursantes de fs. 109 a 144; manifestaron que: 1) Mediante Contrato Administrativo de Personal Eventual GAMS-SMDHI/CAPE/091-A/20, Claudia Soto Arrázola, ingresó a trabajar a la indicada entidad edil, para desempeñar las funciones de Auxiliar 3 Limpieza en el Hospital Solomón Kleim; no obstante, el mismo quedó resuelto, a través de la Resolución de Contrato Administrativo de Personal Eventual GAMS-SMDHI/RCAPE/013/20 de 30 de septiembre de 2020; en ese sentido, suscribió el Contrato Administrativo de Personal Eventual GAMS-SMIS/CAPE/002-C/20, por el cual, fue contratada para ocupar el puesto de Auxiliar 3 Servicios Eléctricos y Semaforización, con vigencia hasta el 31 de diciembre de esa gestión; consiguientemente, su vínculo laboral fue mediante un contrato administrativo de prestación de servicio eventual, que tuvo una duración menor a un año; 2) Situación similar ocurrió en el caso de Lidia Castro Valencia, quien suscribió el Contrato Administrativo de Personal Eventual GAMS-SMFA/CAPE/005/20, para cumplir las funciones de Auxiliar Jardinería Cementerio hasta el 31 de diciembre del indicado año; 3) Ambas firmaron contratos administrativos eventuales para la prestación de servicios, sujetos a la Ley 1178 y al DS 0181 de 28 de junio de 2009 -Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios (NB-SABS)-; por lo que, conforme establece el art. 6 del Estatuto del Funcionario Público (EFP) las prenombradas no estaban sometidas a la indicada normativa ni a la Ley General del Trabajo; además, como entidad pública, el Gobierno Autónomo Municipal de Sacaba estaba obligado a suscribir contratos administrativos, por mandato de la referida Ley 1178, y las controversias emergentes de esos debían ser resueltos en la jurisdicción especializada; 4) Las accionantes incurrieron en la causal de improcedencia prevista en el art. 53.2 del Código Procesal Constitucional (CPCo); toda vez que, al suscribir los referidos acuerdos, expresaron su voluntad de sujetarse a los mismos, incursionando de ese modo en actos consentidos; 5) Según la SCP 0129/2019-S4 de 17 de abril, las Jefaturas Departamentales de Trabajo tienen competencia para emitir conminatorias de reincorporación laboral en el marco del DS 495 de 1 de mayo de 2010, únicamente para aquellas relaciones laborales que se encuentran dentro del ámbito de protección de la Ley General del Trabajo; razonamiento reiterado en la Resolución Ministerial (RM) 024/21 de 16 de enero de 2021, emitida por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social; 6) La Ley 321 modificada por su similar 1156, determina la incorporación a la esfera de aplicación de la indicada Ley Laboral de aquellos trabajadores municipales asalariados permanentes de gobiernos municipales de las capitales de los departamentos y El Alto, así como, de aquellos que tienen once concejales; consiguientemente, dicha disposición no podía aplicarse en el presente caso; puesto que, las solicitantes de tutela no tenían esa calidad; en sentido de que, su relación contractual fue de tipo eventual; por lo tanto, no podían pretender a través de la presente acción de defensa, la conversión de sus contratos; puesto que, la jurisdicción constitucional no tiene competencia para ello; 7) Ante el incumplimiento de una conminatoria de reincorporación laboral, el Tribunal Constitucional Plurinacional, no está obligado a ordenar su cumplimiento de manera directa y automática, sino, previamente debe verificar el procedimiento previsto en la RM 868/10 de 26 de octubre de 2010; así como, la legalidad de dicha determinación, con la finalidad de evitar la lesión al debido proceso; a ese efecto, se encuentra compelido a distinguir entre  servidores públicos y trabajadores del sector privado; toda vez que, el procedimiento de reincorporación dispone únicamente para esos últimos; debiendo los primeros acudir a la Dirección General del Servicio Civil, para la resolución de conflictos laborales entre el Estado y los servidores públicos; 8) Las Conminatorias MTEPS-SMHA CO-059/2021 y MTEPS-JDT CO-036/2021, eran ilegales, porque vulneraron sus derechos a la defensa y al debido proceso; ya que, fueron emitidas incurriendo en usurpación de funciones, a raíz de la incorrecta interpretación de la Ley 321 modificada por la Ley 1156; debiendo consecuentemente declararse su nulidad, conforme determina el art. 122 de la CPE; 9) En la tramitación de la denuncia de reincorporación laboral planteada ante la Jefatura Departamental de Trabajo Cochabamba, la notificación para la audiencia conciliatoria adolecía de irregularidades; puesto que, les entregaron dicha diligencia sin los antecedentes de la denuncia de las prenombradas; afectando su derecho a la defensa; por otro lado, no se advirtió la existencia de una denuncia verbal o escrita formulada por las aludidas; en razón a que, no se hizo mención a aquellas en los actuados procesales; 10) El Jefe de la indicada repartición gubernamental, no respondió al recurso de aclaración y complementación que interpusieron, los recursos de revocatoria que formularon contra las indicadas determinaciones fueron resueltos fuera de plazo legal; 11) Según la SCP 0562/2017-S2 de 5 de junio, en el caso de contratos administrativos del sector público a plazo fijo, no opera la reconducción del mismo ni su conversión a indefinido; 12) El 30 de junio de 2021, formularon recursos jerárquicos contra dichas Conminatorias, los cuales se encontraban pendientes de resolución; en ese sentido, las accionantes no cumplieron con el principio de subsidiariedad; y, 13) El art. 5 del DS 0012, establece que “I. No gozarán del beneficio de inamovilidad laboral la madre y/o padre progenitores que incurran en causales de conclusión de la relación laboral atribuible a su persona, previo cumplimiento por parte del empleador público o privado de los procedimientos que fijan las normas para extinguir la relación laboral. II. La inamovilidad laboral no se aplicará en contratos de trabajo que por su naturaleza sean temporales, eventuales o en contratos de obra; salvo las relaciones laborales en las que bajo éstas u otras modalidades se intente eludir el alcance de esta norma. En este último caso corresponderá el beneficio” (sic); bajo ese entendido, en el presente caso, no incumbe dicho beneficio; debido a que, los contratos administrativos suscritos con las peticionantes de tutela tenían un plazo de vigencia definido; por lo expuesto, solicitaron se deniegue la tutela impetrada.

I.2.3. Intervención de las terceras interesadas

Delicia Mérida Rivera y Graciela Condori Adrian, no presentaron escrito alguno ni se hicieron presentes a la audiencia de garantías, pese a su notificación cursante a fs. 95.

I.2.4. Participación de la Jefatura Departamental de Trabajo

Saúl Mario Huaygua Arevillca, Jefe Departamental de Trabajo Cochabamba, por memorial presentado el 2 de julio de 2021, cursante de fs. 255 a 260 vta., expresó que: i) La reincorporación de Claudia Soto Arrázola, fue dispuesta en razón a que el 18 de enero de 2021, fue destituida sin considerar que gozaba de inamovilidad laboral por su condición de madre progenitora; y, ii) Conforme al DS 28699 complementado por el DS 495, las conminatorias de reincorporación emitidas por las Jefaturas Departamentales de Trabajo, son de cumplimiento obligatorio, pudiendo impugnarse por la vía judicial, lo cual no suspende su ejecución; en ese sentido, ante la existencia de hechos controvertidos a raíz de la indicada determinación, el empleador puede acudir a la vía judicial, no pudiendo por ello incumplir con dicha orden dispuesta.

I.2.5. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba, mediante Resolución AAC-106/2021 de 2 de julio, cursante de     fs. 263 a 269 vta., denegó la tutela impetrada, con base a los siguientes fundamentos: a) La SCP 0194/2021-S3 de 6 de mayo, estableció que ante el incumplimiento de las reincorporaciones laborales dispuestas por las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo, en el marco del DS 28699, complementado por el DS 495; es posible que esta jurisdicción a través de la presente acción de defensa, exija su cumplimiento, siempre y cuando dicha determinación contenga fundamentos jurídicamente razonables; b) En el caso de Claudia Soto Arrázola, aquello no es posible; debido a que, los razonamientos desarrollados en la Conminatoria MTEPS-SMHA CO-059/2021, denotan una incongruencia entre el análisis fáctico y jurídico; toda vez que, se determinó que al haberse desvinculado ilegalmente a la prenombrada, corresponde proteger su estabilidad laboral, en el marco de la Ley General del Trabajo; sin considerar que ella suscribió un contrato administrativo eventual con plazo definido; consiguientemente, lo que ocurrió fue la conclusión de dicho acuerdo y no un despido; por lo que, no era posible aplicar la figura de la tácita reconducción, por haber asistido a la entidad donde prestaba sus servicios, posterior al terminó estipulado en aquel convenio; donde además, se precisó que no gozaba de inamovilidad funcionaria; c) Tratándose de Lidia Castro Valencia, el Jefe Departamental de Trabajo Cochabamba, a tiempo de emitir la Conminatoria MTEPS-JDT CO-036/2021, incurrió en la misma observación que la primera; puesto que, consideró que la aludida fue destituida ilegalmente, sin tomar en cuenta que su contrato administrativo era de tipo eventual donde se estableció una fecha de culminación; por lo que, a la conclusión de ese no era posible disponer su tácita reconducción, previsión que también fue estipulada en aquel convenio; en ese sentido, no corresponde exigir el cumplimiento de la indicada Conminatoria; y, d) En ambos casos, no es posible aplicar la Ley 1156; toda vez que, las accionantes no eran trabajadoras asalariadas permanentes del Gobierno Autónomo Municipal de Sacaba.