SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0716/2022-S4

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 15 de octubre de 2019, cursante de fs. 88 a 101 vta.; la accionante, manifestó los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Con base en el Formulario de Fiscalización 169, el 19 de abril de 2018, la Intendencia del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, realizó el desalojo de clientes y el decomiso de mercancías de su actividad económica “RESTAURANT LOS AMIGOS”, con lo cual, la entidad edil inició un proceso administrativo sancionatorio en su contra, el cual derivó en la Resolución Administrativa Macrodistrital 035-F/2018 de 30 de abril, confirmada en revocatoria por su similar 024-R/2018 de 29 de mayo y Resolución Ejecutiva 115/2019 de 16 de abril, notificada el 18 del mismo mes y año, imponiéndose como sanción: Multa de UFV's 5 000.- (cinco mil unidades de fomento a la vivienda), por desarrollar actividades sin licencia de funcionamiento; multa de UFV's 3 500.- (tres mil quinientos unidades de fomento a la vivienda), por contar con personal sin el correspondiente carnet de manipulación de alimentos; y, multa de UFV's 5 000.-, por incumplir el horario de expendio de bebidas alcohólicas; sin valorar la prueba de descargo presentada.

No obstante lo señalado, como emergencia de una solicitud expresa presentada al indicado Gobierno Municipal, de que como medida cautelar se abstenga de la ejecución de la sanción impuesta hasta en tanto se resuelvan los recursos pendientes, en apego a lo dispuesto en el art 59.II de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) –Ley 2341 de 23 de abril de 2002–, el 8 de febrero de 2019 (sin que el anterior proceso concluyera, al estar pendiente de resolución el recurso jerárquico interpuesto), la señalada Intendencia Municipal, en base al Formulario de Fiscalización y Control 537, realizó un nuevo operativo, procediendo al decomiso de bienes y al desalojo de clientes, con lo cual se inició un nuevo proceso administrativo sancionatorio en su contra, presuntamente por haber incurrido en las siguientes faltas: Desarrollar actividades sin licencia de funcionamiento; y, negar la cooperación y limitar el acceso oportuno e inmediato de los funcionarios del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, responsables de las inspecciones a la actividad económica; proceso que concluyó con la emisión de la Resolución Administrativa Macrodistrital 018-F/2019 de 20 de febrero, imponiéndose como sanción la clausura del establecimiento comercial, bajo el argumento de haber reincidido en infracciones graves; determinación que fue impugnada en revocatoria y que al no haber sido resuelto oportunamente, fue impugnada mediante recurso jerárquico el 5 de abril de 2019, basado en el silencio administrativo negativo (no obstante que el 9 de igual mes y año fue notificado con la Resolución Administrativa Macrodistrital 016-R/2019 de 22 de marzo, confirmando la Resolución impugnada); emitiéndose luego la Resolución Ejecutiva 373/2019 de 13 de septiembre, notificada el 17 del mismo mes y año, que desestimó el recurso jerárquico interpuesto.

Las autoridades demandadas no tomaron en cuenta que: Al existir un proceso administrativo pendiente (sin que se resuelva el recurso jerárquico presentado) no era posible el inicio de otro proceso por la misma causa (falta de licencia de funcionamiento), en aplicación al principio non bis in ídem, además que la solicitud de renovación de la licencia fue presentada con anterioridad y se encontraba en curso; tampoco consideraron que el personal de la Intendencia Municipal, que realizó la inspección, ingresó al lugar sin ningún percance ni obstaculización, habiendo realizado su labor con toda la cooperación brindada, siendo falso lo señalado en cuanto a que se limitó su acceso a la actividad económica o que se les hubiera negado la cooperación, aclarando que si bien no ingresaron a un ambiente ubicado en el tercer piso del inmueble, el mismo que se encontraba con candado, fue porque este es de su uso exclusivo y al cual no tienen acceso otras personas y que el día se la inspección no estaba presente; y, no consideraron que no era posible la aplicación de la reincidencia en faltas graves debido a que el proceso anterior aún no había concluido.

Durante la tramitación de los procesos administrativos sancionatorios, se presentaron varias solicitudes que no merecieron respuesta del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, como ser: El 20 de abril de 2018, con el registro 11434, requiriendo al Subalcalde del Distrito Urbano VII Centro, pronunciarse sobre el trámite de la licencia de funcionamiento; el 10 de mayo de 2018, trámite 31227, solicitando a la misma autoridad, pronunciarse sobre el informe emitido por el funcionario municipal Cesar Rodríguez Santivañez, respecto a la licencia de funcionamiento; el 30 de mayo de 2018, trámite 36470, impetrando pronunciamiento sobre el trámite 31227, sobre el recurso de revocatoria bajo alternativa de recurso jerárquico por silencio administrativo negativo y sobre a medida cautelar impetrada; y, el 27 de febrero de 2019, solicitando pronunciamiento sobre la medida cautelar impetrada.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulneradas

La accionante, denunció la lesión al debido proceso en sus elementos de motivación de las resoluciones, valoración de la prueba, prohibición de doble juzgamiento y sanción por el mismo hecho (non bis in ídem) y presunción de inocencia; además, de su derecho a la petición y respuesta pronta y oportuna, citando al efecto los arts. 24, 115.II y 117.I de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela impetrada, ordenando al Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, que emitió la Resolución Ejecutiva 373/2019 de 13 de septiembre, dejar sin efecto la sanción de clausura dispuesta en el proceso administrativo sancionatorio seguido en su contra; y, se instruya a la Subalcaldía del Distrito Urbano VII Centro, resolver las solicitudes pendientes, en especial la relativa a la licencia de funcionamiento, debiendo atenderse los reclamos realizados “en los términos que la norma dispone al efecto” (sic).

I.2.  Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 21 de noviembre de 2019, según consta en el acta cursante de fs. 756 a 762, presentes la accionante asistida por sus abogados, las autoridades demandadas, a través de sus representantes legales, y los terceros interesados acompañados de su abogado defensor, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La impetrante de tutela, a través de sus abogados, en audiencia, ratificó los términos expuestos en su memorial de acción de amparo constitucional, y ampliándolo, manifestó que, las Resoluciones Ejecutivas 115/2019 y 373/2019 no contienen la suficiente valoración respecto de los argumentos expuestos en los recursos sobre cada uno de los motivos de la multa económica impuesta, así como referente a los elementos de prueba presentados en el segundo proceso, referido al acuerdo transaccional suscrito entre copropietarios para la explotación de la actividad económica; e, impetrando la aplicación como medida cautelar, se instruya a la indicada Subalcaldía, que entre tanto se agoten los recursos ordinarios y extraordinarios en sede judicial o administrativa, se emita una licencia de autorización temporal hasta que se pueda regularizar la licencia de funcionamiento.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Luis Revilla Herrero, Alcalde; Fernando Henrry Valencia Aguilera, Subalcalde del Distrito Urbano VII Centro; y, Velma Luvia Vargas Aspiazu, Intendente Municipal, todos del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, a través de sus representantes legales, por memorial de 21 de noviembre de 2021, cursante de fs. 166 a 179, y en audiencia, informaron que: a) Velma Luvia Vargas Aspiazu, Intendente Municipal de la mencionada entidad pública, no contaría con legitimación pasiva para ser demandada en la presente acción de amparo constitucional; dado que, no participó en la emisión de la Resolución Ejecutiva 373/2019 de 13 de septiembre, al ser este el acusado como lesivo de los derechos de la parte accionante, más aun si el petitorio no tiene alcance alguno respecto a su actuar; b) La acción de defensa interpuesta sería improcedente, porque la impetrante de tutela tendría expedita la vía contenciosa administrativa y de reclamación administrativa ante la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz; c) La solicitante de tutela, no contaría con la suficiente legitimación activa para interponer la presente acción tutelar; toda vez que, solo se trataría de una de las copropietarias del local, pues no tendría poder para representar a los demás propietarios; d) La acción de amparo constitucional sería improcedente por existir hechos y derechos en controversia; dado que, por una parte sostendría que la solicitud presentada ante la administración municipal era de renovación de licencia y no así una de una nueva otorgación de esta; por otro lado, argumentaría que no podía iniciarse un nuevo proceso sancionatorio al existir otro proceso pendiente por la misma causa, hechos que el citado Gobierno Municipal los niega enfáticamente; e) La demanda de acción de amparo constitucional, carecería de objeto constitucional, porque la pretensión se sustenta en la aparente comisión de actos ilegales que lesionarían entre otros el derecho de petición, sin considerar que todas y cada una de las solicitudes efectuadas fueron respondidas en su debida oportunidad; f) La administración de la Subalcaldía del Distrito Urbano VII Centro del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, en apego al principio de legalidad, tipicidad y taxatividad que rigen los procesos administrativos sancionatorios, ha iniciado dos procesos administrativos contra la administrada, cumpliendo la normativa y los procedimientos previstos al efecto; por lo que, no existiría lesión al debido proceso alegado por la parte accionante; g) La licencia de funcionamiento constituye en la autorización que el referido Gobierno Municipal otorga para el funcionamiento de actividades económicas; de modo que, el pretender el libre funcionamiento de estas argumentando que se encuentra pendiente el trámite de otorgación o que existen medios de impugnación no resueltos aun, no constituye argumento válido para limitar o anular la obligación de fiscalización y control que tiene el citado ente municipal, respecto a estas actividades económicas; h) La acción de amparo constitucional, no se constituye en el medio para la revisión de la constitucionalidad o no de normas municipales, debiendo acudirse en todo caso a las acciones de inconstitucionalidad previstas en la Norma Suprema; i) La impetrante de tutela, confundiría deliberadamente el principio no bis in ídem con la reincidencia; y, j) Los argumentos expuestos por la accionante no tienen relevancia constitucional; dado que, las solicitudes formuladas fueron respondidas en su debida oportunidad. Argumentos en base a los cuales solicitó se deniegue la tutela impetrada.

En audiencia, la parte demandada, agregó que, de acuerdo a las leyes municipales autonómicas 263 - 274, la solicitud de renovación de licencia de funcionamiento debió hacerse treinta días antes a su vencimiento, lo que en el caso no aconteció.

I.2.3. Intervención de los terceros interesados

Hernan Luis Argote Alba, Pablo Surco Mamani, Germán Chura Chávez, Luis Gualberto Apaza Vicente, Sofía Fernández Villca, Héctor Aro Jove, Erenio Choque Cruz, Sulma Charca Charca, Limbert Héctor Aro Ambrocio, Verónica Celia Condori Nina, Juan David Paredes Chinche, Felipe Sirpa Mamani, Sergio Javier Huallpa Tarqui, Elvira Yujra Huañapaco, Limbert Charca Charca y Gualberto Martín Estupiñon Arcani, trabajadores del “RESTAURANT LOS AMIGOS”, mediante memorial presentado el 4 de noviembre de 2019, cursante de fs. 152 a 155, y en audiencia, señalaron que: 1) La decisión asumida por las autoridades demandadas, lesionó sus derechos al trabajo y a la estabilidad laboral; puesto que, en el mes de febrero de 2018, la accionante inició su trámite de licencia de funcionamiento en el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, el cual fue observado en tres ocasiones distintas, las que fueron subsanadas oportunamente; sin embargo, mediante Informe SAC-UPE 020/2018 de 9 de mayo, dicha petición fue rechazada por falta de pago de la multa pecuniaria impuesta en un primer proceso administrativo sancionatorio, en el cual la propietaria del restaurant formuló recursos de revocatoria y jerárquico, y no obstante que este último recurso se encontraba pendiente de resolución, se inició nuevamente otro proceso administrativo sancionatorio, basado en la misma causa; es decir, falta de licencia de funcionamiento; 2) El Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, al emitir la Resolución Ejecutiva 373/2019, lesionó el derecho al debido proceso de la impetrante de tutela, provocando su indefensión material, ya que teniendo pleno conocimiento de que la solicitud de licencia de funcionamiento se encontraba en trámite y que se encontraba en trámite un proceso administrativo sancionatorio por falta de licencia de funcionamiento, dio curso a otro proceso administrativo sancionatorio por la misma causa y en el cual se impuso la clausura del establecimiento, afectando con ello su derecho al trabajo y a la estabilidad laboral, sin tomar en cuenta que es la única fuente laboral con la que cuentan hace más de diez años; y, 3) A través de su abogado en audiencia, señalaron que los actos lesivos denunciados por la parte solicitante de tutela, estarían ocasionando directamente la lesión a sus derechos al trabajo, a más de treinta y dos empleados, de los cuales dieciséis tienen una antigüedad mayor a diez años, mismos que desde el 2 de octubre de 2019 se encontrarían sin su fuente laboral. Sobre cuya base solicitaron se conceda la tutela impetrada por la parte accionante, dejando sin efecto la sanción de clausura.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante Resolución 240/2019 de 21 de noviembre, cursante de fs. 763 a 769, concedió en parte la tutela impetrada, únicamente en cuanto a la lesión al principio y garantía del non bis in ídem; y, denegó la tutela solicitada, respecto a los demás derechos acusados como lesionados, así como en relación a la codemandada Velma Luvia Vargas Aspiazu, Intendente Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, disponiendo en consecuencia, la nulidad del proceso administrativo sancionatorio llevado adelante contra la accionante iniciado a raíz de la orden de fiscalización 537 de 8 de febrero de 2019, nulidad que abarca a la Resolución Ejecutiva 373/2019 de 13 de septiembre, Resolución Administrativa Macrodistrital 016-R/2019 de 22 de marzo y Resolución Administrativa Macrodistrital 018-F/2019 de 20 de febrero; decisión asumida bajo los siguientes fundamentos: i) El segundo proceso sancionatorio lesionó el principio y garantía del non bis in ídem, al haberse instaurado este por la comisión de la misma infracción por la que fue sancionado en el primer proceso, el cual además no concluyó en todas sus fases a tiempo de iniciarse el segundo proceso; ii) En cuanto a la acusada vulneración al debido proceso en los elementos anotados, la accionante no individualizó de manera concreta y clara los puntos que no fueron motivo de fundamentación y motivación, de manera que se exija a las autoridades demandadas un pronunciamiento al respecto, lo que impide un análisis al respecto; y, iii) Las distintas solicitudes formuladas por la parte impetrante de tutela, fueron respondidas por las autoridades demandadas, lo que hace concluir que no existe lesión al derecho a la petición, más aun si debe diferenciarse entre derecho de petición y pretensión procesal.

I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

La presente acción de amparo constitucional fue sorteada el 27 de octubre de 2020 (fs. 776); no obstante, una vez formulada la excusa de los Magistrados Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano y René Yván Espada Navía (fs. 777 y 779), y declarada ilegal la misma, a través de Auto Constitucional Plurinacional 018/2020 de 12 de noviembre, cursante de fs. 805 a 808, el expediente fue nuevamente remitido a esta Sala Cuarta Especializada, para la emisión de la correspondiente resolución constitucional; por lo que, la presente Sentencia Constitucional Plurinacional es pronunciada dentro de plazo.