SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0721/2022-S1

Lo señalado no significa que la acción de cumplimiento, de manera directa o indirecta, no tutele derechos y garantías; sino que su propósito concreto es garantizar el cumplimiento de deberes previstos en la Constitución y las leyes, sin perjuicio que, la omisión del deber -constitucional o legal se encuentre indisolublemente ligado al ejercicio -y por ende lesión- de derechos.

(…)

Efectivamente, si el deber de cumplir lo dispuesto en las normas constitucionales y legales tiene su fundamento en el principio de legalidad y supremacía constitucional, en la seguridad jurídica, y en la necesidad de garantizar las condiciones necesarias para el pleno ejercicio de derechos y garantías; el incumplimiento de dicho deber indubitablemente genera una amenaza para el normal desarrollo de los mismos y vulnera lo previsto por el art. 14.III de la CPE, que determina: ‘El Estado garantiza a todas las personas y colectividades, sin discriminación alguna, el libre y eficaz ejercicio de los derechos establecidos en esta Constitución, las leyes y los tratados internacionales de derechos humanos’.

De la jurisprudencia precedente, se extrae que no sólo los servidores públicos pueden ser accionados mediante la acción de cumplimiento, sino también los particulares que incumplan con la Norma Suprema y la ley. 

Por su parte, la SCP 0073/2018-S2 de 23 de marzo, realizo un análisis de la jurisprudencia constitucional, respecto a las características peculiares y al ámbito de protección de la acción de cumplimiento, estableciendo que:

a) Tiene como objeto -conforme se verá- garantizar el cumplimiento de la Constitución Política del Estado y la ley; en tal sentido, protege los principios de legalidad, supremacía constitucional y seguridad jurídica; b) Tutela mandatos normativos de acción y abstención, consecuentemente, la ejecución de aquello que es deber del servidor público -norma imperativa de hacer-, como la inejecución de aquello que el servidor público por mandato normativo expreso no debe hacer;             c) El sentido de la Norma Suprema involucra todas aquellas disposiciones propias del bloque de constitucionalidad -art. 410.II de la CPE; y, SCP 0902/2013 de 20 de junio-; d) El sentido de la ley, comprende no solo su dimensión formal -como originada en el Órgano Legislativo-, sino también material, sin importar la fuente de producción; es decir, aquellas que emanan no únicamente del Órgano que detenta la facultad legislativa en el nivel central, sino que involucra disposiciones con rango infraconstitucional y legal que contempla a los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de legislación departamental, municipal e indígena -art. 410.II.3 de la CPE y, SC 0258/2011-R de 16 de marzo-; e) No se rige por el principio de inmediatez, debido a que su tramitación trasciende al interés individual, ya que su finalidad es la de garantizar la supremacía constitucional, el principio de legalidad y la vigencia del Estado Constitucional de Derecho; por tanto, la oportunidad para interponer la acción, caduca cuando la disposición cuyo cumplimiento se invoca, pierda vigencia -derogue o abrogue- (Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0902/2013 y 0849/2015-S2 de 25 de agosto); f) La acción de cumplimiento se rige por el principio de no supletoriedad, que implica que con carácter previo a acudir a la jurisdicción constitucional, se haya solicitado al servidor público renuente el cumplimiento de la obligación de abstención o realización, lo que no significa, que deba agotar mecanismos jurisdiccionales o administrativos (SC 1474/2011-R de 10 de octubre y SCP 0902/2013[1]); y, g) Tutela de manera indirecta derechos fundamentales y garantías constitucionales  (SC 0258/2011-R).

Asimismo, la SCP 0258/2011-R de 16 de marzo, citada por la                                 SCP 0414/2019-S4 de 2 de julio, advirtiendo otras características para la procedencia de la acción de cumplimiento, entendió lo siguiente:

…debe partirse del ámbito de protección de la acción de cumplimiento, cual es garantizar la materialización de un deber omitido; que tiene que estar de manera expresa y en forma específica previsto en la norma constitucional o legal. En ese entendido, el deber al que hace referencia la norma constitucional, no es genérico -como el cumplimiento de la ley- sino un deber concreto, que pueda ser exigido de manera cierta e indubitable a los servidores públicos; es decir, el deber tiene que derivar de un mandato específico y determinado y debe predicarse de una entidad concreta competente; ese es el sentido que, por otra parte, le ha otorgado al deber omitido la Corte Constitucional de Colombia en la  Sentencia C-651/03 y el Tribunal Constitucional peruano que ha establecido determinados requisitos para que se ordene el cumplimiento del deber omitido: mandato vigente, cierto y claro, no estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares, deber ser ineludible, de obligatorio cumplimiento y ser incondicional.

Conforme a lo anotado, ante la omisión en el cumplimiento de un deber claro, expreso y exigible, que puede estar directa o indirectamente vinculado a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales, corresponde invocar la acción de cumplimiento; en tanto que si el deber omitido no reúne las características anotadas, sino que se trata de un deber genérico, pero vinculado a la lesión de derechos o garantías fundamentales -como por ejemplo el deber de motivación de las resoluciones cuyo incumplimiento general lesiona al debido proceso- corresponde la formulación de la acción de amparo constitucional por omisión (las negrillas son añadidas).

Consiguientemente, de todo lo precedentemente descrito, se concluye que la acción de cumplimiento es un instituto jurídico que tiene la finalidad de garantizar el cumplimiento de la Constitución Política del Estado y demás leyes, contribuyendo así a la seguridad jurídica y materializando el principio de legalidad y supremacía constitucional; en atención a dicha finalidad, la referida acción tutelar se configura como componente esencial del subsistema garantista, ampliamente mejorado debiendo ser invocado ante el incumplimiento de deberes específicos previstos en la Constitución Política del Estado y la ley, los mismos que deben claros, expresos y exigibles.

III.2. Improcedencia de la acción de cumplimiento en procesos o procedimientos administrativos en los cuales se vulneran derechos y garantías tutelados por la acción de amparo constitucional

La acción de cumplimiento, conforme establece el art. 134.I de la CPE, ha sido diseñada por el constituyente para darle eficacia al ordenamiento jurídico, a través de la exigencia a las autoridades y a los particulares que desempeñen funciones públicas, de ejecutar materialmente las normas contenidas en las disposiciones constitucionales y en las leyes, con el objeto de garantizar la ejecución de la norma omitida.

Ahora bien, tratándose de una acción de defensa extraordinaria, cuya activación obedece al cumplimiento de ciertos requisitos conforme establece el art. 66 del CPCo, la acción de cumplimiento no procederá:

1. Cuando sea viable la intervención de las acciones de Libertad Protección de Privacidad o Popular.

2. Cuando el accionante no haya reclamado previamente y de manera documentada a la autoridad accionada, el cumplimiento legal del deber omitido.

3. Para el cumplimiento de sentencias judiciales que tengan autoridad de cosa juzgada.

4. En procesos o procedimientos propios de la administración, en los cuales se vulneren derechos y garantías constitucionales, tutelados por la Acción de Amparo Constitucional.

5. Contra la Asamblea Legislativa Plurinacional con la intención de exigir la aprobación de una Ley (las negrillas son nuestras).

Conforme a la norma citada precedentemente, se establece que la acción de cumplimiento no procede en “…procesos y procedimientos propios…”, se establece como causal de improcedencia cuando el acto reclamado emerge del ejercicio de las competencias públicas propias de la administración del Estado o, en su caso, a la potestad administrativa sancionadora de la administración pública traducidas en procesos o procedimientos propios y, cuando refiere a la administración en general, incluye a la Administración Pública Central y las Administraciones Departamentales, Municipales y Autonómicas.

En ese entendido, la SCP 2242/2012 de 8 noviembre, con referencia a dicha causal, refirió que:

…la acción de cumplimiento, conforme a la causal contenida en el art. 66.4 del CPCo, no procede para peticionar el cumplimiento de la omisión del deber omitido por una autoridad pública, de la Administración Pública o Autonómica, que en el ejercicio de sus competencias públicas asignadas por la Constitución y la ley conforme a ella, conoce y resuelve procesos o procedimientos propios de la administración o ejerce la potestad administrativa sancionadora, en los que se vulneren derechos y garantías que son objeto de protección de la acción de amparo constitucional.

Entendimiento que fue asumido en la SCP 0691/2013 de 3 de junio, la cual señala que:

Cuando la norma procesal contenida en el art. 66.4 del CPCo, expresa que la acción de cumplimiento no procede en “procesos y procedimientos propios”, se refiere a que esta acción de defensa es improcedente cuando emerge del ejercicio de las competencias públicas propias de la administración del Estado o, en su caso, a la potestad administrativa sancionadora de la administración pública traducidas en procesos o procedimientos propios y, cuando refiere a la administración en general, incluye a la Administración Pública Central y la Administración Autonómica, acorde a la configuración del modelo de Estado asumido                      (art. 1 de la CPE).

Asimismo, la SCP 1312/2011-R de 26 de septiembre; respecto a las causas de exclusión para activar la acción de cumplimiento, refirió que:

…es pertinente aclarar que el vocablo “ley”, debe ser interpretado a la luz de criterios sistémicos y teleológicos de interpretación constitucional, en tal sentido, de acuerdo al diseño del Estado Plurinacional de Bolivia, la tutela frente al incumplimiento de la ley, no puede ser reducida a la ley en sentido formal, sino también a la ley en sentido material, es decir a toda la normativa, que independientemente de su fuente de producción, tiene el carácter de generalidad.

Una vez realizada esta aclaración y con la finalidad de completar el diseño dogmático de la acción de cumplimiento, debe señalarse que toda la argumentación desarrollada supra, constituye el sustento jurídico-constitucional para establecer el ámbito de diferenciación con otras acciones tutelares, específicamente con la acción de amparo constitucional, en esa perspectiva, es imperante -a la luz de su teleología constitucional-, delimitar las causales de exclusión para la activación de la acción de cumplimiento, que en esencia se traducen en dos: a) Incumplimiento de deberes procesales, directamente vinculados a un proceso jurisdiccional; y, b) Incumplimiento de potestades administrativas, estrictamente vinculadas a un procedimiento administrativo.

En efecto, estas causales de exclusión para la activación de la acción de cumplimiento, son perfectamente coherentes con la argumentación desarrollada supra, ya que al existir un proceso judicial o un procedimiento administrativo, en el cual existen partes procesales con un interés concreto y cuya decisión surtirá efectos jurídicos solamente en relación a ellas, no es posible en estos supuestos activar la acción de cumplimiento, toda vez que la acción de amparo constitucional, para estos casos, es el medio idóneo y eficaz para restituir posibles derechos afectados. En este contexto, inequívocamente la negación de estas causales de exclusión para la acción de cumplimiento, generaría una disfunción del sistema tutelar reconocido por el nuevo orden constitucional, aspecto no deseado y que en definitiva desconocería las directrices axiológicas en virtud de las cuales el constituyente desarrolló cada una de las acciones de defensa (las negrillas son añadidas).

De igual forma las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 1028/2016-S1 de 26 de octubre[2], 1284/2016-S3 de 22 de noviembre[3], 0991/2017-S3 de 29 de septiembre[4] y 0620/2018-S1 de  11 de octubre[5]; reiteraron sobre la improcedencia de la acción de cumplimiento en procesos o procedimientos administrativos en los cuales se vulneren derechos y garantías que pueden ser tutelados vía acción de amparo constitucional; conforme también estableció la SCP 0050/2019-S2 de 1 de abril; la cual refiere que:

En suma, no procede la acción de cumplimiento, cuando se pretende el cumplimiento de un deber omitido dentro de un procedimiento propio de la administración pública central o autonómica o un proceso administrativo, en el que se vulneren derechos o garantías fundamentales, que son objeto de protección por la vía de la acción de amparo constitucional.

De la cuales se establece que la acción de cumplimiento no procede, al pretender exigir el cumplimiento del deber omitido por una autoridad pública, por cuanto ésta se halla facultada de conocer y resolver procesos o procedimientos propios de la administración o ejerce la potestad administrativa sancionadora, que se halla regulados en la ley y que, en todo caso, ante la evidencia de lesión de derechos y garantías constitucionales, éstos deberán ser reclamados mediante la acción de amparo constitucional.

III.3. Análisis del caso concreto

El accionante denuncia la lesión de sus derechos al debido proceso, a la igualdad, al trabajo, a la seguridad jurídica, prohibición de arbitrariedad y razonabilidad; toda vez que, las autoridades demandadas al emitir la Convocatoria Pública Nacional 27/2021 de 19 de septiembre, incumplieron los arts. 6 y 7.2 del Reglamento del Sistema de la Carrera Judicial, aprobado por Acuerdo 72/2020 de 8 de diciembre, conforme establecen los arts. 215.III de la LOJ y 178.II.1 de la CPE; aspecto que de manera indirecta vulneró sus derechos a la igualdad en la aplicación de la ley, al debido proceso, además se pretende lesionar el derecho al trabajo y los principios de seguridad jurídica y prohibición de arbitrariedad y razonabilidad.

Expuesta la problemática, conforme a las Conclusiones arribadas en el presente fallo constitucional, se tiene que por Acuerdo 72/2020 de 8 de diciembre, el Consejo de la Magistratura aprobó el Reglamento del Sistema de la Carrera Judicial y posteriormente emitió Convocatoria Pública Nacional 27/2021 de 19 de septiembre, referente a Cargos de Carrera para Jueza o Juez Agroambiental; al efecto el impetrante de tutela, el 1 de octubre de 2021, interpuso recurso de revocatoria contra la citada Convocatoria solicitando que se deje sin efecto la misma en relación a su persona al no estar contemplado dentro de la transitoriedad (Conclusiones II.1, II.2 y II.3).

A través de escrito presentado el 11 de octubre de 2021, el peticionante de tutela solicitó el cumplimiento normativo de los arts. 6 y 7.2 del aludido Reglamento; asimismo, el 3 de noviembre de 2021, impetró ante el Consejo de la Magistratura promover la acción de inconstitucionalidad concreta (Conclusión II.4 y II.5).

Ahora bien, inicialmente corresponde señalar que conforme a la jurisprudencia glosada en el Fundamento Jurídico III.2 de este fallo constitucional, la acción de cumplimiento no procede al pretender exigir el cumplimiento del deber omitido por una autoridad pública, por cuanto ésta se halla facultada de conocer y resolver procesos o procedimientos propios de la administración o ejercer la potestad administrativa sancionadora, que se halla regulados en la ley y que, en todo caso, ante la evidencia de lesión de derechos y garantías constitucionales, éstos deberán ser reclamados mediante la acción de amparo constitucional.

En ese marco, de la revisión de antecedentes como el hecho que el solicitante de tutela haya interpuesto recurso de revocatoria contra la Convocatoria Pública Nacional 27/2021 -aunque de forma extemporánea tal como informó la parte demandada- se evidencia la existencia de una de las causales de exclusión para activar la presente acción de defensa referida al incumplimiento de deberes procesales, directamente vinculados a un proceso o procedimiento propio de la administración, en este caso del Consejo de la Magistratura;  pues,  en  el  caso en revisión, al existir un procedimiento de selección de jueces agroambientales y del cual la decisión que se emita surtirá efectos jurídicos solamente en relación a ellos, no es posible en este supuesto, activar la acción de cumplimiento; toda vez que, es la acción de amparo constitucional previo cumplimiento de requisitos, el medio idóneo y eficaz para restituir posibles derechos afectados, más aun si las lesiones invocadas recaen sobre derechos y garantías de carácter subjetivo como se constituye los derechos invocados; sumando a lo señalado incumbe precisar que conforme a los antecedentes el demandante de tutela interpuso una acción de inconstitucionalidad concreta (Conclusión II.5), lo cual pone en evidencia que el accionante consiente que se trata de un procedimiento en el cual, entendiendo que la última Resolución depende de la aplicación de las normas cuestionadas en ella, interpuso la indicada acción de inconstitucionalidad.

Por consiguiente, en observancia de la jurisprudencia glosada en los Fundamentos Jurídicos III.1 y III.2 del presente fallo constitucional, tomando en cuenta que el presente caso se trata de un procedimiento, tal como se tiene precisado supra, no es posible ingresar al fondo del objeto procesal porque no se cumplió con uno de los presupuestos exigidos; correspondiendo a esos efectos denegar la tutela impetrada.

CORRESPONDE A LA SCP 0721/2022-S1 (viene de la pág. 16).

Consiguientemente, la Sala Constitucional, al denegar la tutela impetrada obró de forma correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Primera; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional en revisión, resuelve CONFIRMAR la Resolución 86/2021 de 2 de diciembre, cursante de fs. 170 a 176 vta., pronunciada por la Sala Constitucional Segunda del departamento de Tarija; y en consecuencia, DENEGAR la tutela solicita, conforme a los Fundamentos Jurídicos de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, aclarando que no se ingresó al análisis de fondo de la problemática planteada.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. MSc. Georgina Amusquivar Moller

MAGISTRADA

Fdo. MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo

MAGISTRADA

[1] El FJ III.1, manifiesta: “Corresponde aclarar la SC 1474/2011-R de 10 de octubre, en sentido de que la acción de cumplimiento no se rige por el principio de subsidiariedad sino previamente al planteamiento de la acción debe constituirse a la autoridad demandada en renuencia”.

[2] “De donde resulta que la acción de cumplimiento, conforme a la causal contenida en el art. 66.4 del CPCo, no procede para peticionar el cumplimiento de la omisión del deber omitido por una autoridad pública, de la Administración Pública o Autonómica, que en el ejercicio de sus competencias públicas asignadas por la Constitución y la ley conforme a ella, conoce y resuelve procesos o procedimientos propios de la administración o ejerce la potestad administrativa sancionadora, en los  que se vulneren derechos y garantías que son objeto de protección de la acción de amparo constitucional.”

[3] “…la acción de cumplimiento, conforme a la causal contenida en el art. 66.4 del CPCo, no procede para peticionar el cumplimiento de la omisión del deber omitido por una autoridad pública, de la Administración Pública o Autonómica, que en el ejercicio de sus competencias públicas asignadas por la Constitución y la ley conforme a ella, conoce y resuelve procesos o procedimientos propios de la administración o ejerce la potestad administrativa sancionadora, en los que se vulneren derechos y garantías que son objeto de protección de la acción de amparo constitucional”

[4] “En relación a la causal de improcedencia reglada del art. 66.4 del CPCo, y concordante con la naturaleza jurídica de la acción de cumplimiento la SCP 2242/2012 de 8 de noviembre, ‘…la acción de cumplimiento, conforme a la causal contenida en el art. 66.4 del CPCo, no procede para peticionar el cumplimiento de la omisión del deber omitido por una autoridad pública, de la Administración Pública o Autonómica, que en el ejercicio de sus competencias públicas asignadas por la Constitución y la ley conforme a ella, conoce y resuelve procesos o procedimientos propios de la administración o ejerce la potestad administrativa sancionadora, en los que se vulneren derechos y garantías que son objeto de protección de la acción de amparo constitucional”

[5] “…la acción de cumplimiento, conforme a la causal contenida en el art. 66.4 del CPCo, no procede para peticionar el cumplimiento de la omisión del deber omitido por una autoridad pública, de la Administración Pública o Autonómica, que en el ejercicio de sus competencias públicas asignadas por la Constitución y la ley conforme a ella, conoce y resuelve procesos o procedimientos propios de la administración o ejerce la potestad administrativa sancionadora, en los que se vulneren derechos y garantías que son objeto de protección de la acción de amparo constitucional.”