SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0721/2022-S1

I.1. Contenido de la demanda

Por de memorial presentado el 19 de noviembre de 2021, cursante de fs. 44 a                     63 vta., el accionante expresó los siguientes argumentos de hecho y derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Siendo Juez Agroambiental de la provincia Méndez del departamento de Tarija, presenta esta acción tutelar para que se dé cumplimiento a los arts. 6 y 7 del Reglamento del Sistema de la Carrera Judicial, aprobado por Acuerdo 72/2020 de 8 de diciembre, conforme establecen los arts. 215.III de la Ley del Órgano Judicial (LOJ) y 178.II.1 de la Constitución Política del Estado (CPE), nótese que dichas normas siguiendo los lineamientos de la SCP 0050/2019-S2 de 1 de abril, contienen el mandato expreso, claro y exigible de no convocar públicamente a los profesionales abogados a postular al cargo de juez bajo la modalidad de concurso de méritos y examen de competencia, cuando el número de egresados de la Escuela de Jueces del Estado sea suficiente para cubrir los requerimientos existentes; así como de convocar públicamente a los abogados a postular al cargo de juez bajo la modalidad de concurso de méritos y examen de competencia cuando el número de egresados sea insuficiente para cubrir los requerimientos; en los dos supuestos, ante la renuencia del cumplimiento de la norma procede la acción de cumplimiento y la tutela indirecta de los derechos y garantías vulnerados.

Ahora bien, los Consejeros de la Magistratura, en el marco de los arts. 148, 149 y la Disposición Transitoria Cuarta de la LOJ, así como el Reglamento del Sistema de la Carrera Judicial, emitieron la Convocatoria Pública Nacional 27/2021 de 19 de septiembre, haciendo un llamamiento público a los profesionales abogados a concurso de méritos y examen de competencia para los cargos de juezas y jueces agroambientales en acefalia y jueces agroambientales provisionales o en transitoriedad, que se encuentran en pleno ejercicio jurisdiccional, a esos últimos también considerándolos en acefalia, incumpliendo así la ley material, pues se reitera que el sentido de la ley comprende no solo su dimensión formal como originada en el órgano legislativo sino también su dimensión material sin importar la fuente de producción, es decir, normas que están en vigencia en el ordenamiento jurídico boliviano precisado en forma precedente.

La referida Convocatoria adjunta una lista de jueces agroambientales poniendo a todos los cargos de los juzgados en acefalia, sin distinción sustancial bajo la denominación de nómina de jueces transitorios y acefalias de los juzgados agroambientales por distrito y asiento judicial de los nueve departamentos del país, siendo menester reiterar que los arts. 6 y 7 del referido Reglamento fueron incumplidos por las autoridades demandadas; por cuanto, el citado Reglamento es una norma emitida en el marco del art. 215.III de la LOJ, que desarrolla legislativamente el art. 178.II de la CPE, es decir, que dicho Reglamento le dio un contenido sustancial al Sistema de la Carrera Judicial para el ingreso de jueces conforme dispone el subsistema de ingreso a la carrera judicial, ya que el art. 215 de la LOJ, señala que la carrera judicial garantiza la continuidad y permanencia de juezas y jueces en el desempeño de la función judicial en tanto demuestren idoneidad profesional y ética, además de ser evaluado positivamente; sobre el particular los miembros del Consejo de la Magistratura en ningún momento, se dignaron en evaluar su desempeño, por el contrario, al lanzar la Convocatoria Publica Nacional 27/2021, desconocer la normativa vigente haciéndose pasibles a la acción de cumplimiento.

Los Consejeros demandados al emitir la citada Convocatoria incumplieron los arts. 6 y 7.2 del aludido Reglamento, con la única finalidad de destituir ipso facto o a través de medidas de hecho a todos los jueces agroambientales del país en actual ejercicio, algunos por más de veinte años, como es su caso, para ser reemplazados por otros jueces transitorios o provisionales en razón que hasta la fecha -entiéndase de interposición de esta acción tutelar- no existen aún egresados del curso de formación y especialización en el área agroambiental de la Escuela de Jueces del Estado; por lo que, el objetivo de la dicha Convocatoria no tiene como fin materializar ni cumplir con mandatos claros y exigibles de la carrera judicial, sino de cesar y destituir a los jueces agroambientales; en otras oportunidades las autoridades demandadas cumplieron dichas normas reglamentarias respecto a los jueces de la jurisdicción ordinaria, así se puede citar a la SCP 0774/2018-S3 de 10 de septiembre, que interpretó la Disposición Transitoria Cuarta de la LOJ, el art. 2 de la Ley 040 de 1 de septiembre de 2010 que modificó el art. 3.I de la Ley 003 y la Ley 212 de 23 de diciembre de 2011, que en su art. 6.I, entendió que las juezas y jueces y otros servidores judiciales continuaban en sus labores de forma transitoria hasta la designación de los nuevos servidores que hubieren egresado de la Escuela de Jueces del Estado (que además podían ser promovidos de forma directa).

En el presente caso existe la legitimación activa y pasiva, porque está en actual ejercicio del cargo de Juez Agroambiental de la provincia Méndez de Tarija, al efecto pese a existir un mandato normativo claro, expreso y exigible previsto en la Norma Suprema y la ley, los Consejeros demandados son reticentes a su cumplimiento; por cuanto, el 1 de octubre de 2021, interpuso recurso de revocatoria a consecuencia de la publicación de la Convocatoria Pública Nacional 27/2021; asimismo, el 11 de octubre de 2021, presentó memorial de solicitud de cumplimiento normativo; y, el 3 de noviembre de 2021 promovió la acción de inconstitucionalidad concreta, los cuales no fueron resueltos, operando en consecuencia el silencio administrativo negativo.

Respecto a la tutela indirecta de derechos, conforme a lo expuesto en forma precedente, la referida Convocatoria y el proceso de selección y designación que el Consejo de la Magistratura pretende consumar incumpliendo la norma expresa, clara y exigible, vulnera el derecho a la igualdad en la aplicación de la ley, por cuanto una distinción, exclusión y trato diferenciado tiene por objetivo y resultado anular o menoscabar el goce o ejercicio de los derechos de los jueces agroambientales en actual ejercicio a permanecer o seguir en el cargo hasta tanto no exista la lista de elegibles producto de la formación de jueces especializados en la Escuela de Jueces del Estado, conforme disponen los arts. 6 y 7 del aludido Reglamento, respecto a otros jueces provisionales de la jurisdicción ordinaria, a quienes se destituyó de su cargo fueron reemplazados por los jueces egresados de la Escuela de Jueces del Estado.

Por otro lado, se vulneró el derecho al debido proceso previsto en los arts. 115.II y 117.I de la CPE; por cuanto, la SCP 0014/2013 de 3 de enero, refiere que el respeto al referido derecho no solo es en el ámbito judicial y administrativos, sino también en procedimientos de gestión institucional, ya que las autoridades demandadas se apartaron del procedimiento de selección y designación de acceso a la carrera judicial, previstos en los arts. 6 y 7 del aludido Reglamento; asimismo, se desconocieron los estándares de derechos humanos sobre el acceso a la carrera judicial y sus procedimientos que deben ser adecuados en la selección y nombramiento sin lesionar el derecho a la igualdad. Del mismo modo, el incumplimiento la norma expresa, clara y exigible, lesiona o pretende vulnerar el derecho al trabajo en su vertiente del derecho a la estabilidad reforzada al que tienen derecho todos los jueces agroambientales en actual ejercicio del cargo hasta que sean sustituidos por jueces provenientes de la lista de elegibles de la primera promoción de la Escuela de Jueces del Estado, lista que aún no existe porque la primera Convocatoria para tal efecto fue anulada.

Finalmente, las autoridades demandadas incumpliendo la norma expresa, clara y exigible, desconocieron y quebrantaron los principios de seguridad jurídica y prohibición de arbitrariedad y razonabilidad, ya que no obstante de existir normas claras en establecer que el núcleo medular del proceso y designación para la cerrera judicial en materia agroambiental es que los postulantes estén en la lista de la primera promoción de la Escuela de Jueces del Estado -la cual aún no se dio-; en consecuencia, no puede convocarse públicamente a cubrir cargos que no están en acefalia como los de jueces agroambientales en actual ejercicio, ni continuar ningún proceso de selección ni designación; empero, el Consejo de la Magistratura pese a ello, continua con dicho proceso logístico y presupuestal, impulsando una Convocatoria al margen de la Norma Suprema, la ley y el Reglamento del Sistema de la Carrera Judicial, aspecto que demuestra que las autoridades demandadas actúan y seguirán actuando con total discrecionalidad y arbitrariedad convirtiendo en inútil la estructura normativa del sistema de la carrera judicial que refiere, quienes deben ocupar y sustituir a los jueces agroambientales en ejercicio de sus funciones, que en este caso serán elegidos de la lista de egresados de la primera promoción de la Escuela de Jueces del Estado.

I.1.2. Normal constitucional o legal supuestamente incumplida

Se denunció el incumplimiento de los arts. 6 y 7.2 del Reglamento del Sistema de la Carrera Judicial, aprobado por el Acuerdo 72/2020 de 8 de diciembre, de conformidad a lo establecido en los arts. 215.III de la LOJ y 178.II.1 de la CPE.

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela, disponiendo que los Consejeros demandados procedan al cumplimiento expreso e incuestionable de los arts. 6 y 7 del Reglamento del Sistema de la Carrera Judicial; y se deje sin efecto la Convocatoria Pública Nacional 27/2021 de 19 de septiembre.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 2 de diciembre de 2021, según consta en el acta cursante de fs. 165 a 169 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El impetrante de tutela ratificó los términos de su acción de cumplimiento y ampliándola manifestó que en caso de que se determine la improcedencia, solicita que se considere la reconducción de la acción de cumplimiento a la acción de amparo constitucional, siendo que no existe identidad de sujeto, objeto y causa con una anterior acción de amparo constitucional.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Omar Michel Duran, Mirtha Gaby Meneses Gómez y Marvin Arsenio Molina Casanova Consejeros del Consejo de la Magistratura, a través de informe escrito presentado el 2 de diciembre de 2021, cursante de fs. 132 a 139 vta., manifestaron que: a) La inexistencia de mandato o prohibición expresa, clara y concreta, por cuanto de los arts. 6 y 7 del Reglamento del Sistema de la Carrera Judicial, se advierte que no existe un mandato expreso, claro y concreto presuntamente incumplido, que establezca que el Pleno del Consejo de la Magistratura tenga un deber imperativo que los actuales jueces agroambientales sean sustituidos por jueces provenientes de la lista de egresados de la primera promoción de la Escuela de Jueces del Estado, cuando una de las modalidades de ingreso a la carrea judicial es precisamente a través de “concurso de méritos y exámenes de competencia mediante convocatoria pública”, tal como se viene seleccionando, en el marco del art. 6.II inc. b) del referido Reglamento, a través de la Convocatoria Pública Nacional 27/2021, en cumplimiento a las atribuciones que tiene el Consejo de la Magistratura prevista en los arts. 62, 149, 214 y Disposición Transitoria Cuarta de la LOJ; b) Como se pudo advertir, el Consejo de la Magistratura viene realizando un proceso de selección de postulantes para jueces agroambientales conforme a sus facultades y atribuciones, en el marco constitucional y legal; en ese sentido, es preciso hacer notar una vez más que no existe el mandato imperativo argumentado por el peticionante de tutela, al contrario, en el art. 7 del mencionado Reglamento, se antepone “la palabra PODRÁ”, que de ninguna manera puede ser considerado como un mandato que obligue imperativamente, siendo una facultad para ejecutar una acción o no, sin ser una obligación de cumplir por mandato expreso, es más, dicho artículo no se aplica para el caso de la mencionada Convocatoria; toda vez que, el mismo se viene realizando en el marco del art. 6.II inc. b) del citado Reglamento y conforme la Ley del Órgano Judicial que faculta al Consejo de la Magistratura a realizar el proceso de selección; c) Sobre lo señalado, la SCP 0548/2013 de 14 de mayo, sostuvo que una de las características propias de la acción de cumplimiento es tutelar mandatos normativos de acción y abstención, es decir, que se tutela tanto la ejecución de aquello que es deber del servidor público (norma imperativa de hacer), como la ejecución de aquello que el servidor público por mandato normativo expreso no debe hacer, característica que no se advierte en la presente acción de cumplimiento; d) Procede la improcedencia de la acción de cumplimiento por existir cosa juzgada, ya que respecto a la transitoriedad de los cargos en el Órgano Judicial, tanto en la jurisdicción agroambiental como en la ordinaria, al haber pasado la etapa de transición desde la aprobación de la Ley Fundamental y la emisión de las leyes de desarrollo sobre el tema de la transitoriedad, emitiéndose las respectivas convocatorias para diferentes cargos entre ellos Vocales, Jueces y personal de apoyo jurisdiccional, siendo precisamente que la naturaleza provisional transitoria del tema central de debate por efecto de la transición del Poder Judicial a Órgano Judicial, de ahí que, las convocatorias emitidas sufrían cuestionamientos, las que han merecido un pronunciamiento respecto a estos debates referidos a la provisionalidad y transitoriedad, como en la SCP 0499/2016-S2 del 13 de mayo, que abordó y sistematizó efectuando un estudio de diversos elementos, que precisamente en la acción de cumplimiento, se pone de manifiesto; e) Sobre la vulneración del derecho al trabajo, la SCP 0499/2016-S2 señaló que “...no resulta evidente que la Convocatoria Pública 03/2014 emitida por las autoridades demandadas, vulnere el derecho al trabajo digno y estable, como también al salario de los accionantes, por cuanto, al presente, se encuentran ejerciendo su labor, claro está, de manera transitoria…”; por lo que, tampoco se puede argüir que se vulneró el debido proceso en su componente de seguridad jurídica y/o cualquier otra vertiente, cuando existen diferentes fallos constitucionales con calidad de cosa juzgada que determinaron que el Consejo de la Magistratura tiene la facultad o atribución de emitir Convocatorias a efectos institucionalizar la carrera judicial, bajo alternativa incluso de responsabilidad administrativa y penal a quienes contradigan lo dispuesto por el Tribunal Constitucional Plurinacional, es más dentro de una acción de cumplimiento no se tutelan derechos subjetivos propios de la acción de amparo constitucional, sino el cumplimiento del supuesto mandato omitido; f) Es muy importante tomar en cuenta lo delineado por la SCP 0499/2016-S2, siendo que no es posible apartarse de lo determinado por el Tribunal Constitucional Plurinacional, a efectos de resolver la acción de cumplimiento interpuesta sin el sustento legal, tal como se expuso y argumento anteriormente; toda vez que, se reitera que existe cosa juzgada al respecto, caso contrario serán sujetos de responsabilidades tal como se dispuso en el señalado fallo constitucional; g) Por último, hacer notar que el memorial de recurso de revocatoria presentado el 1 de octubre de 2021 contra la Convocatoria Pública Nacional 27/2021 de 19 de septiembre, mereció la Resolución por la cual se desestimó el mismo, por haber sido interpuesto fuera del plazo previsto en el art. 201 del Reglamento de Procedimiento Administrativo para la sustanciación de los recursos de revocatoria y jerárquicos en los entes del órgano judicial; y, h) Jamás se abrió un proceso administrativo para poder promover la supuesta acción de inconstitucionalidad concreta, de ahí que el recurso fue presentado de manera extemporánea, siendo notificado en Secretaria de la Sala Plena del Consejo de la Magistratura, conforme al domicilio procesal señalando en el memorial del accionante.

I.2.3. Intervención del Ministerio Público

El representante del Ministerio Publico, pese a su legal notificación, cursante a             fs. 67, no presentó informe ni se hizo presente a la audiencia programada.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del departamento de Tarija, por Resolución 86/2021 de 2 de diciembre, cursante de fs. 170 a 176 vta., denegó la tutela impetrada, bajo los siguientes fundamentos: 1) A través de este mecanismo de defensa, lo que se busca es el cumplimiento de la Norma Suprema y la ley, en el sentido que estos protegen el principio de legalidad, supremacía constitucional y seguridad jurídica; si bien, es cierto que la ley comprende tanto las normas que emanan del órgano que detentan las facultades legislativas como es el nivel central, como a las disposiciones de rango infra constitucional y legal contempladas por los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de legislación departamental, municipal e indígena; empero, no es menos evidente que conforme el razonamiento asumido por el Tribunal Constitucional Plurinacional, se encuentran fuera del alcance de la protección de este mecanismo las resoluciones emitidas dentro de un procedimiento administrativo; y, tal es así que el art. 66.4 del Código Procesal Constitucional (CPCo) establece que “No proceden procedimientos propios de la administración, en los cuales se vulneren derechos y garantías constitucionales tuteladas por la acción de amparo constitucional”; 2) De manera expresa el recurrente establece el deber omitido de los arts. 6 y 7 del Reglamento del Sistema de la Carrera Judicial, el cual de manera clara también ha marcado que se encuentran fuera de los alcances las resoluciones dentro de los procedimientos administrativos, y en el presente caso en análisis, si bien, esta avizora el incumplimiento de una norma, el recurrente establece de manera precisa y clara, que la misma se refiere a un Reglamento, norma que en principio debemos advertir, no se encuentra bajo la protección de este mecanismo de defensa, pues conforme hemos referido precedentemente, los alcances de esta van básicamente al cumplimiento de la Constitución Política del Estado, las leyes, y también de disposiciones legales conforme se refirió, y la norma ahora reclamada como tal, es emitida mediante un Acuerdo del Consejo de la Magistratura, conforme a un procedimiento administrativo; 3) Si bien, se tiene esta normatividad que reglamenta el mecanismo y procedimiento para el ingreso a la carrera judicial, pero de ninguna manera puede ser considerado como una ley, máxime si este Reglamento fue emitido a efectos de llevar a cabo un proceso administrativo, es decir, proceder conforme determina la Ley del Órgano Judicial, el Consejo de la Magistratura es el ente que reglamenta las formas, procedimientos o modalidades para el ingreso a la carrera judicial, considerándose también esta norma como un medio que establecen los procesos administrativos para la selección de ingreso a la carrera judicial; por lo que, mal podemos compeler en cuanto se refiere para su protección a través de este mecanismo de defensa, y así también la propia SCP 0050/2019-S2 del 1 de abril, establece la improcedencia de la acción de cumplimiento en procesos o procedimientos administrativos, en los cuales se vulneren derechos y garantías tutelados por la acción de amparo constitucional; 4) Si bien, el accionante infiere el incumplimiento de normas establecidas en el Reglamento del Sistema de la Carrera Judicial, y como efecto este conllevaría a vulnerar derechos subjetivos como ser a la igualdad, a la estabilidad laboral, al trabajo y al debido proceso, se debe señalar que estos derechos conforme a la jurisprudencia, son tutelados a través de otro mecanismo de defensa; y, 5) En tal sentido respecto al cumplimiento de los arts. 6 y 7 del aludido Reglamento, como bien se refirió, debe ser considerado a través de otra vía, en la cual se consideraran aquellos extremos; por lo que, en el análisis en concreto a través de este mecanismo, no se puede llegar a tutelar lo precedentemente reclamado, conforme al análisis ya efectuado, por cuanto la Sala Constitucional se encuentra impedida de ingresar a un análisis de fondo de la normatividad legal omitida.

La parte accionante en la vía de la enmienda, complementación y aclaración, solicitó que: i) Se explique por qué los miembros de la Sala Constitucional, se apartaron de la observancia de los fallos constitucionales referidos para la presentación de la acción de cumplimiento y sus razonamientos; ii) Se explique sobre su solicitud de consideración de la SCP 0232/2019-S1 de 7 de mayo, respecto a la concepción amplia y material de la acción de cumplimiento, básicamente en un caso similar para su aplicación; iii) Aclare y explique sobre la vulneración a la igualdad según refiere de la acción de amparo constitucional, ya que son considerados como funcionarios transitorios, extremo que fue superado como tal; y, iv) Aclare respecto a la conversión solicitada de la acción de cumplimiento a la acción de amparo constitucional.

Al respecto, los Vocales Constitucionales contestaron que con relación a los puntos primero y segundo, se tiene que a lo largo de la Resolución se explicó respecto a los mismos, conforme establece el art. 15.II del CPCo, que señala que  las razones jurídicas de una decisión asumida por el Tribunal Constitucional Plurinacional, se constituyen en jurisprudencia, entre las que básicamente se citó a la                                SCP 0050/2019-S2 del 1 de abril, misma que establece la improcedencia de la acción de cumplimiento en procesos o procedimientos administrativos en los cuales se vulneren derechos y garantías tutelados por la acción de amparo constitucional.

Por otra parte, con relación a la vulneración del derecho a la igualdad, conforme señaló la Sala Constitucional, no se ingresó al análisis del fondo, pues se consideró que el Reglamento del Sistema de la Carrera Judicial, del cual se ha reclamado su incumplimiento en sus arts. 6 y 7, se advirtió como una omisión ilegal, de la cual, el recurrente tiene el mecanismo legal respectivo a efectos de hacer valer tales derechos; en cuanto a la conversión a la acción de amparo constitucional, conforme la prueba presentada, así como lo fundamentado en la audiencia, no se ha advertido que al accionante se le haya cesado de su función como tal; por lo que, con base a los fundamentos expuestos, se resuelve disponer sin lugar la enmienda, complementación y aclaración impetrada.