SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0854/2022-S2

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 14 de julio y 2 de agosto de 2021, cursantes de fs. 48 a 65 y 68 a 80 vta., el accionante manifestó que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Cumplía funciones públicas como Jefe de Unidad de Planificación y Gestión Institucional en la AJAM; empero, sin explicar razones ni existir llamada de atención alguna, menos proceso disciplinario y/o administrativo de ninguna índole en su contra, fue desvinculado mediante Memorándum AJAM - RRHH – MB – 530/2020 de 22 de abril, emitido por el entonces Director Ejecutivo Nacional de esa entidad, pese a que la Ley que Coadyuva a Regular la Emergencia por el COVID-19 -Ley 1309 de 30 de junio de 2020- y el Decreto Supremo (DS) 4199 de 21 de marzo del citado año, prohibían el despido de trabajadores mientras dure la pandemia por el indicado virus; ante tal determinación, el 8 de julio de ese año, impetró su reincorporación, el pago de sus remuneraciones devengadas y la restitución de su seguro social a corto y largo plazo, reiterando dicha solicitud mediante nota de 3 de agosto de igual año, respondiéndose a través de CITE: AJAM/DESP 312/2020 de 21 de septiembre, indicando que su persona no gozaba de estabilidad laboral debido a su calidad de servidor público provisorio, negando flagrantemente su restitución y, a pesar del haber interpuesto recurso de revocatoria, el referido Director a través de Nota CITE: AJAM/DESP 496/2020 de 4 de noviembre, ratificó la decisión recurrida.

Contra dicho fallo, formuló recurso jerárquico, emitiéndose por el Ministro de Minería y Metalurgia -hoy demandado- la Resolución de Recurso Jerárquico 61/2021 de 31 de marzo, confirmando el fallo impugnado, y en consecuencia, rechazó el recurso, concluyendo que: a) En su calidad de funcionario provisorio, su desvinculación no requirió de causal alguna; además, que solo los servidores públicos de carrera tienen derecho de impugnar actos administrativos que afecten su estabilidad laboral, contrario a lo sostenido por la SCP 0519/2020-S4 de 29 de septiembre y la Norma Suprema, que reconocen al trabajo como un derecho fundamental, así como, los principios de progresividad y protector, afectándose de forma colateral su salud y la de su familia; y, b) No consideró que su retiro se dio dentro de un periodo de pandemia mundial, donde debía aplicarse con preferencia los derechos humanos, y que en el orden interno las normas garantizaban su estabilidad laboral incluso dos meses después de terminada la misma, conforme establecen los arts. 7 de la referida norma legal y 2 del DS 4325 de 7 de septiembre de 2020 y, si bien se reconoce tal beneficio para organizaciones económicas, -en el marco de los arts. 309 de la Constitución Política el Estado (CPE) y 39 de la Ley de Minería y Metalurgia (LMM) la AJAM tiene tal calidad, cuyo plan de restructuración y presupuesto la califican como entidad con independencia económica y autosustentable.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Denunció la lesión de sus derechos al trabajo, a la estabilidad laboral, a la remuneración y a la salud, citando al efecto los arts. 18, 46.I.2, 48.I y II; y, 49.III de la CPE; 23.1 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH); 6 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (PIDESC); y, 6.1 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales “Protocolo De San Salvador”.

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela, disponiendo: 1) Se deje sin efecto la Resolución de Recurso Jerárquico 61/2021, la Nota CITE: AJAM/DESP 496/2020 y el Memorándum AJAM - RRHH – MB – 530/2020; y, 2) Su reincorporación a su fuente laboral, más la liquidación de salarios devengados, aguinaldos y demás derechos sociales.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública virtual el 1 de septiembre de 2021, según consta en acta cursante de fs. 371 a 378, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El accionante a través de su abogado, ratificó el contenido íntegro de la acción de amparo constitucional, y ampliándolo manifestó que, la AJAM es una unidad productiva que vende servicios, factura por los mismos y aporta al Estado Plurinacional de Bolivia; en cuya razón, conforme prevé el art. 7 de la Ley 1309, no correspondía su retiro.

I.2.2. Informe de los demandados

Ramiro Félix Villavicencio Niño de Guzmán, Ministro de Minería y Metalurgia, a través de sus representantes, mediante informe escrito presentado el 31 de agosto de 2021, cursante de fs. 347 a 356 vta., y en audiencia de garantías manifestó que: i) El ingreso del accionante a la AJAM no se realizó con base en un proceso de selección por convocatoria a objeto de considerarlo como de carrera; por lo que, no gozaba de estabilidad laboral, tal cual prevé el art. 59 del DS 26115 de 16 de marzo de 2001, y conforme a la SC 1462/2011-R de 10 de octubre y la SCP 0086/2018-S3 de 28 de marzo, las cuales establecieron que a los servidores públicos provisorios simplemente se les comunicará el cese de sus funciones sin invocar comisión de ninguna falta, y tampoco ser pasibles a proceso administrativo interno para su desvinculación; por lo que, no se tuvo por transgredido su derecho al trabajo; ii) No fue vulnerado su derecho a la salud; debido a que, incluso hasta dos meses después de ser retirado el solicitante de tutela siguió beneficiándose del mismo, así como, sus beneficiarios; además, la Ley 1309 carece de efectividad a fin de solicitar cualquier reincorporación, y que el carácter excepcional de dicha norma contaba con una duración hasta junio de 2020; iii) No existió lesión del derecho al trabajo, por tratarse de un funcionario provisorio regido por el art. 71 del Estatuto del Funcionario Público (EFP) el cual establece que no gozan de los derechos contenidos en el art. 7.II de ese Estatuto, tal como la estabilidad laboral; en cuya razón, acorde al principio de legalidad que rige la función pública, no se puede obligar a las autoridades administrativas se alejen de su observancia; y,   iv) Según el art. 39 de la LMM, la AJAM se constituye en una entidad y no así en una empresa, mucho menos en una organización económica; ya que, no genera excedentes destinados a la contribución del desarrollo económico productivo del Estado Plurinacional de Bolivia, mucho menos financia la atención de políticas sociales, siendo los recursos que administra otorgados por el Tesoro General de la Nación (TGN), y un porcentaje por la patente minera, además de percibir donaciones, y que si bien el plan de restructuración institucional aprobado por la Resolución Ministerial (RM) 267/2014 de 7 de noviembre, en el cual se establece como una atribución de la AJAM prestar servicios, no precisa que la recaudación emergente de ese cobro genere recursos adicionales que permitan contribuir al desarrollo como señala el art. 2 inc. b) del DS 4325; por todo lo expuesto, pidió se deniegue la tutela pretendida.

Brenda Lafuente Fernández, Directora Ejecutiva Nacional de la AJAM, a través de sus representantes, por informe escrito presentado el 1 de septiembre de 2021, cursante de fs. 360 a 364 vta., y en audiencia de garantías expresó que: a) El derecho al trabajo no atribuye al Estado otorgarle a todos los ciudadanos una fuente laboral, sino a la adopción de políticas que favorezcan su creación, tanto en el sector público como privado, así como, a tutelar ante actitudes discriminatorias a fin de garantizar iguales oportunidades para lograr una estabilidad, siendo que ese derecho no se limitó en ningún momento al impetrante de tutela; y, b) La Ley 1309, protege la estabilidad de los trabajadores en época de pandemia a causa del COVID-19, incluso hasta dos meses de haber cesado la misma; empero, dicho resguardo limita su alcance a las organizaciones económicas; en cuyo entendido, la AJAM no tiene esa calidad, sino, es una entidad autárquica bajo tuición del Ministerio de Minería y Metalurgia, conforme establece el art. 39 de la LMM; razón por la cual, no puede equipararse a una organización económica, menos regirse por la Ley General del Trabajo. Con base en lo expuesto, solicitó se deniegue la tutela peticionada.

Álvaro Ronald Herbas Huayllas, exdirector Ejecutivo Nacional de la AJAM, a través de informe presentado el 1 de septiembre de 2021, cursante de fs. 366 a 369 vta., y en audiencia manifestó que: 1) La SC 1462/2011-R de 10 de octubre, cuyo razonamiento fue reiterada por la SCP 0086/2018-S3, estableció que a los servidores provisorios simplemente se los comunicará con el cese de sus funciones sin invocar la comisión de ninguna falta, tampoco se iniciará proceso administrativo alguno, no existiendo una obligación de motivar las razones de su desvinculación; 2) Si bien fue emitido el Comunicado 14/2020 de 8 de marzo, emitida por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, prohibiendo el despido injustificado en época de pandemia por el COVID-19, se comunicó por la misma repartición laboral la aclaración pública el 21 de abril de ese año, que para servidores públicos el tratamiento era otro, siendo explicada la condición de funcionario provisorio del accionante; en cuya razón, su solicitud de reincorporación fue desestimada, no siendo vulnerada la estabilidad que el prenombrado alegó; y, 3) La Nota CITE: AJAM/DESP 496/2020, fue clara al aplicar con base en la Ley 1309 el alcance de las organizaciones económicas; en el cual, no se encuentra la AJAM, conforme fue definido por el art. 2 inc. a) del DS 4325, que por ser una entidad autárquica, no se rige por la Ley General del Trabajo.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante Resolución 182/2021 de 1 de septiembre, cursante de fs. 379 a 385, denegó la tutela impetrada, con los siguientes fundamentos; i) La AJAM no se encuentra dentro de los alcances que prevé el art. 7 de la Ley 1309, que se limita a organizaciones económicas; y, ii) El impetrante de tutela, según los arts. 57 del DS 26115; 4 y 71 del EFP, y la SC 1133/2010-R de 27 de agosto, tenía la calidad de funcionario provisorio; por lo tanto, no gozaba de estabilidad laboral, cuyo beneficio únicamente corresponde a los servidores públicos de carrera, inspirada en los principios de reconocimiento de méritos, evaluación de desempeño, capacidad e igualdad, desempeñando el aludido funciones de trabajador provisorio; por lo que, no gozaba de dichas prerrogativas, y era suficiente realizar una comunicación para su desvinculación.

I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

No habiendo encontrado consenso en la Sala, de conformidad al art. 30.I.6 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP), se procedió a convocar al Presidente de este Tribunal, a fin de dirimir con su voto el caso en análisis.