SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0924/2022-S3

Lo señalado no significa que la acción de cumplimiento, de manera directa o indirecta, no tutele derechos y garantías; sino que su propósito concreto es garantizar el cumplimiento de deberes previstos en la Constitución y las leyes, sin perjuicio que, la omisión del deber -constitucional o legal- se encuentre indisolublemente ligado al ejercicio -y por ende lesión- de derechos.

Si se asume dicha afirmación, corresponde establecer cuál es la diferencia existente entre el amparo constitucional por omisión y la acción de cumplimiento, considerando que la primera, de acuerdo al art. 128 de la CPE, procede contra actos ilegales u omisiones ilegales o indebidas y la segunda, procede ante el incumplimiento de disposiciones constitucionales o legales, que constituyen precisamente una omisión.

Para establecer una diferenciación, debe partirse del ámbito de protección de la acción de cumplimiento, cual es garantizar la materialización de un deber omitido; que tiene que estar de manera expresa y en forma específica previsto en la norma constitucional o legal. En ese entendido, el deber al que hace referencia la norma constitucional, no es genérico -como el cumplimiento de la ley- sino un deber concreto, que pueda ser exigido de manera cierta e indubitable a los servidores públicos; es decir, el deber tiene que derivar de un mandato específico y determinado y debe predicarse de una entidad concreta competente; ese es el sentido que, por otra parte, le ha otorgado al deber omitido la Corte Constitucional de Colombia en la Sentencia C-651/03 y el Tribunal Constitucional peruano que ha establecido determinados requisitos para que se ordene el cumplimiento del deber omitido: mandato vigente, cierto y claro, no estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares, deber ser ineludible, de obligatorio cumplimiento y ser incondicional.

Conforme a lo anotado, ante la omisión en el cumplimiento de un deber claro, expreso y exigible, que puede estar directa o indirectamente vinculado a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales, corresponde invocar la acción de cumplimiento; en tanto que si el deber omitido no reúne las características anotadas, sino que se trata de un deber genérico, pero vinculado a la lesión de derechos o garantías fundamentales -como por ejemplo el deber de motivación de las resoluciones cuyo incumplimiento general lesiona al debido proceso- corresponde la formulación de la acción de amparo constitucional por omisión”.

Con relación a las características específicas de la acción de cumplimiento, la SCP 0548/2013 de 14 de mayo, determinó que: “a) La acción de cumplimiento no busca el cumplimiento formal de un acto normativo constitucional y/o legal sino el cumplimiento de su finalidad, es decir, más que formalista es finalista; b) Tutela mandatos normativos de acción y abstención, consecuentemente, tutela tanto la ejecución de aquello que es deber del servidor público (norma imperativa de hacer), como la inejecución de aquello que el servidor público por mandato normativo expreso no debe hacer; c) El sentido de Constitución involucra todas aquellas normas constitucionales que imponen obligaciones de hacer y no hacer claras a un servidor público; es decir, alcanza al denominado bloque de constitucionalidad (art. 410.II de la CPE); d) El sentido de ley, involucra no solamente la norma emanada por la Asamblea Legislativa Plurinacional, formalmente como ley, sino toda aquella norma jurídica general o autonómica (SSCC 0258/2011-R y 1675/2011-R); e) No se rige por el principio de inmediatez porque 9 el deber de cumplimiento de una disposición no puede caducar con el tiempo sino con la derogatoria de la norma que impone el deber, es decir, no se busca la tutela de derechos subjetivos sino la vigencia del Estado de Derecho (art. 1 de la CPE), en este sentido el cumplimiento de la Constitución y la ley trasciende del interés individual sino que es de interés público; y, f) Corresponde aclarar la SC 1474/2011-R de 10 de octubre, en sentido de que la acción de cumplimiento no se rige por el principio de subsidiariedad sino previamente al planteamiento de la acción debe constituirse a la autoridad demandada en renuencia”.

III.2.  Causales de improcedencia de la acción de cumplimiento

Al respecto, la aludida SCP 0548/2013, estableció que: “…ante la presentación de una acción de cumplimiento debe analizarse por el juez o tribunal de garantías i) La observancia de los requisitos de admisión, previstos en el art. 33 del Código Procesal Constitucional (CPCo), debiéndose en su caso ordenar su subsanación en el plazo de tres días, transcurridos los cuales, en caso de persistir la inobservancia, se tendrá por no presentada la acción (art. 30 del CPCo), no correspondiendo distinguir entre requisitos de forma y fondo por no estar comprometido un interés subjetivo y ser el cumplimiento de la Constitución Política del Estado y la ley de orden público; y, ii) Ante la concurrencia de una causal de improcedencia reguladas en el art. 66 del referido Código, por Auto motivado se determinará de manera directa la improcedencia de la acción de cumplimiento.

Respecto a las causales de improcedencia reglada el art. 66 del CPCo, determina: a) Cuando sea viable la interposición de las acciones de libertad, protección de privacidad o popular, o cuando concurra la procedencia de otra acción de defensa porque se presume que el legislador otorgó ámbitos de competencias diferente a cada acción constitucional incluyendo a la acción de amparo constitucional; b) Debe existir una solicitud expresa y clara en la cual el accionante recuerde al servidor público su deber de cumplimiento de la norma, y ante la renuencia (tácita o expresa) recién se activa la jurisdicción constitucional, aspecto diferente a la subsidiariedad; c) Para forzar el cumplimiento de resoluciones judiciales de cualquier índole (SCP 1876/2012 de 12 de octubre); d) Dentro de procesos o procedimientos administrativos en los cuales pueda demandarse la lesión de derechos fundamentales en cuyo caso por regla general procede la acción de amparo constitucional; y, e) Para exigir la aprobación de leyes ante las instancias Legislativas” (las negrillas nos corresponden).

III.3.  Improcedencia de la acción de cumplimiento contra decisiones de las instancias legislativas para la aprobación de leyes

La acción de cumplimiento es el mecanismo constitucional que tiene por finalidad garantizar que los servidores u Órganos del Estado cumplan con una norma constitucional o legal, al constituir un mandato imperativo impuesto por el ordenamiento jurídico, en aquellos casos en los que de manera injustificada existe una inobservancia, resistencia a observarla o sea omitida; sin embargo, conforme señala el art. 66.5 del CPCo, no procederá contra las instancias legislativas, sea la Asamblea Legislativa Plurinacional, Asamblea Departamental o Concejos Municipales que poseen facultades deliberativa, fiscalizadora y legislativa en el ámbito de sus competencias conforme prevén los arts. 145, 277 y 283 de la CPE, con el propósito o intensión de exigir la aprobación de una ley, al existir un procedimiento legislativo propio en el cual existen diferentes fases o etapas a observarse hasta culminar con la promulgación y vigencia de una determinada norma, sin que corresponda activar la citada acción para cuestionar esos aspectos y pretender que dicho proceso legislativo avance hasta culminar bajo la tutela que brinda la vía constitucional.

Sobre el particular, en el voto disidente de la SCP 02557/2013 de 14 de mayo, también se dejó establecido que: “…Esta es otra causal de improcedencia reglada para la acción de cumplimiento, la cual encuentra razonabilidad en una interpretación sistémica de los medios de defensa constitucional reconocidos por el orden constitucional imperante, en ese contexto, el deber de omisión de emisión normativa atribuible a la Asamblea Legislativa Plurinacional, tiene una herramienta constitucional de defensa específica: La inconstitucionalidad por omisión normativa, razón por la cual, al existir un medio idóneo para la defensa de este tipo de omisiones, éstas no pueden ser tuteladas a través de la acción de cumplimiento, siendo ésta una causal expresa de improcedencia reglada para la acción de cumplimiento, aspecto, que igual que en los casos anteriores, deberá ser observado por el Juez o Tribunal de garantías en etapa de admisibilidad de esta acción”.

III.4.  Análisis del caso concreto

El accionante denuncia el incumplimiento del art. 26 en sus incs. a), b), c), d), e), f) y g) de la Ley de Ejercicio Legislativo y Ordenamiento Jurídico y Administrativo Municipal LM 001 del Gobierno Autónomo Municipal de Santiago de Huari del departamento de Oruro; puesto que antes de promulgar el nuevo Ejecutivo Municipal de la citada entidad municipal la LM 145 que modifica la Disposición Final Segunda de la LM 132 de Creación del Distrito Indígena Originario Campesino Guadalupe, que pretende incluir en el trámite de distritación a las Comunidades de Kanasiri, Markawi y Pocuro que forman parte de la Comunidad Indígena Castilla Huma, desde el año 2003, mediante Nota de 11 de mayo de 2021, observó y devolvió el Proyecto de Ley al Pleno del Concejo del citado Gobierno Autónomo Municipal para que continúe su tratamiento como ley municipal observada; no obstante, transcurrido un plazo prudencial, en el que solicitó audiencias y pidió un pronunciamiento expreso, la Presidenta ahora accionada incumplió su deber de observar el procedimiento establecido que prevé plazos y otros mecanismos, generando incertidumbre e inseguridad jurídica, vulnerando el principio de legalidad y jerarquía normativa municipal, al transcurrir más de cinco meses desde que las nuevas autoridades municipales de la referida entidad municipal asumieran sus cargos sin atender oportunamente lo reclamado.

En ese marco, el accionante identifica como norma incumplida el art. 26 en sus cinco incisos de la LM 001 del Gobierno Autónomo Municipal de Santiago de Huari del departamento de Oruro, pronunciada en ejercicio de las facultades legislativas, de desarrollo, reglamentarias y ejecutivas otorgadas, conforme a lo previsto por los arts. 270, 272, 276, 283, 297 y 302 de la CPE, disposición que se aplica en la jurisdicción de la citada entidad municipal y es de cumplimiento obligatorio para toda persona natural o colectiva, incluyendo sus autoridades; sin embargo de acuerdo a la jurisprudencia citada en los Fundamentos Jurídicos III.2. y III.3. de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, la acción de cumplimiento no procede para exigir la aprobación de leyes ante las instancias legislativas, pretendiendo el accionante en el presente caso, que la Presidenta hoy accionada cumpla de manera inmediata con los incs. a), b), c), d), e), f) y g) del art. 26 de la LM 001, referido al procedimiento para el tratamiento de la LM 145 (fs. 71 a 72), que modifica la Disposición Final Segunda de la LM 132, de Creación del Distrito Indígena Originario Campesino Guadalupe, que pretende incluir en el trámite de distritación a las Comunidades de Kanasiri, MarKawi y Pocuro que desde el año 2003 forman parte de la Comunidad Indígena Castilla Huma, Ley que fue observada mediante Nota de 31 de mayo de 2021, presentada ante el Concejo Municipal del citado Gobierno Autónomo Municipal dentro del término de diez días establecido por el art. 25 de la LM 001, por el nuevo Alcalde de la referida entidad municipal justificando por escrito los argumentos de su desacuerdo y disconformidad para que sean analizados y considerados en Pleno del Concejo Municipal del indicado Gobierno Autónomo Municipal; por lo que el accionante cuestionó la falta de envío de dichas observaciones a la comisión de origen donde inicialmente se consideró el proyecto de ley, la que en el plazo de diez días debió fundamentar si es o no pertinente aceptar o rechazar, total o parcialmente las mismas o adjuntar el proyecto de ley municipal correspondiente para su consideración en el Concejo Municipal de la señalada entidad municipal, en el que con el voto de dos tercios de los miembros presentes con base en el Informe de la comisión, de rechazarlas se devuelva la Ley al Ejecutivo Municipal del citado Gobierno Autónomo Municipal para su promulgación obligatoria, pero de aceptarse, se considere el proyecto de ley, solo en los aspectos observados.

De lo referido se advierte que, como el presente caso se origina en el proceso legislativo de un proyecto de ley cuya intención es la promulgación de una ley, se pretende que la jurisdicción constitucional ordene esa promulgación a objeto de poner en vigencia una norma que aún no nació a la vida jurídica, pero en el marco de lo expuesto y lo previsto por el art. 66.5 del CPCo, la acción de cumplimiento no procede para denunciar la inobservancia al procedimiento legislativo de tratamiento de una ley observada en el pleno del Concejo Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de Santiago de Huari del departamento de Oruro; por lo que al existir -se reitera- un procedimiento legislativo especifico a seguir hasta lograr la sanción y posterior promulgación de una ley municipal, no corresponde acudir a la instancia constitucional a través de la citada acción con el objetivo de continuar hasta finalizar con dicho procedimiento, que en el presente caso está contemplado en los arts. 18 al 27 de la LM 001 del citado Gobierno Autónomo Municipal, correspondiendo en consecuencia denegar la presente acción de cumplimiento, aclarándose que este aspecto debió ser observado por el Juez de garantías antes de su admisión, al constituir una causal de improcedencia reglada.

Finalmente, respecto al pago de costas, estas no pueden ser consideradas en razón a la denegatoria de la tutela.

En consecuencia, el Juez de garantías, al conceder la tutela solicitada, no obró de manera correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: REVOCAR la Resolución 01/2021 de 20 de octubre, cursante de fs. 175 a 184, pronunciada por el Juez Público Mixto Civil y Comercial, de Familia, de la Niñez y Adolescencia, de Partido del Trabajo y Seguridad Social e Instrucción Penal Primero de Santiago de Huari del departamento de Oruro; y, en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada, aclarando que no se ingresó al análisis de fondo de la problemática planteada.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. Dr. Petronilo Flores Condori

MAGISTRADO

Fdo. MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas

MAGISTRADA