SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0500/2022-S1

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 12 de agosto de 2021, cursantes de fs. 501 a 511 vta., el peticionante de tutela, manifestó los siguientes argumentos de hecho y derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Mediante memorial de 20 de enero de 2014, el ahora accionante presentó demanda contenciosa administrativa, impugnando la Resolución Final de Saneamiento RACS- SC 0266/2002 de 11 de julio, denunciando irregularidades en la sustanciación del proceso de saneamiento del predio "La Esperanza II", así refirió que existiría sobreposición, sobre el área de "BOLIBRAS", falta de jurisdicción y competencia del Consejo Nacional de Reforma Agraria (CNRA), respecto de áreas del Instituto Nacional de Colonización (INC) e incumplimiento de la Función Económica Social (FES), ante una aparente actividad ganadera. El 21 de febrero de 2014, mediante Auto de admisión, la Sala Segunda del Tribunal Agroambiental admitió la referida demanda; como consecuencia de tal admisión, se apersonaron y respondieron a la citada demanda; por una parte la Empresa "Agropecuaria OB SRL" y por la otra, el Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA); sin embargo, los Magistrados de la Sala Segunda del Tribunal Agroambiental -autoridades ahora demandadas- mediante AUTO INTERLOCUTORIO DEFINITIVO S2a 012/2021 de 12 de febrero, rechazaron la citada demanda, anulando obrados.

El impetrante de tutela refiere que los precitados magistrados, al emitir el AUTO INTERLOCUTORIO DEFINITIVO S2° 012/2021, lesionaron el derecho al acceso a la justicia, en virtud a que a través de una arbitraria fundamentación respecto a la falta de legitimación activa del Viceministerio de Tierras para interponer demanda contenciosa administrativa dejó en indefensión al pueblo boliviano propietario originario de la tierra.

Ello trajo como consecuencia que no se resuelva la controversia sobre la legalidad o ilegalidad de la Resolución Final de Saneamiento RACS-SC 0266/2002, además de la ausencia de control de legalidad del predio "La Esperanza II", se constituye en un acto arbitrario, ante la no consideración de lo establecido en el artículo adicional único del Decreto Supremo 1697 de 14 de agosto de 2013, por el cual, se instruyó al Viceministerio de Tierras del Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras la interposición de los recursos que correspondan sobre las tierras comprendidas en el caso "BOLIBRAS" que cuenten con resoluciones finales de saneamiento y/o títulos ejecutoriales emitidos en contravención de la Disposición Transitoria Décimo Primera de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria (LSNRA); omitiendo los Magistrados demandados de manera deliberada la consideración del indicado decreto, el cual a la fecha se encuentra incólume.

La ausencia de valoración de la demanda, nace de una aparente ausencia de legitimación activa como emergencia de la derogación de la Disposición Vigésima del Decreto Supremo 29215 de 2 de agosto de 2007 y del inc. f) del Decreto Supremo 29496 de 1 de abril de 2008, cuando ello resulta falso debido a que su legitimidad se encuentra en función a lo dispuesto por el Decreto Supremo 1697, vigente a la fecha, omitiendo su consideración de manera indebida. Denuncia además que estos incurrieron en ausencia de valoración del informe INF/VT/DGT/UTNIT/0106-2013 de 18 de octubre, el cual, patentiza la importancia del Decreto Supremo 1697.

Asimismo, el AUTO INTERLOCUTORIO DEFINITIVO S2a 012/2021, pretende fundar su resolución de rechazo de la demanda contencioso administrativa en el análisis errado de la aplicación retrospectiva del precedente jurisprudencial sentado en la SCP 0176/2020-S4 de 21 de julio; cuando la jurisprudencia constitucional a través de la SCP 2461/2010-R de 19 de noviembre, refiere al momento y límite de aplicación retrospectiva de los precedentes constitucionales; al igual que la jurisprudencia agroambiental contenida en la SAN S1a 06/2018 de 27 de marzo, respecto a la legitimación perpetua del Viceministerio de Tierras para interponer la demanda contenciosa administrativa.

Del mismo modo indica que el derecho a la tierra, está dado al pueblo boliviano y su facultad de administración al Estado sobre los recursos naturales; por ello, con la emisión del AUTO INTERLOCUTORIO DEFINITIVO S2a 012/2021, se privó ilegalmente al Estado, representado por el Viceministerio de Tierras de la facultad de administración del recurso tierra en los alcances de verificación de la legalidad de los procesos de Saneamiento desarrollados por el INRA, generando con consumación, la imposibilidad de recuperar tierras fiscales y cumplimiento del orden constitucional de adjudicaciones y dotaciones de la tierra dentro de los límites definidos por la norma y dentro de los alcances de legalidad; por lo que; al pronunciar el AUTO INTERLOCUTORIO DEFINITIVO S2a 012/2021, los demandados conculcaron el derecho de la propiedad de la tierra del pueblo boliviano, porque en primer lugar, cerraron definitivamente cualquier actividad legal que persiga el control de legalidad de las actuaciones del INRA, en segundo, no permite acceder a un medio de impugnación, al disponer el archivo definitivo; tercero, deja incólume los diez vicios de nulidad absoluta advertidos y planteados en la demanda contenciosa administrativa, generando la titulación de un predio con serias evidencias de ilegales posesiones y desplazamientos de antecedentes agrarios; en cuarto lugar, impide el control jurisdiccional de la violación a lo dispuesto por el art. 396, núm. II de la CPE, permitiendo la titulación del predio "La Esperanza II", a ciudadanos brasileros y españoles circunstancialmente asentados en el país; el citado Auto interlocutorio definitivo lesiona el derecho a la propiedad de la tierra del pueblo y la facultad estatal de su administración.

Refiere que el AUTO INTERLOCUTORIO DEFINITIVO S2a 012/2021, también inobserva e incumple los principios de legalidad, seguridad jurídica, reserva legal y competencia, en virtud a que de manera alejada a la verdad absoluta dispuesta por el Decreto Supremo 1697 en su artículo adicional único, limita los derechos que tiene como ente estatal de defender la tierra; al establecer la ausencia de su legitimidad mediante una resolución judicial, se arroga la facultad expresada en la norma positiva.

En conclusión, manifiesta que el AUTO INTERLOCUTORIO DEFINITIVO S2^a 012/2021, cerró de manera indebida la facultad que tiene el Estado de ejercer el control jurisdiccional de los actos administrativos de los procesos agrarios del predio "La Esperanza II".

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

El impetrante de tutela considera lesionados su derecho al acceso a la justicia, "a la tierra y facultad de administración", a los principios de legalidad, seguridad jurídica, reserva legal y competencia, citando al efecto, los arts. 26 numerales 1 y 2, 115.I. y 180 de la Constitución Política del Estado (CPE); 14.1, 8.1, 25 núm. 3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).y 23 núm. 1 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH).

I.1.3. Petitorio

El peticionante de tutela solicitó se conceda la tutela; y en consecuencia, se disponga: a) La nulidad del AUTO INTERLOCUTORIO DEFINITIVO S2a 012/2021; b) Se determine la responsabilidad civil y penal de las autoridades demandadas y una vez concedida la acción de tutela, se remitan antecedentes al Ministerio Público, al haber incurrido las mencionadas autoridades en hechos y acciones contrarias al orden público y subsumido con sus acciones y comportamiento a los delitos tipificados en los arts. 153 y 154 del Código Penal -Ley 1768 de 10 de marzo de 1997-; y, c) Se determine el pago de costas procesales, daños y perjuicios.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

La audiencia pública de consideración de la presente acción de amparo constitucional, se realizó el 11 de octubre de 2021, según consta en acta cursante de fs. 568 a 582 vta., produciéndose los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El accionante no se presentó a la audiencia de consideración de la actual acción de

defensa.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Gregorio Aro Rasguido y Rufo Nivardo Vásquez Mercado, Magistrados de la Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, mediante informe de 15 de septiembre de 2021, cursante de fs. 522 a 525 vta., manifestaron que: 1) La problemática jurídica planteada por la parte peticionante de tutela se circunscribe únicamente a la afirmación de que el Auto interlocutorio definitivo ahora impugnado, habría limitado o restringido de forma "voluntariosa o infundada" (sic) la legitimación del Viceministerio de Tierras para interponer la demanda contenciosa administrativa contra el Director Nacional de INRA; así en relación a la acusación de no haberse considerado lo establecido en el artículo adicional único del Decreto Supremo 1697, así como presuntamente no se valoró el informe INF/VT/DGT/UTNIT/0106-2013 de 18 de octubre, que en apariencia patentizaría la importancia del Decreto Supremo 1697; al respecto, la jurisdicción constitucional se encuentra impedida de realizar la valoración de las pruebas aportadas dentro de un proceso sustanciado en la jurisdicción ordinaria, a no ser que de forma excepcional quede demostrado que la supuesta omisión tenga relevancia constitucional, supuesto en el cual, la jurisdicción constitucional puede de manera excepcional ingresar a la revisión de la valoración ordinaria. En el caso, la parte accionante no demostró la referida relevancia, al no referir la trascendencia de la valoración del Decreto Supremo 1697, tampoco refirió que la valoración de la referida norma cambiaría sustancialmente la decisión asumida; 2) De la misma forma el Decreto Supremo 3467 de 24 de enero de 2018 deroga de forma expresa la Disposición Final Vigésima del Decreto Supremo 29215 denominada "Interposición de acciones contenciosa administrativas y Demandas de Nulidad de Títulos Ejecutoriales por la Superintendencia Agraria o el Viceministerio de Tierras"; y el inciso f) del art. 110 del Decreto Supremo 29894 de 7 de febrero de 2009, denominado "Estructura Organizativa del Órgano Ejecutivo", referida a la facultad del Viceministerio de Tierras para interponer a nombre del Estado, acciones Contenciosa Administrativas Agrarias contra Resoluciones Finales de Saneamiento en los casos previstos por ley, y demandas de Nulidad de Titulos Ejecutoriales o Certificados de Saneamiento, cuando se evidencie la concurrencia de las causales de nulidad previstas en el art. 50 de la LSNRA, disponiendo además, la abrogatoria y derogatoria de las disposiciones contrarias a la referida norma, es asi que en los hechos el Decreto Supremo 3467, deroga la Facultad del Viceministerio de Tierras para interponer demanda contenciosa administrativa, en consecuencia, la arbitrariedad acusada contra las autoridades demandadas carece de veracidad; 3) Las autoridades demandadas lo único que realizaron fue aplicar el Decreto Supremo 3467 por el cual quedó abrogada la facultad del Viceministerio de tierras para interponer demandas contenciosa administrativas, que se hallaba prevista en la Disposición Final Vigésima del Decreto Supremo 29215, ahora derogada; asimismo, dieron aplicación estricta en la SCP 0176/2020-S4 de 21 de julio, aplicando el precedente en relación a la aplicación retrospectiva de la jurisprudencia constitucional; misma que invocando a la SC 1426/2005-R de 8 de noviembre, entendió que la jurisprudencia constitucional debe ser aplicada a los procesos que no tienen la calidad de cosa juzgada material; sin ser relevantes los hechos hubieren sido anteriores a la emisión de la correspondiente sentencia; y, 4) La acción de amparo constitucional tiene como característica la sumariedad e inmediatez; por lo que, se constituye en el mecanismo de defensa inmediato de carácter preventivo y reparador destinado a lograr el respeto de los derechos fundamentales y garantías constitucionales; siempre que no exista otro medio de protección establecido por la ley; por lo que, no puede ser utilizada como una instancia casacional.

En audiencia a través de sus abogados, manifestaron: i) Se debe analizar qué decreto va primero y cuál después, se tiene por una parte al Decreto Supremo 1697 de 14 de agosto de 2013 -Bolibras-; luego se tiene al Decreto Supremo 3467 de 24 de enero de 2018 que derogó la Disposición Final Vigésima del Decreto Supremo 29215 -Reglamento a la Ley 1715-, referido a la competencia de Viceministerio de Tierras para la interposición de demanda contenciosa administrativa; por lo que, no actuaron de forma arbitraria o disfuncional; sino en mérito a la normativa precedente; ii) En la acción de amparo constitucional, el peticionante de tutela no hizo referencia a la acción de inconstitucionalidad concreta del 2017 y la sentencia constitucional emergente de ella; y tampoco, hizo mención a la SCP 0176/2020, y no por desconocimiento, sino porque estas sentencias constitucionales no les benefician en la posición de sus pretensiones dentro de la acción de amparo constitucional; y, iii) En el caso dentro de la tramitación normal de la demanda contenciosa administrativa se presentó un incidente de nulidad; por esa razón, el Tribunal Agroambiental no se pronunció sobre el fondo de la controversia. También se tiene que antes del conocimiento del Decreto Supremo que modificó las competencias del Viceministerio, el Tribunal Agroambiental, una vez pronunciado el decreto de autos, dispuso un informe técnico del departamento técnico de la propia entidad, mediante el cual se determine si efectivamente el predio en cuestión se encontraba dentro del área Bolibras, el cual no fue elaborado a causa de la nulidad dispuesta.

I.2.3. Intervención de los terceros interesados 

El representante legal de la Empresa "Agropecuaria OB SRL" no se hizo presente en la audiencia de la presente acción de defensa, tampoco presento informe alguno, pese a su legal notificación cursante a fs. 566.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Primera del departamento de Chuquisaca, mediante Resolución 128/2021 de 11 de octubre, cursante de fs. 583 a 590, concedió parcialmente la tutela impetrada; y en consecuencia, se dispuso lo siguiente: a) Dejar sin efecto el AUTO INTERLOCUTORIO DEFINITIVO S2a 012/2021; y, b) Las autoridades demandadas deben emitir una nueva resolución conforme a los fundamentos expuestos en su resolución; dicha determinación se dio sobre la base de los siguientes argumentos: 1) El origen de las atribuciones del Viceministerio de Tierras emana de lo dispuesto en la Disposición Final Vigésima del Decreto Supremo 29215; y por lo tanto, la derogatoria dispuesta por el Decreto Supremo 3467, alcanza a todas las normas posteriores, como vendría a ser el Decreto Supremo 1697, al omitir el AUTO INTERLOCUTORIO DEFINITIVO S2a 012/2021 en su fundamentación los alcances del Decreto Supremo 29215, además de no contener un análisis sobre la facultad del Viceministerio de Tierras de interposición de acciones contenciosa administrativas con relación a los predios del área "BOLIBRAS", si bien el Decreto Supremo 3467 efectivamente deroga la disposición transitoria vigésima del Decreto Supremo 29215; por el que, el Viceministerio de Tierras quedaría sin facultades para interponer demandas contenciosas, sin embargo, el Decreto Supremo 1697, en su artículo único, instruye al INRA ejecutar el proceso de saneamiento sobre el área "BOLIBRAS", debiendo considerar únicamente la superficie que cuenta con antecedentes agrarios sustanciados ante el ex Consejo de Reforma Agraria, y que las posesiones identificadas en el área rural son ilegales, no siendo objeto de reconocimiento de derecho propietario, debiendo priorizarse la identificación de tierras fiscales; también, instruye al Viceministerio de tierras, la interposición de los recursos que correspondan en el marco de sus atribuciones, en predios saneados sobre las tierras que comprende el caso "BOLIBRAS", que cuenten con Resoluciones Finales; de Saneamiento o títulos ejecutoriales emitidos en contravención a la disposición transitoria décimo primera de LSNRA, vinculado a ello, el Decreto Supremo 1697 también instruye al Viceministerio de tierras asumir las acciones para hacer cumplir lo dispuesto en la disposición transitoria de la Ley precitada, entendiendo que el proceso de saneamiento no concluyó en Bolivia; 2) Del análisis de la demanda contenciosa administrativa se puede advertir que si bien es cierto que la legitimación del Viceministerio de Tierras se apoya solamente en la disposición vigésima del Decreto Supremo 29215, el art. 110 inc. f) del Decreto Supremo 29894, sin embargo, también se advierte que se invoca el Decreto Supremo 1697, referido a la función que se le asigna a través de la indicada norma; por lo que, los Magistrados del Tribunal Agroambiental obviaron incorporar en su análisis de ese marco normativo, haciendo una abstracción del Decreto Supremo 1697 para el caso "BOLIBRAS", por el tratamiento especial que merece aquello; 3) Al existir una omisión de una parte esencial en el momento de análisis y emisión del AUTO INTERLOCUTORIO DEFINITIVO S2e 012/2021, por parte de los magistrados del Tribunal Agroambiental, al no haber considerado el Decreto Supremo 1697, deviene en una fundamentación insuficiente, en una resolución arbitraria, al limitar su decisión a lo señalado por el Decreto Supremo 3467; por lo que, se omite considerar disposiciones legales que fueron señaladas en la demanda contenciosa administrativa; 4) El Tribunal Agroambiental debió comprobar lo afirmado por el Viceministerio de tierras que el predio "La Esperanza II" disponiendo los estudios respectivos para establecer si se encuentra sobrepuesto o se encuentra en el área de "BOLIBRAS" y determinar si es evidente o no esa afirmación, en relación al Decreto Supremo 1697; y, 5) Finalmente, en cuanto al derecho al acceso a la justicia y la facultad de administrar la tierra como parte del derecho del pueblo boliviano, el impetrante de tutela, no acreditó de qué manera ello constituye un derecho subjetivo que merezca la tutela a través de la acción de amparo constitucional; por lo que, no evidencia que existen elementos que permitan su análisis, correspondiendo denegar la tutela respecto a esos reclamos.