SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0500/2022-S1

El  accionante, denunció la lesión de su derecho al acceso a la justicia, "a la tierra y facultad de administración", a los principios de legalidad, seguridad jurídica, reserva legal y competencia; toda vez que, los Magistrados del Tribunal Agroambiental dentro de la demanda contenciosa administrativa seguida por el Viceministerio de Tierras contra la Resolución Final de Saneamiento RACS-SC 0266/2002 de 11 de julio, sobre predios presuntamente sobrepuestos al área denominada BOLIBRAS, pronunciaron el AUTO INTERLOCUTORIO DEFINITIVO S2a 012/2021, en mérito al principio de ultractividad dispusieron la nulidad de obrados, alegando incompetencia de la entidad mencionada para plantear demandas contenciosa administrativas, de esa manera, la parte accionante denuncia que las autoridades demandadas aplicaron de manera errada, retrospectivamente la SCP 0176/2020-S4, emitiendo una arbitraria fundamentación respecto de la presunta ausencia de legitimación activa del Viceministerio de Tierras, para interponer demandas contenciosa administrativas, cuando su legitimidad está dada por el Decreto Supremo 1697 de 14 de agosto de 2013, vigente, omitiendo deliberadamente la consideración del referido Decreto Supremo; privando al Estado a acceder a justicia agraria.

De acuerdo a lo indicado, las problemáticas que se nos presentan tienen relación en el fondo con la lesión del derecho al debido proceso en sus vertientes de motivación, fundamentación y congruencia.

En consecuencia, corresponde dilucidar en revisión, si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada, para el efecto se analizarán los siguientes aspectos: a) Diferencia entre irretroactividad de una norma y aplicación retrospectiva de la jurisprudencia constitucional; b) La fundamentación y motivación de las resoluciones y el principio de congruencia como elementos de la garantía del debido proceso; c) Sobre el análisis realizado a la SCP 0176/2020-S4; y, d) Análisis del caso concreto.

III.1. Diferencia entre irretroactividad de una norma y aplicación retrospectiva de la jurisprudencia constitucional

III.1.1  Principio de irretroactividad de la Ley

El Tribunal Constitucional Plurinacional a través de SCP 0693/2018-S2 de 23 de octubre, asumió el siguiente razonamiento:

La SCP 1169/2016-S3 de 26 de octubre, sobre el principio de irretroactividad de la ley, en el Fundamento Jurídico III.1, señaló:

Este Tribunal Constitucional Plurinacional en la SCP 0770/2012 de 13 de agosto a tiempo de realizar una interpretación del art. 123 de la CPE sostuvo que: "La Constitución Política del Estado en su art. 123, dentro del Capítulo destinado a garantías jurisdiccionales, establece que 'La ley sólo dispone para lo venidero y no tendrá efecto retroactivo, excepto en materia laboral, cuando lo determine expresamente a favor de las trabajadoras y de los trabajadores; en materia penal, cuando beneficie a la imputada o imputado; en materia de corrupción, para investigar, procesar y sancionar los delitos cometidos por servidores públicos contra los intereses del Estado; y en el resto de los casos señalados por la Constitución'.

Respecto al principio de irretroactividad de la norma a que hace referencia el accionante, el Tribunal Constitucional mediante la SC 0334/2010-R de 15 de junio, citada por la SC 1795/2010-R de 25 de octubre, señaló lo siguiente: 'El art. 33 de la CPE abrg., disponía que la ley solo tiene efecto para lo venidero; y no así retroactivo, excepto en materia social cuando lo determine expresamente, y en materia penal cuando beneficie al delincuente; es decir, uno de los principios más elementales que rigen la aplicación de la ley es su irretroactividad, que significa que ésta no debe tener efectos hacia atrás en el tiempo; sus efectos solo operan después de la fecha de su promulgación, así también lo ha establecido el art. 123 de la CPE.

El fundamento jurídico del principio de irretroactividad, es la necesidad de dar estabilidad al ordenamiento jurídico, porque sin el mencionado principio se presentan confusiones sobre la oportunidad de regulación, de suerte que en muchas ocasiones con una conveniencia presente se regulaba una situación pasada, que resultaba exorbitante al sentido de la justicia, por falta de adecuación entre el supuesto de hecho y la consecuencia jurídica.

Las personas tienen confianza en la ley vigente, y conforme a ella celebran sus transacciones y cumplen sus deberes jurídicos. Dar efecto retroactivo a una ley equivale a destruir la confianza y seguridad que se tiene en las normas jurídicas.

La naturaleza jurídica del principio de irretroactividad es la premisa según la cual, en la generalidad de las circunstancias se prohíbe, con base en la preservación del orden público y con la finalidad de plasmar la seguridad y estabilidad jurídica, que una ley tenga efectos con anterioridad a su vigencia, salvo circunstancias especiales que favorezcan, tanto al destinatario de la norma como a la consecución del bien común, de manera concurrente.

Es por ello, que el principio de irretroactividad no se contrapone con la necesidad de mutaciones normativas, que impiden la petrificación de un orden jurídico que ha de ser dinámico, en el sentido de ajustar a las condiciones y circunstancias actuales, sin que esto implique el desconocimiento de situaciones jurídicas definidas de acuerdo con la ley, ni la vulneración de los derechos adquiridos'.

Concordante con el precedente constitucional esta Sala considera que la irretroactividad de la ley al constituir una garantía a favor del ciudadano y no del Estado, impide también, que una norma reciente pueda afectar a plazos de prescripción que empezaron a computarse en vigencia de una norma anterior, pues ello significaría desconocer el principio de irretroactividad de la ley y consentir una aplicación retroactiva, pues a los actos que se produjeron en un determinado tiempo, corresponde se aplique la normativa legal vigente en ese momento, lo contrario significaría contrariar el mandato constitucional de la irretroactividad como garantía a favor del ciudadano, desconocer el orden público, la seguridad y estabilidad jurídica. No obstante, la regla de prohibición de aplicación retroactiva de una norma encuentra su excepción bajo el principio de favorabilidad y cuando se trate de normas penales, sociales y en normas de carácter adjetivo.

III.1.2. Sobre la aplicación ultractiva de una norma

Al respecto, la SCP 067/2015 de 20 de agosto, en su Fundamento Jurídico III.3 refirió a la irretroactividad, retroactividad y ultractividad de la Ley, la aplicación de la ley, indica que se rige por uno de los principios más elementales que es su irretroactividad, que expresa que ésta no debe tener alcances hacia atrás en el tiempo; sus efectos normativos solo operan después de la fecha de su promulgación, para casos por venir. El principio de irretroactividad de la ley se funda en la necesidad de dar estabilidad al ordenamiento jurídico, porque sin el referido principio se darían confusiones en cuanto a la oportunidad de regulación, para evitar que con un interés presente, -actual- se regule una actuación pasada que podría resultar excesiva en el sentido de justicia por falta de adecuación entre el supuesto de hecho y la consecuencia jurídica. Desde una óptica general el efecto retroactivo no está permitido por cuestiones de orden público, las personas tienen confianza en la ley vigente, y de acuerdo a ella realizan sus transacciones y ejecutan sus obligaciones jurídicas; otorgar este a una ley de modo general, destruye la confianza y seguridad que se tiene respecto de ella. Empero, desde otra óptica de la doctrina del derecho, se refiere que la retroactividad, es un posible producto de las normas o actos jurídicos que implica la extensión de su aplicación sobre hechos pasados o previos a la ley, como se tiene referido, por principio general, la irretroactividad es la prohibición de emplear una disposición jurídica a sucesos o actos de consecuencias legales anteriores a la entrada en vigencia de cualquier precepto legal, salvo en algunas materias como es la penal; ya que, ésta se rige por el principio de irretroactividad que busca proteger a los ciudadanos de que se les pueda sancionar a posteriori por un acto que cuando fue realizado no estaba prohibido, también se aplica este principio cuando, durante el proceso se dicta una ley más gravosa para el imputado en cuyo caso la ley derogada mantiene su vigor por ser más benigna. A este último se lo denomina ultractividad de la ley penal. La doctrina en sus diferentes conceptos de forma clara señaló que, si se presenta alguna disposición de cualquier norma jurídica procede su uso bajo el amparo de cualquier tratado internacional o principio pro persona, a un hecho o acto anterior a la entrada en vigencia de una ley, entonces estaríamos en el supuesto de la aplicación retroactiva en virtud a que se utiliza uno de estos principios, es por ello que a este acto jurídico los más altos tribunales internacionales lo denominaron ultractividad de la ley que es aplicable en dos supuestos: 1) En procesos pendientes de concluir a la derogación de una ley. 2) Aplicación de un precepto legal bajo el principio pro persona o un tratado internacional (M.D.C Edgar Meg- Depto.Legal Inteligis). Conforme a la Teoría General del Derecho, es precisa la aplicación del principio "tempus regit actus", que se traduce en que la norma en vigor al momento de acontecer los hechos por ella prevista, es la que se emplea a esos, aunque la disposición haya sido derogada después; es así que la ultractividad de la ley es un problema de uso de ésta en el tiempo e íntimamente ligada al principio de que todo suceso, acto o negocio jurídico se rige por la ley vigente al momento de su ocurrencia, realización o celebración. Conforme al principio fundamental de irretroactividad de la ley, consagrada por la actual Constitución Política del Estado, la vigencia y aplicación de las leyes en el tiempo sólo opera hacia el futuro, es decir, que las leyes sólo rigen para lo venidero. Esto significa que son de aplicación obligatoria a partir de su publicación o de la fecha prevista por la propia ley, para aquellos casos en los que el legislador establezca una "vacatio legis". Sin embargo, cabe también señalar que el principio de la irretroactividad tiene dos excepciones: i) La primera excepción es la aplicación retroactiva de las leyes, en casos específicamente definidos en la propia norma constitucional que consagra el principio de la irretroactividad; lo que significa que en los casos expresamente previstos por el constituyente las leyes pueden ser empleadas en forma retroactiva a casos sucedidos antes de promulgación y publicación. Al respecto, el art. 123 de la CPE, que consagra el principio de la irretroactividad, ha previsto expresamente la excepción a la regla disponiendo la aplicación retroactiva de la ley en los siguientes casos: "...en materia laboral, cuando lo determine expresamente a favor de las trabajadoras y de los trabajadores; en materia penal, cuando beneficie a la imputada o al imputado; en materia de corrupción, para investigar, procesar y sancionar los delitos cometidos por servidores públicos contra los intereses del Estado; y, en el resto de los casos señalados por la misma Constitución". ii) La segunda excepción, es la ultractividad de las leyes, que determina que las normas prevalecen en el tiempo, pese a su derogatoria o abrogatoria, y básicamente se manifiesta en dos casos: a) Cuando un acto acontece en un momento determinado del tiempo, éste se somete a las normas vigentes en esa oportunidad, pero cuando se promulga una nueva disposición que rige la misma materia, se aplica el precepto anterior hasta concluir con el procedimiento establecido, pese a que coexiste otra norma-nueva- en el mismo tiempo; y, b) Promulgación de preceptos menos favorables a las vigentes, referente a actos que se han suscitado en vigor de la anterior disposición, se emplean las primeras sobre la base del principio de favorabilidad, a contrario sensu a la norma prevista en el art. 116.II de la CPE, que prevé que cualquier sanción debe fundarse en una ley anterior al hecho punible y en consecuencia, sólo se aplicarán las leyes posteriores cuando sean más beneficiosas. Este último principio se aplica sólo en materia penal. Así, por ejemplo, la SC 0440/2003-R, de 8 de abril estableció que: "...cuando se trata de una ley más benigna, relativa a un precepto de naturaleza sustantiva, contenido en esas leyes, es aplicable el principio de retroactividad, o en su caso, de ultractividad, según cuál sea la más benigna para el caso planteado"; por lo que, queda claro que la ultraactividad de la ley se emplea cuando en caso de sucesión de leyes, se aplica la anterior al hecho si ésta era más benigna, ya que además es una excepción al principio constitucional de irretroactividad de la ley; siendo que, permite que la ley vigente al tiempo de la comisión del delito o en el intermedio entre la comisión del mismo y su juzgamiento, sustituida por otra ley más gravosa, siga rigiendo aun después de su derogación, debido a la temporalidad y dada la excepción de las que gozan y por la que tienen vigor sean o no más desfavorables que la ley posterior que la deroga".

III.1.3.La retrospectividad de las normas declaradas inconstitucionales

En este caso, se habla respecto a los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad de una norma legal en el tiempo, el art. 14 del CPCo, dispone: "La sentencia que declare la inconstitucionalidad de una norma del ordenamiento jurídico no dará lugar a la revisión de sentencias que tengan la calidad de cosa juzgada, ni a la

revisión de los actos realizados con la norma cuando se presumía

constitucional".

Por su parte, la jurisprudencia constitucional, con relación a los efectos en el tiempo de la declaratoria de inconstitucionalidad de una norma, en la SCP 0717/2013 de 3 de junio[1], en su Fundamento Jurídico III.2, señala:

De dicha norma se desprende que, por regla general, las sentencias que declaran la inconstitucionalidad de una disposición legal, tienen efecto hacia futuro, lo que significa que aquellos actos cumplidos en vigencia de la disposición legal que se presumía constitucional, se mantienen inalterables; sin embargo, del contenido de la misma norma, se extrae que las sentencias que declaran la inconstitucionalidad de la norma pueden tener efecto retrospectivo cuando se trate de resoluciones que no tengan la calidad de cosa juzgada; es decir, cuando el proceso se encuentre en curso y esté pendiente la sentencia o resolución o cuando esta no esté firme en virtud a que no se han agotado los medios de impugnación existentes, o cuando, frente a la lesión de derechos fundamentales y garantías, la resolución o el acto hubieran sido impugnados a través de las acciones de defensa correspondientes (dentro del plazo de seis meses tratándose de la acción de amparo constitucional).

(…)

Por otra parte, la Sentencia Constitucional Plurinacional que declara la inconstitucionalidad de una norma también puede tener carácter retroactivo en materia penal, en virtud a lo establecido por el art. 123 de la CPE que dispone que la ley solo dispone para lo venidero y no tendrá efecto retroactivo salvo, entre otros casos, en materia penal cuando beneficia al imputado o a la imputada.

En consecuencia, si bien es cierto que por regla general, la declaratoria de inconstitucionalidad de una norma legal y su consiguiente expulsión del ordenamiento jurídico dispuesta por una Sentencia Constitucional Plurinacional, tiene efecto hacia el futuro, y por ende, no afecta a las resoluciones pasadas en autoridad de cosa juzgada ni a los actos cumplidos en vigencia de la norma; empero, por vía de excepción, es posible su aplicación retrospectiva respecto a resoluciones que no hayan adquirido calidad de cosa juzgada.

Finalmente, cabe puntualizar, que el efecto a futuro de la sentencia que declara la inconstitucionalidad de una norma, opera desde su publicación; puesto que, es desde ese momento que no solo las autoridades judiciales y administrativas que conocen y resuelven los procesos judiciales, sino también, los justiciables, tienen la posibilidad de tomar conocimiento de la declaratoria de inconstitucionalidad; en este sentido, la SCP 1787/2014 de 19 de septiembre[2] en su Fundamento Jurídico III.1., señala:

...el Tribunal Constitucional Plurinacional vino publicando las Resoluciones constitucionales en la Gaceta Constitucional Plurinacional y a su vez activó desde la creación de la jurisdicción constitucional, el uso de su página web, siendo -a partir de ello- exigible su cumplimiento.

Así entonces, las diferencias sustanciales entre la figura de la irretroactividad y la retrospectividad, radica en los efectos de ambas, la primera encuentra su sustento en los principios de seguridad jurídica a objeto de preservar el orden público, pues impide que una ley ya derogada o abrogada continúe surtiendo efectos, salvo determinadas circunstancias específicamente referidas en la norma (en materia penal cuando beneficie al imputado o imputada, o laboral cuando la norma así lo determine- ultractividad), o que de alguna manera se encuentre establecida su vigencia a ciertos actos u hechos que por su transición normativa continúen vigentes por un cierto tiempo; la retrospectividad establecida en el art. 14 del CPCo, nace de la facultad del Tribunal Constitucional Plurinacional al momento de realizar control normativo de las normas, facultando a este ente de expulsar -no derogar, ni abrogar normas, pues ello es facultad propia del Órgano legislativo[3]- una norma del ordenamiento jurídico, declarada inconstitucional, aunque con efectos derogatorios y abrogatorios[4] y en el caso de la declaratoria de inconstitucionalidad por omisión -le faculta a adicionar dentro de la normativa lo omitido que importa de igual manera una inconstitucionalidad-; entonces, la retrospectividad, viene a constituirse en una excepción de la regla por la cual una sentencia que declara inconstitucional de una norma de manera general tienen efecto hacia futuro -lo que significa que aquellos actos cumplidos, en vigencia de la disposición legal que se presumía constitucional, se mantienen inalterables-; por lo que el efecto retrospectivo de la norma declarada inconstitucional se da cuando el curso del proceso se encuentra pendiente de resolución o no cuente con sentencia con calidad de cosa juzgada o ante la lesión de derechos fundamentales y garantías, la resolución o el acto se hubieren impugnado a través de acciones constitucionales y estas no cuenten con cosa juzgada constitucional.

De lo mencionado, conforme se estableció en el fundamento precedente existen situaciones establecidas en el artículo que permiten la aplicación retrospectiva de una norma declarada inconstitucional, ya que esa declaración de inconstitucionalidad no se rige a los principios de la irretroactividad de la norma, cuando esta es derogada o abrogada; sino al principio de aplicación de las normas en el tiempo, siendo esta su principal diferencia; en cuanto a su tratamiento específico, -art. 121.II. de la CPE-.

III.2.  La fundamentación y motivación de las resoluciones y el principio de congruencia como elementos de la garantía del debido proceso

El Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la SCP 0014/2018-S2 de 28 de febrero, reiterada por las SSCCPP 0349/2018-S2 y 0353/2018-S2 ambas de 18 de julio -entre otras-, desarrolló el siguiente razonamiento:

El derecho a una resolución fundamentada y motivada, como elementos del debido proceso, reconocido como derecho fundamental, garantía jurisdiccional y derecho humano en las normas contenidas en los arts. 115.II y 117.I de la CPE; 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); y, 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), fue desarrollado en la amplia jurisprudencia constitucional, siendo uno de los antecedentes, el entendimiento contenido en la SC 1369/2001-R de 19 de diciembre^[5]; la cual establece como exigencia del debido proceso, que toda resolución debe exponer los hechos y el fundamento legal de la decisión, de manera que en caso de omisión, se vulnera dicho derecho. Posteriormente, en la SC 0946/2004-R de 15 de junio^[6], se aclara que dicha garantía es aplicable también en procesos administrativos y disciplinarios.

En el Fundamento Jurídico III.3 de la SC 0871/2010-R de 10 de agosto, se establecieron los requisitos que debe contener toda resolución jurisdiccional o administrativa, con la finalidad de garantizar el derecho a la motivación y fundamentación como elementos configurativos del debido proceso, como son:

Debe determinar con claridad los hechos atribuidos a las partes procesales, b) Debe contener una exposición clara de los aspectos fácticos pertinentes, c) Debe describir de manera expresa los supuestos de hecho contenidos en la norma jurídica aplicable al caso concreto, d) Debe describir de forma individualizada todos los medios de prueba aportados por las partes procesales, e) Debe valorar de manera concreta y explícita todos y cada uno de los medios probatorios producidos, asignándoles un valor probatorio específico a cada uno de ellos de forma motivada, f) Debe determinar el nexo de causalidad entre las denuncias o pretensiones de las partes procesales, el supuesto de hecho inserto en la norma aplicable, la valoración de las pruebas aportadas y la sanción o consecuencia jurídica emergente de la determinación del nexo de causalidad antes señalado.

En cuanto a los requisitos que debe contener una resolución administrativa en segunda instancia, la SCP 0275/2012 de 4 de junio^[7], precisó que dicho fallo debe exponer los hechos y citar las normas que sustentan la decisión, además de pronunciarse sobre todos y cada uno de los aspectos impugnados en el recurso.

Por su parte, la SC 0802/2007-R de 2 de octubre^[8] se refirió a la fundamentación como sustento de una resolución disciplinaria; empero, es la SCP 2221/2012 de 8 de noviembre^[9] la que desarrolla el contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada, señalando que el mismo está dado por sus finalidades implícitas, como son: 1) El sometimiento a la Constitución Política del Estado y al bloque de constitucionalidad; 2) Lograr el convencimiento de las partes que la resolución no es arbitraria; es decir, que observa el valor justicia, los principios de interdicción de la arbitrariedad, de razonabilidad y de congruencia; 3) Garantizar la posibilidad del control de la resolución por medio de los recursos; 4) Permitir el control social de la resolución en mérito al principio de publicidad; y, 5) La observancia del principio dispositivo, que implica la otorgación de respuestas a las pretensiones de las partes -quinta finalidad complementada por la SCP 0100/2013 de 17 de enero-^[10].