SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0846/2022-S3

La parte accionante denuncia la vulneración de sus derechos al agua, a la seguridad alimentaria y acceso universal y equitativo al servicio básico de agua potable; puesto que, fueron sorprendidos con el Voto Resolutivo de 25 de julio de 2021, emitido por las autoridades ahora accionadas de las comunidades de “Machaj Marka”, Villa San Cristóbal, Vacuyo, Quipara, Suquma y Muña Pata del Jatun Ayllu Potobamba del departamento de Potosí, que resolvieron cortar de manera permanente el canal de riego del ojo de agua Q’asiri Mayu que se dirige a su comunidad, manifestando que dicho corte sería “…hasta que reconozcan los abusos atropellos…” (sic) y discriminación a sus autoridades originarias y bases, procediendo a cercarla con alambres y cerrar con candado la llave de paso de la represa ubicada en la comunidad de San Cristóbal del referido departamento que fue construida con financiamiento del Fondo Social de Emergencia en 1991, todo ello debido a un conflicto entre particulares por el aprovechamiento de áridos y agregados, actividad en la que no participaban autoridades del Ayllu Tacobamba y Potobamba del mismo departamento que recurrieron al acto arbitral de cortar el agua, conforme se evidenció e hizo constar la Notaria de Fe Pública 9 de la ciudad de Potosí a través de Acta de Verificación y fotografías de 21 de diciembre de 2021, situación que impidió la siembra de seis hectáreas de tierra, procediendo los comunarios a la siembra de pequeños sectores gracias a la construcción de pequeñas fosas para acopio de agua de lluvia; por lo que, se vulneró su derecho a la seguridad alimentaria, afectando el abastecimiento de productos y originando pérdidas agrícolas, con la amenaza permanente del corte de agua potable hasta que los comunarios de Yocalla resuelvan sus diferencias y se revisen todos los compromisos incumplidos por los alcaldes en gestiones pasadas; conflicto que no se superó a pesar de la solicitud de intervención realizada al Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Yocalla del mencionado departamento y al SEDERI de Potosí, quienes fallaron en su intento de conciliación.

En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si los hechos demandados son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Naturaleza jurídica de la acción popular

La SC 1977/2011-R de 7 de diciembre, explicó con precisión las características, naturaleza y objeto de esta acción, señalando que: “Con relación a los derechos colectivos o difusos, referidos en las legislaciones precedentemente citadas, y su protección en caso de vulneración, en nuestra legislación, esta tutela se encuentra establecida mediante la denominada `Acción Popular´, que como se ha visto ha tenido un auge inusitado y se está convirtiendo en el pilar de la protección de los derechos humanos, es por eso que los constituyentes bolivianos vieron la necesidad de implementar dicha acción en nuestro ordenamiento jurídico, al aparecer nuevas categorías de derechos fundamentales y la falta de mecanismos de protección especificas o adecuados para los mismos; como el derecho al medio ambiente, el derecho a la paz, los derechos de los consumidores (que además ahora son reconocidos por nuestra Constitución Política del Estado) implica que los sistemas de protección adecuen sus mecanismos procesales para la defensa de este tipo de intereses y la posible indemnización de las víctimas.

Esta nueva concepción está presente en la Constitución Política del Estado, que desde el art. 1, diseña un modelo de Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, lo que implica el reconocimiento tanto de derechos liberales, sociales, pero también de derechos colectivos y difusos; en ese entendido, bajo el nuevo modelo y desde una concepción integral, los derechos liberales, sociales, económicos y culturales se articulan con los colectivos y difusos, reconociendo el carácter interdependiente y progresivo de los derechos, conforme sostiene el art. 13.I de la CPE del Estado; derechos cuyo ejercicio, por otra parte, está garantizado por el art. 14.III de la Constitución Política del Estado (CPE), tanto a las personas individuales como a las colectividades, sin discriminación alguna.

En ese ámbito, debe hacerse referencia al art. 9 de la CPE que entre los fines y funciones del Estado, señala a los siguientes: `2. Garantizar el bienestar, el desarrollo la seguridad y la protección e igual dignidad de las personas, las naciones, los pueblos y las comunidades, y fomentar el respeto mutuo y el diálogo intracultural, intercultural y plurilingüe´ y `6. Promover y garantizar el aprovechamiento responsable y planificado de los recursos naturales, e impulsar su industrialización, a través del desarrollo y del fortalecimiento de la base productiva en sus diferentes dimensiones y niveles, así como la conservación del medio ambiente para el bienestar de las generaciones actuales y futuras´.

En esa línea, también debe mencionarse al art. 10 de la CPE, que declara que Bolivia es un Estado pacifista, que promueve la cultura de la paz y el derecho a la paz que es un derecho esencialmente difuso; y al amplio catálogo de derechos contenidos a partir del art. 15 de la CPE, entre los cuales se encuentran derechos específicamente colectivos (art. 30 de la CPE), y derechos difusos como el previsto en el art. 33 de la CPE, que establece: `Las personas tienen derecho a un medio ambiente saludable, protegido y equilibrado. El ejercicio de este derecho debe permitir a los individuos y colectividades de las presentes y futuras generaciones, además de otros seres vivos, desarrollarse de manera normal y permanente´).

De acuerdo a lo citado, nuestro orden constitucional, de la misma forma que la legislación comparada, ha incorporado los derechos colectivos o difusos y en forma paralela el medio de protección interno en caso de ser vulnerados, a través del mecanismo idóneo como es la `acción popular´; cuya tutela en el ámbito internacional la otorga la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Es así, que a la luz de lo anotado, debe considerarse que los derechos consagrados en la Constitución Política del Estado, comprendidos integralmente, son la base de nuestro ordenamiento jurídico y vinculan a todos los órganos del poder y a los particulares, y frente a su lesión, se encuentran suficientemente resguardados a través de las garantías constitucionales y acciones de defensa que ella misma prevé, siendo una de ellas, como se ha referido, la acción popular que - conforme se analizará- precautela los derechos o intereses colectivos -y difusos-.

III.1.3. Definición

La acción popular está prevista en la Constitución Política del Estado en el art. 135, debiendo por ello con carácter previo, determinar su naturaleza jurídica, definirla. Así, según la Real Academia Española, en su acepción procesal la acción popular es el: `Derecho de acudir a un juez o tribunal recabando de él la tutela de un derecho o de un interés´. También, como: `Posibilidad que tiene cualquier persona para promover un proceso aunque no tenga una relación personal con el objeto del mismo´; de lo que se infiere, que conforme a la definición transcrita, la acción popular es el derecho que tiene cualquier ciudadano para acudir ante la autoridad competente, para que le conceda tutela respecto a un derecho o interés de índole colectivo, frente a su lesión.

III.1.4. Naturaleza jurídica

La acción popular está configurada en la Constitución Política del Estado como un verdadero proceso constitucional, por las siguientes razones: a) Está configurada procesalmente por la Constitución Política del Estado; b) Su conocimiento y resolución es de competencia de la justicia constitucional; c) Tiene como propósito la protección de derechos e intereses colectivos -y difusos- reconocidos por la Constitución Política del Estado.

La acción popular está integrada por una serie de actos de procedimiento como la demanda, el informe, la audiencia, la resolución y posterior revisión por el Tribunal Constitucional, que conforman un proceso constitucional autónomo, de carácter extraordinario, tramitación especial y sumaria, en el que se impugna la lesión de derechos colectivos o difusos, existe en tal sentido una pretensión, partes discrepantes, un procedimiento específico conforme al cual se desarrolla la acción, y un juez o tribunal que la resuelve.

Cabe resaltar que esta acción está prevista en nuestra Ley Fundamental como una acción de defensa, entendiéndola como el derecho que tiene toda persona -individual o colectiva- de solicitar la protección a sus derechos e intereses colectivos -o difusos-; de ahí que también se configure como una garantía prevista por la Ley Superior, con una triple finalidad: 1) Preventiva, evitando que una amenaza lesione los derechos e intereses bajo su protección; 2) Suspensiva, por cuanto tiene como efecto hacer cesar el acto lesivo a los derechos e intereses tutelado en la acción; y, 3) Restitutoria, por cuanto se restituye el goce de los derechos colectivos afectados a su estado anterior.

Principio de subsidiariedad y plazo de caducidad

La Constitución Política del Estado señala en el art. 136.I que `La Acción Popular podrá interponerse durante el tiempo que subsista la vulneración o la amenaza a los derechos e intereses colectivos. Para interponer esta acción no será necesario agotar la vía judicial o administrativa que puede existir´.

De acuerdo con el precepto constitucional que instituye la acción popular, ésta no tiene carácter subsidiario, por lo que la existencia de otros medios de defensa no la hace inviable, lo que significa que es posible la presentación directa de esta acción sin que sea exigible agotar la vía judicial o administrativa que pudiere existir para la restitución de los derechos presuntamente lesionados.

Por otra parte, esta acción no tiene plazo de caducidad, por lo que puede ser presentada en tanto persista la lesión o la amenaza de lesión a los derechos e intereses colectivos; consiguientemente, no se contempla la existencia de un plazo de caducidad para esta acción de defensa, conclusión que concuerda con lo establecido en el art. 59 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP) que establece el plazo de seis meses para la presentación de las acciones de amparo constitucional, de protección de privacidad y de cumplimiento, excluyéndose expresamente tanto a la acción de libertad, como a la acción popular.

III.1.5. Ámbito de protección

(...)

La acción popular, de acuerdo al texto constitucional contenido en el art. 135, procede contra todo acto u omisión de las autoridades o de personas individuales o colectivas que violen o amenacen con violar derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por la Constitución Política del Estado.

El texto transcrito nos plantea dos problemas esenciales para la determinación del ámbito de protección de la acción popular: a) La definición de los intereses y derechos colectivos, y b) La aparente exclusión en su ámbito de protección, de los intereses y derechos difusos. Para resolver ambos problemas, es preciso distinguir los intereses y derechos colectivos de los difusos y, luego, efectuar una interpretación de dicho texto constitucional (art. 135).

a. Los intereses y derechos colectivos, los intereses y derechos difusos y los intereses de grupo

Los intereses colectivos y los difusos tienen varias similitudes: en ambos existe una pluralidad de personas y tienen como características el ser transindividuales e indivisibles, debido a que los intereses incumben a una colectividad y la lesión o satisfacción de uno de los interesados incumbe a los demás; sin embargo, se distinguen en que los colectivos son intereses comunes a un grupo o colectividad, cuyos miembros tienen una vinculación común; colectividad que, por ello, se encuentra claramente determinada; en tanto que son difusos los intereses cuya titularidad no descansa en un grupo o colectividad determinada, sino que se encuentran difundidos o diseminados entre todos los integrantes de una comunidad (OVALLE FAVELA, José, acciones populares y acciones para la tutela de los intereses colectivos, en similar sentido, SABSAY, Daniel Alberto, El `Amparo Colectivo´.

Así, por ejemplo, el derecho a la libre determinación y territorialidad, previsto en el art. 30.4) de la CPE, se constituye en un derecho colectivo, en tanto es titular del mismo una nación y pueblo indígena originario campesino; es decir, un grupo determinado cuyos miembros tienen una vinculación común. Diferente es el derecho al medio ambiente previsto en el art. 33 de la CPE, que se constituye en un derecho difuso, por cuanto la titularidad del mismo descansa en todas y cada una de las personas y, por lo mismo no existe un grupo o una colectividad claramente determinada.

La distinción efectuada, no es compartida por otro sector de la doctrina, que considera como sinónimos a los intereses difusos y colectivos, e inclusive, la legislación colombiana únicamente hace referencia a los derechos colectivos, entre los que se incluyen, claro está, a los intereses difusos, pues su Consejo de Estado precisó que si bien la Constitución no hace referencia a los derechos difusos, ello no significa que se los haya excluido, criterio también expuesto por la Corte Constitucional al señalar que no distingue, como lo hace la doctrina, entre los intereses colectivos y los intereses difusos, para restringir los primeros a un grupo organizado y los segundos a comunidades indeterminadas, pues ambos tipos de intereses se entienden comprendidos en el término colectivos (Sentencia C 215 de 1999).

Por su parte, en los intereses de grupo (o intereses individuales homogéneos) si bien existe una pluralidad de personas; empero, el interés que persigue cada una de ellas es individual, no colectivo ni difuso; es decir, se trata de derechos o intereses individuales que tienen un origen común, por ello han sido denominados como intereses accidentalmente colectivos. En los intereses de grupo, las personas demandan la satisfacción de sus intereses individuales para que se les reconozca el perjuicio ocasionado y se les pague la indemnización que corresponda; es más, puede alegarse lesión a derechos colectivos o difusos, empero, debe existir una afectación directa a sus intereses individuales. La suma de intereses individuales configura la llamada acción de grupo.

En ese sentido, por ejemplo, se pronunció la Corte Constitucional de Colombia, en la Sentencia C-215/99, al señalar que `Las acciones de grupo o de clase (art. 88 inciso segundo, C.P.)…´ se originan en los daños ocasionados a un número plural de personas que deciden acudir ante la justicia en acción única, para obtener la respectiva reparación y que a pesar de referirse a intereses comunes, se pueden individualizar en relación con el daño cuya indemnización se persigue. En este caso, se trata de proteger intereses particulares de sectores específicos de la población (por ejemplo, consumidores), de ahí su denominación original de class action.

b. La protección de los derechos e intereses colectivos y difusos en nuestra Constitución Política del Estado

Como se ha señalado, la Constitución Política del Estado sostiene que la acción popular procede contra actos u omisiones que amenacen violar o violen derechos e intereses colectivos, sin hacer referencia a los intereses difusos. Sin embargo, dicha norma debe ser interpretada sistemáticamente y, en ese sentido, debe tenerse en cuenta que el art. 135 de la CPE, hace referencia, como derechos e intereses protegidos, al patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, los cuales, con base en la distinción efectuada en el punto anterior, son específicamente considerados difusos y no así colectivos.

Consiguientemente, a partir de una interpretación sistemática del art. 135 de la CPE, se debe concluir que la acción popular protege, además de derechos e intereses colectivos, los derechos e intereses difusos - ambos contenidos bajo el nomen iuris `Derechos Colectivos´- y, en ese sentido, cualquier persona perteneciente a una colectividad o comunidad afectada puede presentar esta acción que, como su nombre indica, es popular, porque se trata de derechos cuyo disfrute no corresponde a un titular determinado y concreto, sino a toda una comunidad que tiene interés en su conservación y mantenimiento, y cuya vulneración genera conflictos de carácter colectivo, dada la pluralidad de sujetos afectados con su alteración.

Cabe aclarar que los intereses de grupo no encuentran protección en la acción popular, pues, como se tiene señalado, en esos casos no existe un interés común -colectivo ni difuso-, sino un interés individual que, en todo caso, podrá ser tutelado a través de la acción de amparo constitucional, previa unificación de la representación. Asimismo, se debe hacer referencia a que la Constitución Política del Estado, a través de una cláusula abierta, permitirá la integración de otros derechos similares a partir del bloque de constitucionalidad y el Derecho Internacional de Derechos Humanos” (las negrillas son nuestras).

III.2.  Del derecho fundamental de acceso al agua potable

El abastecimiento y acceso al agua potable y alcantarillado, entre otros constituyen servicios básicos que tienen por fin cubrir las necesidades básicas de todo individuo y mejorar la calidad de vida de la población en general, por lo que a partir del art. 20 de la CPE, es obligación del Estado proveerlos mediante entidades públicas, mixtas o de otra naturaleza al constituir un derecho fundamental el que toda persona acceda de manera universal y equitativa a los servicios básicos de agua potable, alcantarillado, electricidad, gas domiciliario, postal y telecomunicaciones, siendo responsabilidad del Estado en todos sus niveles, sujetarse a criterios de universalidad, responsabilidad, accesibilidad, continuidad, calidad, eficiencia, eficacia, tarifas equitativas y cobertura necesaria, con participación y control social.

Respecto al acceso al agua y alcantarillado, la SCP 0012/2021-S4 de 22 de marzo, estableció que: “En el marco de la concepción del Pluralismo y la Interculturalidad, los valores plurales supremos referentes a la igualdad, reciprocidad, complementariedad, justicia social, armonía y solidaridad, que a su vez, son complementarios a los valores ético-morales como ser el suma qamaña (vivir bien) y ñandereko (vida armoniosa), los cuales, constituyen pautas hermenéuticas destinadas a la consolidación del `vivir bien’ como máxima aspiración del Estado Plurinacional de Bolivia; a su vez, encuentran razón de ser en el art. 10 de la Norma Suprema, el cual, en su parágrafo primero, dispone que: `Bolivia es un Estado pacifista, que promueve la cultura de la paz y el derecho a la paz, así como la cooperación entre los pueblos de la región y el mundo, a fin de contribuir al conocimiento mutuo, al desarrollo equitativo y a la promoción de la interculturalidad, con pleno respeto a la soberanía de los estados´.