SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1036/2022-S3

Lo señalado no significa que la acción de cumplimiento, de manera directa o indirecta, no tutele derechos y garantías; sino que su propósito concreto es garantizar el cumplimiento de deberes previstos en la Constitución y las leyes, sin perjuicio que, la omisión del deber -constitucional o legal se encuentre indisolublemente ligado al ejercicio -y por ende lesión- de derechos.

Si se asume dicha afirmación, corresponde establecer cuál es la diferencia existente entre el amparo constitucional por omisión y la acción de cumplimiento, considerando que la primera, de acuerdo al art. 128 de la CPE, procede contra actos ilegales u omisiones ilegales o indebidas y la segunda, procede ante el incumplimiento de disposiciones constitucionales o legales, que constituyen precisamente una omisión.

Para establecer una diferenciación, debe partirse del ámbito de protección de la acción de cumplimiento, cual es garantizar la materialización de un deber omitido; que tiene que estar de manera expresa y en forma específica previsto en la norma constitucional o legal. En ese entendido, el deber al que hace referencia la norma constitucional, no es genérico -como el cumplimiento de la ley- sino un deber concreto, que pueda ser exigido de manera cierta e indubitable a los servidores públicos; es decir, el deber tiene que derivar de un mandato específico y determinado y debe predicarse de una entidad concreta competente (…).

Conforme a lo anotado, ante la omisión en el cumplimiento de un deber claro, expreso y exigible, que puede estar directa o indirectamente vinculado a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales, corresponde invocar la acción de cumplimiento; en tanto que si el deber omitido no reúne las características anotadas, sino que se trata de un deber genérico, pero vinculado a la lesión de derechos o garantías fundamentales -como por ejemplo el deber de motivación de las resoluciones cuyo incumplimiento general lesiona al debido proceso- corresponde la formulación de la acción de amparo constitucional por omisión” (las negrillas y el subrayado nos corresponden).

Finalmente, dando mayor claridad al entendimiento anterior, la SCP 0198/2017-S3 de 17 de marzo, ratificó: “La acción de cumplimiento tiene por efecto garantizar la materialización de una norma constitucional o legal, que estuviere siendo omitida por servidores públicos u Órganos del Estado, y una vez que este Tribunal Constitucional Plurinacional, determine el incumplimiento de una norma, la Sentencia dispondrá su observancia de manera inmediata; ahora bien, conforme a la naturaleza de la presente acción tutelar, esta se encuentra vinculada al cumplimiento de disposiciones constitucionales o legales, recayendo en una omisión de un deber concreto, expreso y previsto de forma específica; es decir, que se encuentra vinculada a la protección de derechos no subjetivos, sino al cumplimiento de una disposición normativa de alcance general; en ese contexto, cuando a través de una Sentencia Constitucional Plurinacional se ordena el cumplimiento de una disposición, bajo el entendimiento que la norma tiene alcance y carácter general, no puede de manera reiterada interponerse la presente acción de defensa a efecto de que se vuelva a disponer el acatamiento de una norma al haber merecido ya pronunciamiento; ello debido a que la acción de cumplimiento concedida, implica el cumplimiento de una ley de carácter material o formal general y abstracta que genera efectos erga omnes y, por tanto, su cumplimiento no solo beneficia a una persona en particular o a las que plantearon la acción, sino a todas las que se encuentren cobijadas en los supuestos que la norma establezca (…) por ende lo dispuesto a través de la acción de cumplimiento tiene una consecuencia irradiadora respecto al cumplimiento de la disposición vinculante con los sujetos que se encuentren en la misma situación ante su inobservancia...” (las negrillas son nuestras).

Con relación a las características específicas de la acción de cumplimiento, la SCP 0548/2013 de 14 de mayo, señaló que: “a) La acción de cumplimiento no busca el cumplimiento formal de un acto normativo constitucional y/o legal sino el cumplimiento de su finalidad, es decir, más que formalista es finalista; b) Tutela mandatos normativos de acción y abstención, consecuentemente, tutela tanto la ejecución de aquello que es deber del servidor público (norma imperativa de hacer), como la inejecución de aquello que el servidor público por mandato normativo expreso no debe hacer; c) El sentido de Constitución involucra todas aquellas normas constitucionales que imponen obligaciones de hacer y no hacer claras a un servidor público; es decir, alcanza al denominado bloque de constitucionalidad (art. 410.II de la CPE); d) El sentido de ley, involucra no solamente la norma emanada por la Asamblea Legislativa Plurinacional, formalmente como ley, sino toda aquella norma jurídica general o autonómica (SSCC 0258/2011-R y 1675/2011-R); e) No se rige por el principio de inmediatez porque el deber de cumplimiento de una disposición no puede caducar con el tiempo sino con la derogatoria de la norma que impone el deber, es decir, no se busca la tutela de derechos subjetivos sino la vigencia del Estado de Derecho (art. 1 de la CPE), en este sentido el cumplimiento de la Constitución y la ley trasciende del interés individual sino que es de interés público; y, f) Corresponde aclarar la SC 1474/2011-R de 10 de octubre, en sentido de que la acción de cumplimiento no se rige por el principio de subsidiariedad sino previamente al planteamiento de la acción debe constituirse a la autoridad demandada en renuencia” (las negrillas nos pertenecen).

III.2.  Causales de improcedencia de la acción de cumplimiento

El art. 66 del CPCo, en relación con las causales de improcedencia dispone, que esta acción no procederá:

“1. Cuando sea viable la interposición de las acciones de Libertad, Protección de Privacidad o Popular.

2. Cuando el accionante no haya reclamado previamente y de manera documentada a la autoridad accionada, el cumplimiento legal del deber omitido.

3. Para el cumplimiento de sentencias judiciales que tengan autoridad de cosa juzgada.

4.   En procesos o procedimientos propios de la administración, en los cuales se vulneren derechos y garantías constitucionales, tutelados por la Acción de Amparo Constitucional.

5. Contra la Asamblea Legislativa Plurinacional con la intención de exigir la aprobación de una Ley” (las negrillas nos corresponden).

Sobre el particular, la SC 1312/2011-R de 26 de septiembre, delimitando las causales de exclusión para la activación de la acción de cumplimiento, señaló que: “…con la finalidad de completar el diseño dogmático de la acción de cumplimiento, debe señalarse que toda la argumentación desarrollada supra, constituye el sustento jurídico-constitucional para establecer el ámbito de diferenciación con otras acciones tutelares, específicamente con la acción de amparo constitucional, en esa perspectiva, es imperante -a la luz de su teleología constitucional-, delimitar las causales de exclusión para la activación de la acción de cumplimiento, que en esencia se traducen en dos: a) Incumplimiento de deberes procesales, directamente vinculados a un proceso jurisdiccional; y, b) Incumplimiento de potestades administrativas, estrictamente vinculadas a un procedimiento administrativo.

En efecto, estas causales de exclusión para la activación de la acción de cumplimiento, son perfectamente coherentes con la argumentación desarrollada supra, ya que al existir un proceso judicial o un procedimiento administrativo, en el cual existen partes procesales con un interés concreto y cuya decisión surtirá efectos jurídicos solamente en relación a ellas, no es posible en estos supuestos activar la acción de cumplimiento, toda vez que la acción de amparo constitucional, para estos casos, es el medio idóneo y eficaz para restituir posibles derechos afectados. En este contexto, inequívocamente la negación de estas causales de exclusión para la acción de cumplimiento, generaría una disfunción del sistema tutelar reconocido por el nuevo orden constitucional, aspecto no deseado y que en definitiva desconocería las directrices axiológicas en virtud de las cuales el constituyente desarrolló cada una de las acciones de defensa” (las negrillas nos pertenecen).

De igual forma la SCP 0548/2013 de 14 de mayo, estableció que: “…ante la presentación de una acción de cumplimiento debe analizarse por el juez o tribunal de garantías: i) La observancia de los requisitos de admisión, previstos en el art. 33 del Código Procesal Constitucional (CPCo), debiéndose en su caso ordenar su subsanación en el plazo de tres días, transcurridos los cuales, en caso de persistir la inobservancia, se tendrá por no presentada la acción (art. 30 del CPCo), no correspondiendo distinguir entre requisitos de forma y fondo por no estar comprometido un interés subjetivo y ser el cumplimiento de la Constitución Política del Estado y la ley de orden público; y, ii) Ante la concurrencia de una causal de improcedencia reguladas en el art. 66 del referido Código, por Auto motivado se determinará de manera directa la improcedencia de la acción de cumplimiento.

Respecto a las causales de improcedencia reglada el art. 66 del CPCo, determina: a) Cuando sea viable la interposición de las acciones de libertad, protección de privacidad o popular, o cuando concurra la procedencia de otra acción de defensa porque se presume que el legislador otorgó ámbitos de competencias diferente a cada acción constitucional incluyendo a la acción de amparo constitucional; b) Debe existir una solicitud expresa y clara en la cual el accionante recuerde al servidor público su deber de cumplimiento de la norma, y ante la renuencia (tácita o expresa) recién se activa la jurisdicción constitucional, aspecto diferente a la subsidiariedad; c) Para forzar el cumplimiento de resoluciones judiciales de cualquier índole (SCP 1876/2012 de 12 de octubre); d) Dentro de procesos o procedimientos administrativos en los cuales pueda demandarse la lesión de derechos fundamentales en cuyo caso por regla general procede la acción de amparo constitucional; y, e) Para exigir la aprobación de leyes ante las instancias Legislativas” (las negrillas nos corresponde).

III.3.  Análisis del caso concreto

El accionante denuncia el incumplimiento y renuencia al pago de la deuda contraída, establecida, determinada y presupuestada en la RA 135/2014 de 13 de noviembre; puesto que, se instruyó a la Dirección Administrativa y Financiera del Programa Barrios y Comunidades de Verdad, realizar las gestiones administrativas y presupuestarias para que la Dirección de Gestión Financiera proceda al registro del pasivo omitido en la categoría programática correspondiente como servicio de deuda pública y le cancele el monto de Bs104 102 29.- monto que con mantenimiento de valor calculado en Unidades de Fomento a la Vivienda desde la fecha de resolución del contrato GMLP-737/2009, el 29 de enero de 2010 a la fecha de pago, asciende a Bs158 560.-, deuda establecida en el Proceso de Contratación con código CSN-4/2009 relativo a la Supervisión de Obras Civiles Mejoramiento del Barrio Marcelo Quiroga Santa Cruz, al remitirse las planillas 4 y 5, ya que pese a las gestiones realizadas, contar con presupuesto y autorización de pago, se dilata y no se materializa este deber que se amenaza incumplir tal cual se entiende del oficio SMIP-PBCV-SAF 246/2018, existiendo pese a las Notas de 9 de enero, 15 de marzo y 6 de noviembre, todas de 2018 y la intervención de la Defensoría del Pueblo, resistencia y renuencia a observar esa obligación.

En ese sentido, de lo citado en el Fundamento Jurídico III.1. de este fallo constitucional, a través de la acción de cumplimiento toda persona sea individual o colectiva, puede solicitar el acatamiento de un deber específico omitido enunciado en la Constitución Política del Estado u otra norma jurídica, siendo necesario que para ingresar al análisis de fondo de la problemática expuesta se delimite el objeto procesal, conforme dos elementos principales: el primero, referido a que la norma debe tener un mandato cierto, vigente y claro, no sujeto a controversias ni diversas interpretaciones, que sea ineludible, incondicional y de obligatorio cumplimiento; y, el segundo, la demostración de la afectación causada al accionante por la omisión y renuencia del obligado; por lo que, ante la inconcurrencia de estos dos elementos enunciados corresponde denegar la tutela solicitada; situación que no ocurre en el caso de autos; por cuanto, el accionante denuncia a través de esta acción de defensa, el incumplimiento de “…la norma legal omitida por la autoridad demandada, no es otra cosa llana y simple que el incumplimiento y renuencia a honrar la deuda contraída, establecida, determinada y presupuestada dentro de la Resolución Administrativa N° 135/2014 de fecha 13 de noviembre de 2014 emitida por ellos mismos, es decir por el GAMLP-PBCV…” (sic [fs. 70]), más no el incumplimiento de una disposición de alcance y carácter general o abstracta cuyo acatamiento generará efecto en todos los ciudadanos que se encuentren comprendidos en los supuestos de la norma constitucional o legal y en la misma situación debido a la inobservancia u omisión de los servidores públicos u Órganos del Estado, tal cual prevén de manera concordante los arts. 134.I de la CPE y 64 del CPCo.

De igual manera, de los antecedentes y lo establecido en el Fundamento Jurídico III.2. de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, se advierte que la pretensión formulada por el accionante, se encuentra comprendida dentro de las causales de improcedencia previstas por el art. 66 del CPCo, precisamente en su numeral 4, que refiere que esta garantía de defensa, no procede: “En procesos o procedimientos propios de la administración, en los cuales se vulneren derechos y garantías constitucionales, tutelados por la Acción de Amparo Constitucional”, siendo evidente que el accionante pretende el cumplimiento de una Resolución Administrativa mediante la cuál el Coordinador del Programa Barrios y Comunidades de Verdad asumió la obligación y resolvió instruir el pago del monto adeudado en su favor por concepto de deuda como consecuencia del Contrato GMLP-737/2009, que quedó resuelto el 29 de enero de 2010, en el que se estableció que no cobró por los Servicios de Supervisión al no presentar una sola planilla de conciliación de pago y liquidación final por los períodos cuarto, quinto y sexto que comprendía del 27 de octubre de 2009 hasta el 29 de enero de 2010; Resolución Administrativa que constituye un acto administrativo emanado del Coordinador del Programa Barrios y Comunidades de Verdad con las facultades conferidas por la Resolución Ejecutiva 007/2012 de 13 de enero, conforme refiere dicha Resolución, cuando la naturaleza de esta acción tutelar exige que la denuncia de incumplimiento u omisión sea de una norma constitucional o legal para que pueda ser exigida de manera cierta e indubitable al Alcalde ahora accionado; sino también, porque “…en la acción de cumplimiento no es exigible la existencia de un agravio directo -aunque puede presentarse- con la omisión del deber previsto en la Constitución y la ley sino que el agravio puede ser indirecto; pues, como se tiene señalado, el incumplimiento de la norma constitucional o legal impide el cumplimiento de la garantía contenida en el art. 14.III de la CPE; es decir, el pleno, libre y eficaz ejercicio de los derechos establecidos en la Constitución, las leyes y los Tratados Internacionales de Derechos Humanos.

En ese sentido, cuando la Constitución hace referencia a que la acción debe presentarse por la persona individual o colectiva afectada, no exige una afectación directa de intereses, derechos o garantías, que implique la demostración de la amenaza o lesión de los mismos, sino una afectación indirecta, que se traduce en la incertidumbre sobre el pleno goce y ejercicio de los mismos. Así, por ejemplo, del incumplimiento de reglamentar una ley que reconozca determinados derechos, se deriva la inseguridad en el pleno ejercicio de los mismos y, por tanto, la afectación indirecta de los titulares de esos derechos” (SC 0258/2011-R de 16 de marzo); en consecuencia, si el actor considera que existe incumplimiento a una decisión asumida por una autoridad competente a través de un acto administrativo que reúne todos los requisitos y condiciones que la hacen exigible, ante la supuesta vulneración de sus derechos, puede acudir a otra acción de defensa para pedir su restablecimiento o restitución.

De lo referido se advierte que, en el marco de lo expuesto y lo previsto por el art. 66.4 del CPCo, la acción de cumplimiento no procede en procesos o procedimientos propios de la administración, en los cuales se vulneren derechos y garantías constitucionales, tutelados por la acción de amparo constitucional; por lo que, no corresponde acudir a esta acción de defensa con el objetivo de pedir se proceda al pago de lo adeudado como emergencia de la prestación del Servicio de Consultoría Individual en la Supervisión de la Obra Proyecto Barrio Marcelo Quiroga Santa Cruz, en el marco del Contrato GMLP-737/2009, suscrito con el Coordinador del Programa Barrios y Comunidades de Verdad, aclarándose que ese aspecto debió ser observado por la Sala Constitucional antes de admitir la presente acción tutelar, ante la existencia de una causal de improcedencia reglada y al no subsanarse de forma adecuada la observación contenida en el punto 1 del decreto de 6 de mayo de 2019 (fs. 44), referido a la naturaleza jurídica y alcances de esta acción de defensa.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela solicitada, obró de manera correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 150/2019 de 30 de julio, cursante de fs. 103 a 104 vta., pronunciada por la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; y, en consecuencia DENEGAR la tutela solicitada, aclarando que no se ingresó al análisis de fondo de la problemática planteada.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. Dr. Petronilo Flores Condori

MAGISTRADO

Fdo. MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas

MAGISTRADA