SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0982/2022-S1

El accionante denuncia que las autoridades demandadas vulneraron sus derechos a la vida, a la salud, a la seguridad social porque: a) La Comisión Regional de Prestaciones La Paz de la Caja de Salud de Caminos y Ramas Anexas mediante Resolución 444/2020 de 25 de septiembre, desestimó su solicitud de Reembolso de la Factura 00000149 de 29 de julio de 2019 por la suma de Bs48 720.- pago efectuado por su persona para la compra de prótesis de cadera para su esposa asegurada, bajo el argumento simple de que no se habría cumplido con todo el tracto administrativo y el marco jurídico administrativo debido a que: 1) Realizó una interpretación favorable para su institución, del DS 0181 NB-SABS, en su  art. 52 sobre la forma de adquisición por contratación menor; 2) De forma totalmente sesgada sostienen que la adquisición directa de la prótesis solo podría haberse realizado en caso de riesgo vital de la paciente; 3) Con esa decisión trata de dar la responsabilidad al asegurado y beneficiaria por un supuesto incumplimiento de tracto administrativo sobre la forma y modalidad de la adquisición de la prótesis, cuando es total y de plena responsabilidad del área administrativa de la Caja de Salud de Caminos y Ramas Anexas en cumplir las disposiciones vigentes;    4) No realizaron una correcta e integral valoración  e interpretación del informe presentado por el médico tratante Juan Carlos Cruz Carvajal, en relación al argumento de carencia de riesgo vital de la paciente, para la adquisición directa de la prótesis; y, b) Interpuesto el Recurso de Reclamación de la Comisión Nacional de Prestaciones de la Caja de Salud de Caminos y Ramas Anexas mediante Resolución 007/2020 resolvió ratificar en su totalidad la resolución impugnada sin realizar la valoración integral e interpretativa del informe presentado por el médico tratante, Juan Carlos Cruz Carvajal, y menos describió en términos claros y precisos porque el término de la urgencia para la operación señalada por el médico tratante no implica riesgo vital para la paciente y no correspondía la adquisición directa de la prótesis.

En consecuencia, corresponde en revisión verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela; para ello, se desarrollarán los siguientes temas: i) La legitimación pasiva en la acción de amparo constitucional; ii) La revisión de la valoración de la prueba en sede constitucional; iii) Sobre la subsidiariedad en la acción de amparo constitucional y su excepción, en razón de la protección inmediata de algunos derechos constitucionales; iv) Sobre el derecho a la salud y a la vida; v) Del Reglamento Único de Prestaciones de la Autoridad de Supervisión de la Seguridad Social de Corto Plazo (ASUSS) en cuanto a la adquisición de prótesis y la forma de reembolso en caso de compra directa; y, vi) Análisis del caso concreto.

III.1. La legitimación pasiva en la acción de amparo constitucional

La legitimación pasiva^[1] es la calidad que se adquiere por la coincidencia que se da entre la autoridad que causó la violación a los derechos y aquélla contra quien se dirige la acción; empero, debe entenderse que la demanda debe estar dirigida contra la “autoridad” que ostente el cargo desde el cual se realizó el acto ilegal o se incurrió en la omisión indebida, sin que ello implique que, en caso de existir responsabilidades personalísimas, como la penal, el funcionario que haya accedido al cargo con posterioridad al acto lesivo de derechos, tenga que asumir las consecuencias únicamente por encontrarse en funciones al momento de iniciarse la demanda y porque ésta haya sido dirigida en su contra.

Reiterando aquella línea precedentemente mencionada, la SC 1745/2011-R de 7 de noviembre ^[2] señaló que la legitimación pasiva viene a ser aquella calidad que adquiere por la coincidencia que se presenta entre la autoridad que causó la vulneración a derechos y garantías y aquella contra quien se dirige la acción de defensa.

Siguiendo dicha línea jurisprudencial la SCP 0123/2012 de 2 de mayo^[3] señaló que la legitimación pasiva resulta aquella coincidencia que existe con la calidad adquirida por un servidor público o persona individual o colectiva que probablemente con actos u omisiones ilegales e indebidas provocó la vulneración o amenaza de restricción de derechos y garantías constitucionales de una persona, por lo que la acción de defensa deberá estar dirigida contra esa persona que incurrió en vulneración de derechos; a ello, se debe agregar que la acción de amparo constitucional debe dirigirse tanto contra el servidor público, persona individual o colectiva, que cometió la vulneración así como contra la que tiene la facultad para revisarla, modificarla o en su caso dejarla sin efecto sin que hubiera corregido; en ese sentido, la acción de amparo constitucional deberá encontrarse dirigida contra la primera autoridad que ejecutó determinada decisión considerada conculcadora de derechos y garantías pero también deberá dirigirse contra la autoridad de apelación que teniendo la prerrogativa de corrección no lo hizo.

Por su parte la SCP 1302/2012 de 19 de septiembre ^[4]siguiendo la línea precedente, señaló que la acción de amparo constitucional debe estar dirigida contra aquella persona o autoridad que resulte ser responsable de la vulneración de derechos y garantías; empero, si el afectado acudió a la autoridad llamada por ley, con las facultades y prerrogativas de poder corregir, modificar o dejar sin efecto el acto cuestionado, omitiendo dicha autoridad su labor de corregir, o anular el acto reclamado de vulneratorio; entonces la acción de defensa también deberá encontrarse dirigida con esta última autoridad que teniendo la oportunidad de corregir no lo hizo.

Coincidiendo con las líneas jurisprudenciales precedentemente mencionadas, la SCP 1874/2012 de 12 de octubre ^[5] señaló que la acción de defensa deberá estar dirigida contra la autoridad de última instancia que en su momento procesal tuvo la oportunidad de modificar, confirmar o revocar el acto o resolución impugnada en su momento, de no proceder de esta manera, la tutela resultaría ineficaz por cuanto no se puede valorar la problemática si no fue recurrida ante la autoridad de instancia superior que tenía la facultad de poder corregir, por lo que la acción constitucional deberá dirigirse contra esta última autoridad de instancia superior (subrayado y negrillas son nuestras).

Finalmente, siguiendo esa misma línea de entendimiento jurisprudencial, la SCP 0098/2013 de 17 de enero ^[6]refirió que la legitimación pasiva no solamente la adquiere la persona que cometió el acto ilegal y contra quien debe direccionarse la acción de defensa, a fin de que responda por los actos ilegales atribuidos en su contra; ahora bien, cuando ese actos o actos considerados vulneradores de derechos devengan de un proceso administrativo o judicial, la legitimación pasiva recae no solo contra la autoridad que ejecuta el acto considerado ilegal, sino también sobre el juez o tribunal u órgano que asumió en grado de apelación la decisión de confirmar el acto vulneratorio, toda vez que esta última autoridad contando con la facultad de poder corregir el acto ilegal, no lo hizo; por lo que, también cuenta con legitimación pasiva para ser demandado.

III.2.La revisión de la valoración de la prueba en sede constitucional

Al respecto, debe considerarse que las atribuciones conferidas constitucionalmente a este Tribunal, no prevén la competencia para valorar o revalorizar las pruebas o los medios probatorios producidos dentro de un proceso ordinario; aspecto que supondría un conflicto de carácter competencial, dado los alcances y las limitaciones que corresponden a cada jurisdicción constitucional y ordinaria.

En ese sentido, conforme ha desarrollado la jurisprudencia constitucional, si bien no pueden valorarse las pruebas sometidas a conocimiento de los jueces y tribunales ordinarios; sin embargo, sí está prevista la posibilidad de realizarse la revisión y análisis de la valoración probatoria efectuada  por dichas instancias jurisdiccionales, aspecto sobre el cual esta Magistratura optó por aplicar el estándar más alto en cuanto a los presupuestos para ingresar a la revisión de la valoración de la prueba en sede constitucional, así quedó establecido en la SCP 0086/2020-S1 del 9 de marzo, que determinó aplicar la SCP 0297/2018-S2 de 25 de junio, la cual efectúa una contextualización de la línea jurisprudencial referida a la valoración de prueba, manifestando lo siguiente:

“Al respecto, la citada SC 0965/2006-R, estableció determinados presupuestos para efectuar la revisión de la valoración de la prueba, exigiendo que la o el accionante debía: i) Identificar las pruebas que se omitieron valorar o los cánones de razonabilidad y/o equidad que fueron inobservados en la valoración; y, ii) Indicar la incidencia de la omisión o el apartamiento de los cánones de razonabilidad y/o equidad en la decisión final; argumentando de forma precisa los motivos por los cuales la valoración de la prueba afectaría los principios de razonabilidad y/o equidad^[7].

En similar sentido, la señalada SCP 1215/2012, refirió que en cualquier caso, se debe demostrar la lógica consecuencia que el incumplimiento de los presupuestos para la valoración de la prueba ocasionó lesión de derechos fundamentales y/o garantías constitucionales al afectado; lo que se traduce en relevancia constitucional.

Posteriormente, la SCP 0410/2013 de 27 de marzo^[8] moduló la línea jurisprudencial de referencia y eliminó el requisito de la carga argumentativa que la jurisprudencia exigía para el análisis de fondo de la problemática en esta temática, señalando que las reglas impuestas a la parte accionante referidas a: “…explicar de modo sistemático y metódico la irrazonabilidad, inequidad, omisión arbitraria, o valoración equivocada de la prueba (…) constituyen instrumentos argumentativos, no causales de denegatoria de la acción de amparo constitucional…”.

Por otro lado, en cuanto a los alcances de la revisión de la valoración de la prueba por parte de la justicia constitucional, la referida SCP 1215/2012, en el Fundamento Jurídico III.3.2, señaló que dicha competencia:

se reduce únicamente a establecer la ausencia de razonabilidad y equidad en la labor valorativa, o bien, si existió una actitud omisiva en esta tarea, ya sea parcial o total; o finalmente, si se le dio un valor diferente al medio probatorio, al que posee en realidad, distorsionando la realidad y faltando al principio de rango constitucional, como es la verdad material, pero en ningún caso podrá pretender sustituir a la jurisdicción ordinaria, examinando directamente la misma o volviendo a valorarla, usurpando una función que no le está conferida ni legal ni constitucionalmente.

A partir de lo señalado, esta Sala en la SCP 0014/2018-S2 de 28 de febrero, esta Sala concluyó que es posible efectuar la revisión de la valoración de la prueba, conforme a los siguientes criterios: a) La valoración de la prueba es una actividad propia de las juezas y jueces de las diferentes jurisdicciones del Órgano Judicial o de las autoridades administrativas; b) La justicia constitucional puede revisar la valoración de la prueba cuando: b.1) Las autoridades se apartaron de los marcos legales de razonabilidad y equidad; b.2) Omitieron de manera arbitraria la consideración de las pruebas, ya sea parcial o totalmente; y, b.3) Basaron su decisión en una prueba inexistente o que refleje un hecho diferente al utilizado en la argumentación; c) La competencia de la justicia constitucional en el análisis de la revisión de la valoración de la prueba, se reduce a establecer la ausencia de razonabilidad y equidad en la labor valorativa o a constatar una actitud omisiva en esa tarea o finalmente, si se le dio un valor diferente al medio probatorio, desconociendo el principio de verdad material; y, d) Las irregularidades en la valoración de la prueba solo darán lugar a la concesión de la tutela cuando tengan relevancia constitucional; es decir, cuando incidan en el fondo de lo demandado y sean la causa para la lesión de derechos fundamentales y/o garantías constitucionales” (resaltado agregado).

En ese sentido, conforme a la jurisprudencia invocada, se advierte que la justicia constitucional, en cuanto a su invocación de tutela respecto al análisis de la valoración de la prueba en sede constitucional; tiene la obligación de verificar si en dicha labor: a) Las autoridades no se apartaron de los marcos legales de razonabilidad y equidad;         b) No omitieron de manera arbitraria la consideración de ellas, ya sea parcial o totalmente; y, c) Basaron su decisión en una prueba inexistente o que refleje un hecho diferente al utilizado como argumento; para tal efecto no es necesario que se cumpla con el presupuesto de identificar las pruebas que se omitieron valorar o los cánones de razonabilidad y/o equidad que fueron inobservados en la valoración; y, tampoco es necesario indicar la incidencia de la omisión o el apartamiento de los cánones de razonabilidad y/o equidad en la decisión final (las negrillas son agregadas).

III.3. Sobre la subsidiariedad en la acción de amparo constitucional y su excepción, en razón de la protección inmediata de algunos derechos constitucionales.

La Constitución Política del Estado, en su art. 128, establece: “La Acción de Amparo Constitucional tendrá lugar contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la Ley”; a su vez, el art. 129.I de la referida Ley Fundamental, señala:

“La Acción de Amparo Constitucional se interpondrá por la persona que se crea afectada, por otra a su nombre con poder suficiente o por la autoridad correspondiente de acuerdo con la Constitución, ante cualquier juez o tribunal competente, siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados”.

En coherencia con la última disposición, el art. 54 del Código Procesal Constitucional (CPCo), respecto a la subsidiariedad e inmediatez, dispone: