SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1187/2022-S2

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 25 de junio y 21 de julio, ambos de 2021, cursantes de fs. 45 a 58; y, 62 a 66 vta., el accionante expresó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El 10 de febrero de 2010, emergente de una Convocatoria Interna emitida por el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, se dictó la Resolución Administrativa (RA) DGRH 089/2010, disponiendo contratar sus servicios para ejercer el puesto de Encargado del Centro de Zoonosis “UCSZ DS OMDH, profesional ‘B’, ITEM P-0584” (sic); data a partir de la que, ingresó a formar parte de la carrera administrativa, siendo anteriormente un servidor público provisorio. Asimismo, mediante Memorándum D.G.RR.HH. 03212/2010 de 11 de mayo, fue ratificado en el cargo precitado, teniendo el mismo tenor, “…los memorándums D.G.RR.HH. 0505/2018 de 2 de enero de 2018, D.G.RR.HH. 06603/2018 de 31 de diciembre de 2018 y D.G.RR.HH. 0512/2020 de 2 de enero de 2020” (sic). Documentos en los que en ningún momento se consignó la existencia de algún número de registro para el ingreso a la carrera administrativa nombrada o que debía tramitar dicho registro.

Destacó que, a través de Memorándum D.G.RR.HH. 01735/2020 de 17 de enero, aludiendo al Informe DGRH.AL. 0015/2020 -no indica la fecha-, le comunicaron la decisión de prescindir de sus servicios como “Encargado del Centro de Protección Animal y Zoonosis” (sic), porque supuestamente su puesto de trabajo se encontraba en la categoría “interina”. Memorándum que representó considerando que era funcionario de carrera, denunciando igualmente la transgresión de la RA DGRH 089/2010 y del Memorándum D.G.RR.HH. 0512/2020; no habiéndose respetado sus derechos al trabajo, a la estabilidad laboral, a la defensa y al debido proceso, al no haberle iniciado un proceso administrativo interno previo para ordenar su desvinculación laboral. No obstante, por RA 0029/2020 de 3 de febrero, que asimiló la representación a un recurso de revocatoria, se determinó confirmar en todas sus partes el Memorándum D.G.RR.HH. 01735/2020, con el argumento que la Resolución Municipal 214/2008 de 23 de mayo, que aprobó el Plan de Incorporación a la Carrera Administrativa, dispuso que para el carácter resolutorio y definitivo del funcionario de carrera municipal, se debe obtener la asignación del número de registro del servidor público municipal, y que según certificación DGRH.UAP.KP-BSC. 0070/2020 de 3 de marzo, expedida por la oficina de Kárdex de Personal y Beneficios Sociales de dicha entidad edil, no contaba con el mismo; siendo innegable la vulneración de sus derechos, por cuanto el memorándum de desvinculación laboral, no hizo alusión alguna a la existencia de ese código, lo que impidió pudiera defenderse, presentar pruebas y argumentos al respecto. Por otra parte, la citada RA 0029/2020, indicó que el Memorándum D.G.RR.HH. 01735/2020 no contenía ninguna causal de retiro al tratarse de personal provisorio, lo que resulta falso por cuanto ante la existencia de la RA DGRH 089/2010, que se constituyó en un acto administrativo de carácter definitivo, que no podía ser modificado sino por otro de dicha naturaleza, debió motivarse y fundamentarse la decisión asumida. Por último, refiere que no estaría dentro del ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo, y por ende, no tendría estabilidad laboral, ignorando que al ser servidor de carrera cuenta con inamovilidad laboral.

El 10 de febrero de 2020, formuló recurso de revocatoria “…en aplicación del silencio administrativo…” (sic); empero, en virtud a que su pretensión ya fue resuelta, se dispuso estar a lo definido en la RA 0029/2020; por lo que, el “26” -lo correcto es 27- de ese mes y año, planteó recurso jerárquico; sin embargo, mediante Auto de 2 de marzo del mismo año, se declaró la ejecutoria que posteriormente fue dejada sin efecto, observando que impugnó dentro de plazo legal, concediéndose su recurso ante la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) del municipio de La Paz. En ese orden, el 1 de marzo de 2021; es decir, después de más de un año de su presentación, se dictó auto de radicatoria lesionando el art. 67.II de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), que prevé que el plazo para resolver el recurso jerárquico es de noventa días, computable a partir de la interposición de este.

Finalmente, aclaró que presentó nueve notas requiriendo se resuelva el recurso indicado, lo que no fue deferido, emitiéndose recién la Resolución Ejecutiva 090/2021 de 19 de marzo, fuera de plazo, en contraposición al precitado              art. 67.II de la LPA, cuando ya operó el silencio administrativo positivo, que daba lugar a la revocatoria del acto recurrido, actuando el Alcalde demandado sin competencia, ratificando un despido injustificado con iguales argumentos al fallo de revocatoria cuestionado, incluyendo que, por Informe Técnico GAMLP/SMSID/USIAZ/0731/2019 de 24 de diciembre, la Unidad de Salud Integral de Animales y Zoonosis, pidió su baja manifestando una serie de falencias en el desarrollo de sus funciones, documento que recién apareció en esa etapa administrativa, y no fue puesto en su conocimiento para poder formular sus descargos, más aun si su despido afectó además su salud y vida, teniendo conocimiento su empleador que tiene enfermedad de base, consistente en hipertensión arterial crónica certificada y con tratamiento constante, produciéndose mayor ilegalidad al dejarlo sin tratamiento y seguro de salud, siendo una persona adulta mayor y estando en pandemia por el COVID-19.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Señaló como lesionados sus derechos al trabajo, a la estabilidad laboral, a la defensa, a la vida, a la salud, y al debido proceso en sus elementos fundamentación, motivación y congruencia, citando al efecto los arts. 15, 18, 46.I.1 y 2; 48.II, 49.III, 115.II y 119.II de la Constitución Política del Estado (CPE); 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); y, 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela; y en consecuencia, ordenar: a) Dejar sin efecto el Memorándum D.G.RR.HH. 01735/2020 de 17 de “marzo” -lo correcto es enero-, la RA 0029/2020 de 3 de febrero y la Resolución Ejecutiva 090/2021 de 19 de marzo, disponiendo su reincorporación al mismo cargo que ocupaba como Encargado del Centro de Zoonosis “UCSZ DS OMDH, profesional ‘B’, ITEM P-0584” (sic) del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz; b) El pago de sus sueldos devengados, desde la fecha de su despido hasta la data de su reincorporación; y, c) La imposición de costas, daños y perjuicios ocasionados en su contra.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 11 de agosto de 2021, según consta en el acta cursante de fs. 289 a 293, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

El accionante a través de su abogado, ratificó in extenso los argumentos contenidos en la demanda tutelar; destacando que, el petitorio de su acción de defensa, es dejar sin efecto la Resolución Ejecutiva “901/2021” -lo correcto es 090/2021-, la RA 0029/2020 y el memorándum de destitución, ordenando su reincorporación al cargo que ejercía antes de su ilegal retiro, más el pago de sueldos devengados, de los daños y perjuicios ocasionados por la lesión de sus derechos fundamentales.

I.2.2. Informe de los demandados

Hernán Iván Arias Durán, Alcalde -a través de su apoderado- y Karem Milenka Vásquez Salazar, actual Directora de Gestión de RR.HH., ambos del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, presentaron informe escrito el 11 de agosto de 2021, cursante de fs. 282 a 288 vta., y mediante el que solicitaron se deniegue la tutela, en mérito a los siguientes argumentos: 1) El demandado Raúl Bernardo Ayala España, ya no funge como Director de Gestión de RR.HH. del referido ente municipal, siendo la nueva Directora de esa Unidad, Karem Milenka Vásquez Salazar; 2) La autoridad que expidió el Memorándum D.G.RR.HH. 01735/2020, fue la Exdirectora de Gestión de RR.HH. de la indicada institución edil, Elizabeth Pérez Salas, a quien correspondería dirigir la acción de defensa, puesto que ella suscribió el documento por el que prescindieron de los servicios del peticionante de tutela; razón por la que, requirieron la suspensión de la audiencia tutelar, hasta que se notifique a la mencionada; 3) Mediante Memorándum D.G.RR.HH. 01518/2017 de 19 de marzo, el impetrante de tutela ingresó a trabajar al municipio de La Paz, en la Unidad de Control Sanitario en Zoonosis; constando que, a través de Memorándum D.G.RR.HH. 01065/2010 de 4 de enero, se le asignó el Ítem P-0584, con el nivel salarial “302 A04”, en el cargo de Profesional “B”, y puesto de trabajo como Encargado del Centro de Zoonosis “UCESZ DS OMDH”, dependiente de la Unidad precitada, sin que en dicho documento se establezca que se trate de un cargo institucionalizado, realizando el accionante “…una interpretación errada a su CONDICIÓN DE CONTRATACIÓN, por cuanto la palabra ‘ENCARGADO DE CENTRO’ es para un cargo de confianza y/o libre nombramiento por la responsabilidad asignada, en este caso (…) ocupo el cargo ‘COMO INTERINO’” (sic); 4) Si bien en las gestiones 2011 a 2019, fue ratificado en su cargo; por Memorándum D.G.RR.HH. 01735/2020, se dispuso prescindir de sus servicios, en virtud al Informe DGRH.AL. 0015/2020, de la Unidad de Asesoría Legal de la Dirección de Gestión de RR.HH, considerando que, “…el cargo que ocupó el ahora accionante fue de INTERINO de un cargo que si bien está sujeto a la CARRERA ADMINISTRATIA, el que se haya emitido la Resolución Administrativa DGRH 089/2010 (…), se ha mal entendido…” (sic). Constando que, se emitió una convocatoria interna, en la que no se realizó un concurso de examen de competencia por convocatoria pública, no habiéndose dispuesto, por ende, que se continúe el trámite ante la Superintendencia del Servicio Civil, para proceder a dictar el fallo de asignación de número para obtener la calidad de servidor público de carrera. Además de ello, en virtud a las Disposiciones Finales, acápite Séptimo de la Ley del Presupuesto General del Estado, Gestión 2021, -Ley 1356 de 28 de diciembre de 2020- se suprimió la carrera administrativa de los servidores públicos según lo expuesto en dicha normativa; regulando la Ley Financial de 2021, bajo los criterios dispuestos en los arts. 2 y 3 del Decreto Supremo (DS) 4469 de 3 de marzo de 2021, la obligación de todas las entidades públicas de comenzar de cero el inicio de una nueva carrera administrativa según los parámetros allí detallados, normas de alcance nacional para todas las instituciones públicas del Estado, tanto del nivel central como del nivel subnacional, dentro de las que se encuentra, el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz; en virtud a la que, cesa la carrera administrativa de los servidores públicos que “…cuenten con Resolución de la Superintendencia del Servicio Civil y/o Dirección del Servicio Civil dependiente del Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social según última LOPE…” (sic); 5) El Memorándum D.G.RR.HH. 01735/2020, es un acto administrativo que si bien es definitivo conforme a la Ley de Procedimiento Administrativo, no tiene la calidad de resolución administrativa, en cuyo mérito, no es exigible que se encuentre fundamentado; teniendo base el mismo, en el Informe DGRH.AL. 0015/2020, emitido por Asesoría Legal de la prenombrada Dirección, indicando que el demandante de tutela no asistía a la participación de distintas actividades de la entidad, inobservando además el marcado, abandonando su fuente laboral por una hora para atender asuntos personales y trámites pendientes, teniendo llamada de atención previa, recomendando su desvinculación laboral; 6) La Resolución Ejecutiva 090/2021, confirmó la RA 0029/2020, quedando vigente el Memorándum impugnado, debiendo tomar en cuenta que si el accionante consideraba que se demoró en resolver su recurso jerárquico, “…la misma sede administrativa establece que sí el administrado creyere que se han cumplido los plazos para la emisión de resolución ejecutivo opera el silencio administrativo negativo…” (sic); por lo que, tenía la vía expedita en la gestión 2020, y en ese orden el plazo de seis meses para plantear la acción de amparo constitucional y no esperar el pronunciamiento del fallo ejecutivo; o en su caso, noventa días para activar la vía contenciosa administrativa; 7) El recurso jerárquico fue presentado inicialmente ante el despacho del Alcalde, después a la Unidad de RR.HH., sin considerar que conforme a procedimiento, debió plantearse previamente a la autoridad que resolvió el recurso de revocatoria, dictándose Auto de radicatoria el 1 de marzo de 2021, que fue notificado al impetrante de tutela, el 5 de ese mes y año, corriendo el plazo a partir de dicha fecha para dictar el fallo ejecutivo, pues se emitió el mismo dentro de plazo; 8) El derecho a la estabilidad laboral no es absoluto, no siendo aplicable en el caso del solicitante de tutela, quien no es un funcionario de carrera, y la convocatoria interna era para el puesto de Encargado del Centro de Protección Animal y Zoonosis; es decir, un cargo con poder de mando sobre otros servidores públicos, que si bien es de libre nombramiento, se convocó internamente, ratificándolo en cada gestión. De otro lado, el prenombrado “…si creyó ser personal de carrera no acudió a la Superintendencia del Servicio Civil en enero de 2010 para obtener su número y resolución que establezca que es un personal de carrera a los fines de que ante un eventual despido se lo procese previamente…” (sic); 9) El peticionante de tutela no cumplió sus funciones conforme al art. 232 de la CPE, dando lugar a su desvinculación laboral; 10) El demandante de tutela soslayó el principio de subsidiariedad de la acción de amparo constitucional, por cuanto si creía que era un funcionario de carrera, debió acudir con anterioridad a la Superintendencia del Servicio Civil, dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, a fin de reclamar su derecho permanente al trabajo; y, 11) El plazo de caducidad de seis meses para la interposición de la acción de amparo constitucional, debe computarse desde el Memorándum D.G.RR.HH. 01735/2020, y no erradamente “…ESTIRANDO EL DERECHO Y EL PLAZO a partir de la notificación en fecha 24 de marzo de 2021 con la Resolución Ejecutiva No. 090/2021…” (sic), data que no puede invocar el impetrante de tutela para hacer valer sus derechos, siendo su petitorio expreso en la acción de defensa, dejar sin efecto el Memorándum precitado.

En audiencia, los ahora demandados mediante sus abogados, indicaron que el art. 39 de la Ley de Administración y Control Gubernamentales (LACG), prohíbe que toda institución pública pague daños y costas. Por otra parte, adujeron que, en la RA DGRH 089/2010, en ningún lugar de su parte dispositiva, se determinó que el accionante se dirija a la Superintendencia del Servicio Civil, a efectuar su trámite de registro; empero, el precitado no solicitó la complementación de este fallo, teniendo en ese momento la oportunidad de acudir a la Superintendencia prenombrada para recibir una respuesta fundamentada y motivada que le indique si era o no servidor de carrera.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante Resolución 180/2021 de 11 de agosto, cursante de fs. 294 a 296 vta., denegó la tutela, con base en los siguientes fundamentos: i) El análisis a realizarse por la jurisdicción constitucional se ciñe al último acto entendido como la resolución que resolvió el recurso jerárquico planteado por el solicitante de tutela, no así respecto a lo decidido en el recurso de revocatoria, ni a examinar el Memorándum de desvinculación laboral emitido; ii) De una verificación del contenido de la RA DGRH 089/2010, la Sala Constitucional concluyó que, dicho acto no le otorgó al impetrante de tutela el estatus de servidor público de carrera, independientemente que el mismo fue emitido el 10 de febrero del año señalado, “…donde aún se estaba trabajando en la segmentación de los Gobiernos Autónomos, hasta la fecha, el monopolio de consignar o no a una persona como Servidor Público está en el Ministerio de Trabajo a través de la Dirección del Servicio Civil, es probable que bajo el régimen de competencias establecido en el 297 constitucional (CPE), los Gobiernos Autónomos Departamentales y Municipales tengan la posibilidad de generar administrativamente un tipo de carrera administrativa, pero ese acto deberá ser formal…” (sic); no constando en el caso, por consiguiente, un acto administrativo formal que le otorgue al demandante de tutela, el carácter de servidor público de carrera; iii) Lo único que hizo la autoridad administrativa en el asunto de análisis, es ejercer los poderes y deberes que le confieren sus propias atribuciones, encontrándose dentro de ellas disponer de los funcionarios que no tienen la calidad de funcionarios públicos de carrera; es decir, de los interinos o provisorios; y, iv) Conforme a lo expuesto, no se lesionaron los derechos fundamentales del peticionante de tutela, no existiendo mérito para conceder la misma.

Leída la Resolución aludida, el abogado del accionante solicitó complementar y explicar por qué no se analizó lo manifestado en la demanda tutelar, referente a la emisión del fallo jerárquico fuera de plazo, considerando que ese fue el último acto emitido por la autoridad demandada. Sobre el particular, la Sala Constitucional, refirió que el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, tiene un Reglamento Interno, que en cuanto a las remisiones y el plazo para responder y resolver el recurso jerárquico, establece que este se computa a partir de la radicatoria, siendo esta una normativa municipal que goza de la presunción de constitucionalidad; por lo que, el fallo jerárquico fue emitido dentro del plazo de ley.