SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1118/2022-S2

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 3 y 13 de septiembre de 2021, cursantes de         fs. 254 a 262 vta.; y, 267 a 268, la accionante expresó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Inició su relación laboral el 1 de septiembre de “2021” -lo correcto es 2010-, mediante dos contratos a plazo fijo de ochenta y nueve días y el último de forma indefinida, los dos primeros de 1 de septiembre de 2010 al 28 de noviembre de ese año y de 3 de enero de 2011 al 1 de abril de igual año y el tercer contrato desde el 5 de mayo de 2011, signados con los números 240/2010, 27/2011 y 51/2011, con ítem 1802; y posteriormente fue ratificada en el cargo.

Posteriormente sin ningún justificativo le entregaron el Memorando DIR.GRAL.ADM.FIN. (PER) 102/2021 de 5 de abril, con referencia “Cesación de Funciones” con base en el art. 230.1 y 5 de la Ley del Órgano Judicial (LOJ), a cumplirse desde el 6 de abril de 2021, siendo su último cargo de Cajera de Derechos Reales (DD.RR.) del Órgano Judicial de Cochabamba. Para esa determinación, el demandado no consideró que tiene “estabilidad” laboral, al ser madre de dos hijos y tener bajo su dependencia a una persona con discapacidad, motivo de “inamovilidad laboral”, condición que dio a conocer al Jefe Administrativo Financiero Regional de Cochabamba el 6 de marzo de 2020, mediante nota en la que indicó que se encontraba en trámite la declaratoria de interdicción de su madre Norah Deisy Angulo Villarroel.

Asimismo, por carta de 9 de septiembre de 2020, dio a conocer a la entidad referida, que la Jueza Pública de Familia Novena de la Capital del departamento mencionado, dentro del referido proceso de declaratoria de interdicción, la designó como tutora interina de su nombrada madre, mediante Auto Interlocutorio de 16 de junio de similar año, conforme el art. 70.1 de la Constitución Política del Estado (CPE), adjuntando a su nota como prueba, memorial de designación de tutora y el Auto Interlocutorio señalado precedentemente, no siendo observadas por la entidad descrita.

Respecto a la garantía de la inamovilidad laboral, citó la Ley 223 de 2 de marzo de 2012, art. 22 del Decreto Supremo (DS) 1893 de 12 de febrero de 2014, así como el art. 4 del DS 28699 de 1 de mayo de 2006 sobre el principio in dubio pro operario. Señaló que aun habiendo puesto en conocimiento la discapacidad de su madre mediante notas de 6 y 9 de marzo de 2020, por las que demostró que gozaba de inamovilidad laboral desde el inicio de la demanda de declaratoria de interdicción hasta la emisión del Auto Interlocutorio por el que la Jueza Pública de Familia Novena de la Capital del departamento de Cochabamba, le declaró tutora interina; pese a esos antecedentes, la cesaron de sus funciones el 5 de abril de 2021.

Ante esa situación, interpuso recurso de revocatoria el 16 de abril de igual mes y año, emitiéndose la Resolución Administrativa (RA) DAF 053/2021 de 3 de mayo, que confirmó el Memorando DIR.GRAL.ADM.FIN. (PER) 102/2021 de cesación de funciones, sin haber considerado su situación de tutora de su madre discapacitada; debido a lo cual, goza de la protección constitucional de inamovilidad laboral. Ante ésta determinación, interpuso recurso jerárquico, sin resolución hasta la fecha de interposición de la acción de amparo constitucional.

Por otro lado, el 9 de abril de 2021, denunció ante la Jefatura Departamental de Trabajo de Cochabamba la ilegal cesación de funciones, solicitando su reincorporación laboral; citada la entidad denunciada -DAF-, presentó solicitud de inhibitoria que fue rechazada por lo dispuesto en el DS 495 de 1 de mayo de 2010 y Resolución Ministerial (RM) 868/10 de 26 de octubre de igual año, ya que el procedimiento de reincorporación se caracteriza por su inmediatez y celeridad. Posteriormente, se emitió la Conminatoria MTEPS – JDT CO – SMHA – 126/2021 de 14 de junio; por la cual, conminó a la DAF del Órgano Judicial, proceda a su reincorporación al último cargo que ocupó al momento de la cesación de funciones, en el plazo de tres días desde su notificación, la cancelación de sueldos devengados como si no hubiese dejado de trabajar ni un solo día; asimismo, la afiliación a los seguros de corto y largo plazo, evitando el acoso laboral, notificación realizada el 22 del mismo mes de 2021.

Al día siguiente hábil de la notificación con la señalada Conminatoria, se apersonó a su fuente laboral, donde el inmediato superior refirió que no tenía conocimiento y el demandado, indicó que aguardaba instrucciones de la ciudad de Sucre. Vencido el plazo de la Conminatoria aludida, mediante Notario de Fe Pública demostró que no la reincorporaron, haciendo conocer este aspecto a la Jefatura Departamental de Trabajo de Cochabamba; autoridad administrativa que ordenó al Inspector de Trabajo de ese despacho verificar la denuncia de incumplimiento, reflejada en el Informe que elevó a la Jefatura mencionada.

El empleador -ahora demandado- el 1 de julio de 2021, interpuso recurso de revocatoria contra la Conminatoria descrita, y previas las formalidades de ley, la Jefatura Departamental de Trabajo emitió Resolución Administrativa (RA)        254-2021 de 29 de julio, por la cual confirmó la Conminatoria.

La Defensoría del Pueblo, mediante nota de 28 de julio de 2021, recomendó la reincorporación de la denunciante, porque gozaría de inamovilidad laboral por protección a su madre discapacitada y también porque no le iniciaron ningún proceso interno para su desvinculación, nota presentada también a la Jefatura Departamental de Trabajo de Cochabamba.

Finalmente, señaló que el 6 de marzo de 2020, puso en conocimiento de la Jefatura Administrativa Financiera Regional de Cochabamba del Órgano Judicial, que estaba tramitando la declaratoria de interdicción de su madre Norah Deisy Angulo Villarroel, por su delicado estado de salud, habiendo sido designada tutora interina por Auto Interlocutorio de 16 de junio de ese año, por el Juzgado Público de Familia Noveno de la Capital del departamento citado. Y mediante Sentencia – Interdicción 10/2021 de 13 de mayo, declaró la interdicción de su madre, designándola como tutora legal, emitiendo Testimonio de 16 de igual mes de 2021, asimismo, acompañó el carnet de discapacidad 03-19440819NAV de 12 de similar mes y año, emitido por el Ministerio de Salud – Comité Nacional de la Persona con Discapacidad (CONALPEDIS), documentación que también adjuntó a la acción de defensa.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Señaló como lesionados sus derechos al trabajo, a una remuneración justa que asegure una vida digna para sí y su familia, a la estabilidad e inamovilidad laboral; citando al efecto los arts. 13.IV., 14.III, 46.I.1, 48.I y II, 49.II y III de la CPE; 23.1 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH); y, 1 y 7 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales "Protocolo San Salvador".

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela; y en consecuencia, se disponga que los personeros de la DAF del Órgano Judicial, cumplan íntegramente la Conminatoria MTEPS -JDT CO -SMHA 126/2021 de 14 de junio y la reincorporen al cargo que desempeñaba al momento de la cesación de funciones, más el pago de salarios devengados como si no hubiera dejado de trabajar ni un solo día; la afiliación al seguro de corto y largo plazo y se prohíba el acoso y discriminación en su contra.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 4 de octubre de 2021, según consta en el acta cursante de fs. 349 a 350, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

La accionante a través de su abogada, ratificó in extenso los argumentos contenidos en la demanda tutelar.

I.2.2. Informe del demandado

Alberto Freddy Ruíz Gómez, Director General de la DAF del Órgano Judicial, a través de sus representantes legales, remitió informe escrito el 4 de octubre de  2021, cursante de fs. 339 a 348 vta., mediante el que se deniegue la tutela, en mérito a los siguientes argumentos: a) La acción de amparo constitucional es subsidiaria debiendo agotar la accionante todas las vías aperturadas, no pudiendo ser admitida al estar pendiente de resolución el recurso de revocatoria, presentado por dicha entidad el 1 de julio de igual año, ante la Jefatura Departamental de Trabajo de Cochabamba; 1) Si bien alegó inamovilidad laboral, este derecho en la circunstancia particular, no es posible considerando que una relación provisoria, en el servicio público, pueda convertirse en indefinida, tomando en cuenta que todos los funcionarios de la DAF del Órgano Judicial, sean estos jurisdiccionales, administrativos, de planta o sujetos a un contrato administrativo a plazo fijo o eventual, no se encuentran sujetos a la Ley General del Trabajo conforme a toda la normativa legal, no puede aplicarse la inamovilidad laboral; más aún, si se trata de un acto consentido, ya que al momento de firmar el memorando de designación, la accionante aceptó su carácter provisional; y, 2) Cuando la demandante de tutela fue cesada de sus funciones, no gozaba de inamovilidad funcionaria, por los documentos que presentó, como la Sentencia – Interdicción 10/2021, pronunciada por el Juzgado Público de Familia Noveno de la Capital del departamento de Cochabamba, que declaró el estado de interdicción de Norah Deisy Angulo Villarroel, madre de la prenombrada, designándola tutora legal, mediante copia del carnet de discapacidad 03-19440819NAV de 12 de junio de 2021, emitido por el Ministerio de Salud -CONALPEDIS- y certificado con CITE: C-SEDEGES/GDYAM/056/2021 de 22 de igual mes, pronunciado por la Unidad Generacional de Discapacidad y Adulto Mayor, estos fueron emitidos de forma posterior a su desvinculación con la entidad; b) La peticionante de tutela acudió a la Jefatura Departamental de Trabajo de Cochabamba, solicitando la reincorporación a su fuente laboral ante su despido injustificado además de gozar de inamovilidad laboral por tener bajo su dependencia a su madre con discapacidad, previa citación única, escuchadas las partes, la Dirección Departamental de Trabajo laboral emitió la Conminatoria MTEPS – JDT CO – SMHA – 126/2021, que resolvió conminar a la DAF del Órgano Judicial, reincorporarla a su fuente laboral, ante esa determinación interpusieron recurso de revocatoria -pendiente de resolución-, indicando que la Conminatoria aun no adquirió firmeza, citando el art. 54 del Código Procesal Constitucional (CPCo) refirió que no se cumplió con esa norma, haciendo la improcedencia de la acción de amparo constitucional; c) La Unidad de Recursos Humanos (RR.HH.) de la entidad, mediante Informe Técnico UNID.NAL.RR.HH. 011/2021 de 20 de abril, emitido a solicitud del Jefe Administrativo y Financiero Regional de Cochabamba, pronunció el Memorando DIR.GRAL.ADM.FIN. (PER) 102/2021 de cesación al no existir registro o documentos que acrediten la inamovilidad que impidan la cesación de sus funciones y, siendo la condición de funcionario provisorio tal cual establece el art. 71 del Estatuto del Funcionario Público (EFP); d) De acuerdo a la Ley 212 de 23 de diciembre de 2011, en el art. 2 establece la conclusión de funciones y extinción institucional de la Corte Suprema de Justicia, Tribunal Agrario Nacional, Consejo de la Judicatura y Tribunal Constitucional al 31 de diciembre de 2011. Por lo que señaló que desde el primer contrato suscrito por la accionante, hasta el día de su desvinculación con la DAF del Órgano Judicial, no fue continuo considerando que los Contratos 240/2010, 027/2011 y 051/2011, fueron suscritos con el extinto Consejo de la Judicatura; e) A través de Memorando DIR.GRAL.ADM.FIN. (PER) 0703/“2014” de 5 de enero de 2015, el Director General de la DAF del Órgano Judicial, comunicó a la ahora solicitante de tutela, que fue nombrada provisionalmente en el cargo de “Cajera I DDRR” de la Jefatura Administrativa Financiera Regional de Cochabamba, y finalmente, por Memorando DIR.GRAL.ADM.FIN. (PER) 102/2021, por la condición provisoria, dispusieron cesación de  sus funciones a partir del 6 de abril de 2021, amparado en el art. 71 del EFP; f) De acuerdo a lo establecido por el art. 230.4 de la LOJ, la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) de la DAF del Órgano Judicial, dentro sus atribuciones tiene la facultad de designar al personal de ese ente, de acuerdo a concurso de méritos y examen de competencia, señalando que a esa fecha no se llevó ningún concurso de méritos, ni examen de competencia, razón por la cual todos sus funcionarios son designados provisionalmente, como la ahora demandante de tutela que fue designada de manera provisoria, no pudiendo alegar inamovilidad laboral, conforme los arts. 3.I y 71 del EFP, no gozando de los derechos que hace referencia del art. 7.II del mismo cuerpo legal; g) En cuanto a la nota de 6 de marzo de 2020, que dirigió a la Jefatura Administrativa Financiera Regional de Cochabamba, por el que puso en conocimiento que estuviera tramitando declaratoria de interdicción de su madre Norah Deisy Angulo Villarroel, por su delicado estado de salud; asimismo, el 9 de septiembre de ese año, por otra nota dio a conocer que fue designada como tutora interina, adjuntando copia de su demanda y copia original del Auto Interlocutorio de 16 de junio de similar año, referente a su designación judicial; h) Aclaró que el Asesor Jurídico de esa Oficina Departamental, mediante Informe CITE: AL/DAF/OJ 256/2021 de 5 de abril de 2021, señaló que el nombramiento de “Tutora Interina” según el instituto jurídico de interdicción, tiene efecto entre la tutora interina (nombrada provisionalmente) y su madre, para actos de protección y de simple conservación de bienes. Las personas que gozan de inamovilidad laboral conforme la Norma Suprema, Decretos Supremos (DD.SS.) 0012 de 19 de febrero de 2009, 496 de 1 de mayo de 2010 y Ley General para Personas con Discapacidad -Ley 223 de 2 de marzo de 2012-, son las trabajadoras y trabajadores del sector privado y público por maternidad y paternidad hasta que el hijo cumpla un año de edad, y las personas con discapacidad, los cónyuges, padres, madres y tutores de hijos con discapacidad, que en ese entendido conforme a la normativa desarrollada, la impetrante de tutela no está amparada con inamovilidad laboral y funcionaria; señaló además, que los funcionarios del Órgano Judicial no se encuentran sujetos a la Ley General del Trabajo; i) El Jefe Departamental de Trabajo de Cochabamba, pese a conocer el hecho y la normativa que rige a la DAF del Órgano Judicial -institución pública-, emitió la Conminatoria MTEPS – JDT CO – SMHA – 126/2021, citando preceptos relacionados con la Ley General del Trabajo (DD.SS. 27477 de 6 de mayo de 2004, 28699 y 495), resolvió conminar a la misma entidad, reincorporar a su fuente laboral a Deisy Danny Guaman Angulo, sin considerar que dicha institución se rige por el Estatuto del Funcionario Público, habiendo presentado recurso de revocatoria contra esa determinación, pendiente de resolución; y, j) Finalmente, señaló que la accionante presentó de forma posterior a su desvinculación la Sentencia – Interdicción 10/2021, pronunciada por la Jueza Público de Familia Novena de la Capital del departamento de Cochabamba, que declaró probada su demanda y el estado de interdicción de su madre, designándola tutora legal; adjuntó además, copia del carnet de discapacidad 03-19440819NAV, emitido por el Ministerio de Salud -CONALPEDIS- y Certificado de 22 de junio de 2021, dichos documentos fueron emitidos de forma posterior a la cesación de sus funciones, no correspondiendo su valoración.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba, mediante Resolución 0161/2021 de 4 de octubre, cursante de          fs. 351 a 360, denegó la tutela solicitada, con los siguientes fundamentos:          i) La accionante pidió se disponga el cumplimiento íntegro de la Conminatoria MTEPS – JDT CO – SMHA – 126/2021, emitida por la Jefatura Departamental de Trabajo de Cochabamba, y que está dirigida a resolver la denuncia de reincorporación, en función de los DD.SS. 28699 y 495, en la que cita a la          SCP 0177/2012 de 14 de mayo de 2012, jurisprudencia que trata de la protección del derecho a la estabilidad laboral desde la Ley General del Trabajo, de trabajadores que se encuentran bajo el régimen de la misma ley y que hubiesen sido retirados de su fuente laboral por causas contempladas en el art. 16 de la precitada Ley y 9 de su Decreto Reglamentario, así como la atribución del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social de emitir conminatorias de reincorporación laboral; ii) El Tribunal Constitucional Plurinacional estableció límites para el cumplimiento de conminatorias de reincorporación laboral emitidas por las jefaturas departamentales de trabajo, presupuestos que deben ser considerados por los jueces o tribunales de garantías a efectos de ordenar su cumplimiento, establecida en la SCP 0194/2021-S3 de 6 de mayo, al haber precisado que: “En ese contexto, los presupuestos que limitan su cumplimiento están circunscritos dentro del catálogo de protección de la Ley General del Trabajo y normativa complementaria…”, así como la inejecutabilidad de la conminatoria de reincorporación, razonado en la SCP 1051/2015-S3 de 3 de noviembre, y otras Sentencias Constitucionales Plurinacionales que siguieron ese entendimiento; iii) La Conminatoria MTEPS – JDT CO – SMHA – 126/2021, motivo de la acción de amparo constitucional, basó su decisión en el DS 28699 modificado por DS 495 y el procedimiento contenido en la RM 868/10, que tramita y resuelve una denuncia realizada por una trabajadora o un trabajador cuando hubiesen sido retirados de su fuente laboral al margen de lo establecido por el art. 16 de la Ley General del Trabajo (LGT) y art. 9 de su Decreto Reglamentario, norma en la que también se apoyó la accionante; iv) El Jefe Departamental de Trabajo de Cochabamba, inicialmente debió resolver sobre la relación laboral entre la trabajadora -ahora solicitante de tutela- y el empleador -demandado-, ya que, conforme a la documentación llevada a consideración de la entidad administrativa laboral, que también acompañó a la acción tutelar, resulta ser funcionaria pública provisoria, de acuerdo a los memorándums de designación y consiguiente cesación de funciones; esa circunstancia de ser funcionaria pública provisoria no fue aclarado previamente a la resolución de conminatoria; consecuentemente, no se explicó si la accionante se encuentra dentro de la protección de la Ley General del Trabajo y los decretos supremos citados en la decisión; v) La misma determinación de conminatoria omitió este análisis y resolvió la denuncia de la trabajadora en cuanto a su inamovilidad laboral por tener a su cargo a una persona con discapacidad -su madre-; vi) Sobre la documentación presentada por la accionante ante la Jefatura Departamental de Trabajo de Cochabamba, respecto al carnet de discapacidad 165418 de su madre expedida el 12 de mayo de 2021, conforme la Ley 223 y la Sentencia – Interdicción 10/2021, son de manera posterior a la emisión del memorándum de cese de funciones, y base de la resolución de conminatoria;  vii) Además, al ser funcionaria pública provisoria, sujeta al Estatuto del Funcionario Público, la documentación presentada ante la Autoridad del Trabajo, no fue de conocimiento del demandado al momento de emitir el memorándum de cesación de funciones, menos fue expuesta en las cartas de 6 de marzo y 9 de septiembre, ambas de 2020, habiendo hecho conocer solo que se encontraba en trámite la declaratoria de interdicción y posteriormente el Auto de designación de tutora interina, conforme consta del acta de audiencia, extremos que no fueron valorados ni analizados por el Jefe Departamental de Trabajo citado, en la determinación; viii) En consecuencia, la Conminatoria MTEPS – JDT CO – SMHA – 126/2021, a tiempo de ordenar la reincorporación laboral de la impetrante de tutela a la DAF del Órgano Judicial, no conlleva la debida fundamentación y motivación, resultando ser incongruente en cuanto a los hechos que le fueron puestos a su consideración respecto al despido injustificado y lo expuesto por la entidad demandada, así como la normativa en la que se sustenta, en relación a la estabilidad laboral dentro del marco de los DD.SS. 28699 y 495, es decir, dentro del ámbito de la Ley General del Trabajo; más aún, cuando la SCP 0502/2020 de 21 de septiembre, en el Fundamento Jurídico III.1, remitiéndose a la inamovilidad laboral de trabajadores que tienen a su cargo personas con discapacidad, precisó: “…salvo que se cuente con declaratoria de invalidez permanente, contenida en el Certificado Único de Discapacidad, emitida por el Ministerio de Salud  y Deportes, de conformidad al D.S. No. 28521…” (sic). Consiguientemente, verificaron que la decisión administrativa citada, al carecer de fundamentación, motivación y congruencia conforme al debido proceso, no constituye una resolución jurídicamente razonable; y, ix) Del análisis integral de la documentación puesta a consideración, los argumentos de las partes, los fundamentos expuestos, la solicitud de cumplimiento íntegro de la decisión laboral, la Sala Constitucional razonó que se encuentra impedida de ordenar dicho cumplimiento, en función a la SCP 0285/2020-S2, ya que la jurisdicción constitucional debe verificar la pertinencia de la misma, realizar el análisis y constatar que fue pronunciada a favor de un trabajador que se encuentre dentro del rango de protección de la Ley General del Trabajo y la normativa complementaria a ésta, circunstancias que impidieron a dicha Sala ordenar el cumplimiento de la misma, toda vez que fue emitida sin la observancia de los elementos del debido proceso, como es la debida motivación y fundamentación, además de constituir una resolución incongruente, que llevó a determinar su inejecutabilidad.