SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1224/2022-S2

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 11 y 20 de octubre de 2021, cursantes de fs. 152 a 159; y, 162 a 168, las accionantes expresaron lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Refieren que mantuvieron una relación laboral continua con el Hospital Municipal de Segundo Nivel Los Pinos dependiente del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, debido a los contratos de trabajo a plazo fijo suscritos, en el caso de Luz Mabel Villca Huanca desde el 15 de abril de 2013 hasta el 31 de diciembre de 2020 en el cargo de Auxiliar de Limpieza con más de veinte contratos; por otro lado, Mercedes Salcedo desde el 3 de mayo de 2012 hasta el 31 de diciembre de 2020 en el cargo de Cocinera con diecisiete contratos, ambos en labores propias y permanentes del referido Nosocomio.

El 31 de diciembre de 2020, fueron despedidas injustificadamente pese a tener varios contratos continuos para realizar sus labores encomendadas que son propias y permanentes en el Hospital precitado, estando sujetas a la Ley General del Trabajo, puesto que los convenios laborales que firmaron lo hicieron bajo engaño y chantaje de ser despedidas y por necesidad, sin que medie el consentimiento de su parte.

Se apersonaron a la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, solicitando su reincorporación a sus fuentes laborales, obteniendo la emisión de la Conminatoria J.D.T.L.P./ /D.S. 0495/011/2021 de 22 de enero, ordenando al señalado Hospital la inmediata reincorporación a sus fuentes laborales en el mismo puesto que ocupaban al momento del despido más el pago de los salarios devengados y demás derechos sociales, conminatoria que fue legalmente notificada a la parte demandada el 11 de febrero de 2021.

Bajo esas circunstancias el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz a través de su Asesora Legal planteó recurso de revocatoria contra la Conminatoria            J.D.T.L.P./ /D.S. 0495/ 011/2021; por lo que, el 29 de marzo de 2021, la Jefa Departamental de Trabajo de La Paz emitió la Resolución Administrativa (RA) 105-21, rechazando el recurso de revocatoria interpuesto; la cual fue objeto de planteamiento del recuso jerárquico que fue rechazado mediante Resolución Ministerial (RM) 809/21 de 30 de agosto del citado año, confirmando totalmente la RA 105-21; consecuentemente, ratificó la precitada Conminatoria; siendo legalmente notificada al Gobierno Autónomo Municipal de La Paz el 1 de septiembre de 2021 como consta en las copias legalizadas que adjuntaron.

Refiere que, pese a la legal notificación con la RM 809/21, el Alcalde demandado no dio cumplimiento a la reincorporación ordenada con el argumento que las restituirán cuando llegue alguna orden de la “central” a pesar que en repetidas ocasiones se presentaron a su fuente de trabajo.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Señalaron como lesionados sus derechos al trabajo y la estabilidad laboral; citando al efecto los arts. 46.I. 1 y 2, 48.II y 49.III de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicitaron se conceda la tutela; y en consecuencia, ordenar: al Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz la inmediata reincorporación a sus mismos puestos de trabajo que ocupaban al momento de su retiro, así como el pago de los salarios devengados desde el 31 de diciembre de 2020 y la reposición de sus derechos inherentes al seguro social y otros similares.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 4 de noviembre de 2021, según consta en el acta cursante de fs. 344 a 349 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

Las accionantes a través de su abogado, ratificaron in extenso los argumentos contenidos en la demanda tutelar, y ampliando manifestaron que: a) Trabajaron en el Hospital Municipal de Segundo Nivel Los Pinos dependiente del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz desde el año 2012 y 2013 -respectivamente- hasta el 31 de diciembre de 2020 como consecuencia de la suscripción de contratos de trabajo a plazo fijo continuos en labores propias y permanentes con la precitada institución edil, fecha última en que fueron despedidas de forma injustificada, de allí que al haber firmado contratos de forma periódica se encontraban bajo la protección de la Ley General del Trabajo; b) Acudieron a la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, a efectos de que se les restituya a su fuentes laborales, procediéndose a la emisión de la Conminatoria J.D.T.L.P./ /D.S. 0495/011/2021, que determinó ordenar a la entidad demandada su inmediata reincorporación al mismo cargo que ocupaban a momento del despido, como también el pago de salarios devengados y demás derechos sociales; decisión que fue impugnada por el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz mediante el planteamiento del recurso de revocatoria que fue rechazado a través de la RA 105-21 que confirmó la precitada Conminatoria; c) Posteriormente, el ente municipal planteó recurso jerárquico, emitiéndose la RM 809/2021, por el cual se confirmó la RA 105-21 y consecuentemente la Conminatoria J.D.T.L.P./ /D.S. 0495/011/2021, no obstante, la autoridad ahora demandada no dio cumplimiento a la citada Resolución Ministerial a pesar que se apersonaron a la institución para que se proceda a su reincorporación, recibiendo una negativa por parte de la entidad edil; y, d) Se agotó todo el procedimiento administrativo conforme la normativa legal y vigente, destacando que la negativa de reincorporarlas lesionó sus derechos fundamentales y garantías constitucionales.

I.2.2. Informe del demandado

Hernán Iván Arias Duran, Alcalde, a través de Ramiro Guillermo Castro Quisbert y Edwin Castro Escobar, Director y abogado de la Dirección de Procesos Jurisdiccionales, todos del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz mediante informe escrito de 4 de noviembre de 2021, cursante de fs. 336 a 343 y en audiencia solicitó se deniegue la tutela, en mérito a los siguientes argumentos: 1) Las accionantes suscribieron contratos a plazo fijo hasta el 31 de diciembre de 2020, por lo que no fueron despedidas, sino se dio cumplimiento a los términos del convenio laboral firmado entre las partes; mismo que se lo hizo por necesidad de servicio de acuerdo al requerimiento efectuado por la unidad solicitante, que fue el Hospital Municipal de Segundo Nivel Los Pinos como entidad desconcentrada del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz; 2) Se firmaron contratos de trabajo a plazo fijo los cuales fenecieron el 31 de diciembre de 2020, los cuales estaban sujetos a la “planilla 121” previa aprobación del presupuesto institucional refrendado por la Ley de Presupuesto General del Estado, siendo que los contratos se rigen bajo las cláusulas de la contratación, así la cláusula quinta señala: “…el presente Contrato se rige por las disposiciones del Decreto Municipal 007 de 17 de junio de 2013, Reglamento para la Contratación de Personal Eventual, el Art. 6 de la Ley 2027 Estatuto del Funcionario Público, Art. 60 del decreto supremo 26115, Decreto supremo 23318A y el Reglamento Interno del Personal del GAMLP, el incumplimiento del presente Contrato por cualquiera de las partes dará lugar a la responsabilidad establecida…” (sic); 3) Al ser servidores públicos municipales, no se encuentran dentro el rango de la aplicación de la Ley General de Trabajo, por tener contratos a plazo fijo, el cual, surte sus efectos legales a partir de su suscripción; es decir, tiene un plazo determinado, mismo que se extingue a su vencimiento que fue el 31 de diciembre de 2020, siendo que a la fecha ya transcurrieron más de diez meses; 4) La Ley 321 de 18 de diciembre de 2012, que incorporó a los servidores públicos municipales permanentes al ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo, es para los de planta y no para funcionarios eventuales o sujetos a contratos a plazo fijo, conforme claramente lo indica el        art. 1 y 2 de la citada Ley 321; 5) No se aplica la tácita reconducción de los contratos en el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz; 6) Los Tribunales de garantías son una jurisdicción extraordinaria y no ordinaria para que otorgue la calidad de funcionarias de planta a las peticionante de tutela, hecho sustentado por el Decreto Supremo (DS) 0110 de 1 de mayo de 2010, “…pero este Decreto no se aplica para Gobiernos Autónomos Municipales, por cuanto este Decreto se aplica para Empresas Privadas…” (sic); 7) De acuerdo con la jurisprudencia constitucional los contratos deben regirse por la normativa legal vigente que regula el sector público; en tal sentido, no opera la tácita reconducción del contrato ni la conversión a indefinido, ya que la validez de los convenios laborales están sujetas al marco de las estipulaciones normativas especiales contenidas en el contrato; por otro lado, la justicia constitucional no se encuentra habilitada para determinar la dimensión y la cuantía, de allí que si bien es posible materializar una eventual reincorporación, el pago de salarios no puede operativizarse a través de la justicia constitucional, ya que las propias autoridades administrativas y/o judiciales deberán determinar en qué medidas corresponden dichas cancelaciones, porque ellos deberán emerger de un acervo probatorio en el que se pueda demostrar la justa medida de los mismos; 8) Existe improcedencia por el plazo de interposición de la presente acción de amparo constitucional, pues la parte accionante señaló que el trámite administrativo laboral inició con la emisión de la Conminatoria J.D.T.L.P./ /D.S. 0495/011/2021, en la que se estableció la reincorporación de las prenombradas, es así que a partir de la emisión de la citada Conminatoria -conforme disponen las normas laborales- se tendría que aplicar lo dispuesto por el art. 10 del DS 28699 de 1 de mayo de 2006 modificado por el art. 1 del DS 0495 de 1 de mayo de 2010 que refiere que ante el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación, se abre la posibilidad para que los trabajadores acudan a la jurisdicción constitucional mediante la acción de amparo constitucional o la ordinaria, vía juez del trabajo y seguridad social; bajo ese entiendo, como se observa la referida Conminatoria de reincorporación data del 22 de enero de 2021, resultando que hasta la fecha de interposición de esta acción de defensa ya transcurrió más de los seis meses, en consecuencia no se cumplió con lo establecido por los arts. 128 y 129 de la CPE; y, 9) A la fecha no existen los puestos de trabajo que ocupaban las peticionante de tutela, pues se realizaron contratos de trabajo de “tercerización del servicio” sujetas al DS  0181 de 28 de junio de 2009 -Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios (NB-SABS)-, suscribiéndose contratos administrativos a través de los cuales se adjudicó la limpieza y la prestación de servicios de alimentación del Hospital Municipal de Segundo Nivel Los Pinos a una empresa privada.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante Resolución 234/2021 de 4 de noviembre, cursante de fs. 350 a 356 vta., denegó la tutela solicitada; bajo los siguientes fundamentos: i) El DS 0495, establece que, el trabajador, al momento de ser desvinculado de su fuente laboral, puede aceptar la misma cuando se le cancele sus derechos sociales o en su caso, no estar de acuerdo y reclamar a través de la Jefatura Departamental de Trabajo bajo un procedimiento de reincorporación como aconteció en el presente caso donde se emitió la Conminatoria J.D.T.L.P./ /D.S. 0495/011/2021 que ordenó a la entidad ahora demandada proceda con la reincorporación de las trabajadoras -hoy accionantes- a su fuente laboral, así como el pago de salarios devengados y demás derechos sociales; no obstante, en caso de no cumplirse con la reincorporación a pesar de la notificación realizada, se podrá interponer o activar la vía judicial y/o constitucional; es así que la jurisprudencia constitucional estableció que el principio de subsidiariedad es relegada ante la protección reforzada que merece el trabajador; ii) En cuanto a la inmediatez el art. 129 de la CPE concordante con el art. 55 del Código Procesal Constitucional (CPCo), lograron establecer que la activación de este mecanismo constitucional tiene un plazo de seis meses computables a partir de la vulneración alegada o de conocido el hecho, no siendo requisito recurrir ante la Jefatura Departamental de Trabajo a fin de que se verifique el cumplimiento a la conminatoria, ya que en cuestiones de protección reforzada, como es el hechos de restablecer una probable lesión alegada bajo la previsión contenida en el art. 46.I.2 de la Norma Suprema no es posible aplicar de manera genérica la condicionante para que las impetrantes de tutela deban esperar la conclusión del procedimiento administrativo, más aun cuando en el caso presente la entidad demandada recurrió en recurso de revocatoria y jerárquico, que dio lugar a la emisión de la RM 809/21 que confirmó la RA 105-21, así como la Conminatoria J.D.T.L.P./ /D.S. 0495/011/2021; iii) Como se advierte la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz emitió la referida Conminatoria, la cual fue notificada al Gobierno Autónomo Municipal de La Paz el 11 de febrero de 2021, la jurisprudencia constitucional respecto al principio de la inmediatez, desarrolló, que no es lo mismo en cuanto a otras acciones en las cuales religiosamente debe ser cumplida la subsidiariedad, el agotamiento de un procedimiento interno sea este administrativo o jurisdiccional, que no haya otro trámite que realizar, hace que la misma conforme se tiene desarrollado en la SCP 1172/2016-S2 de 7 de noviembre, en su fundamento jurídico titulado “sobre el computo del plazo de inmediatez” (sic) señaló que en casos en los que se emite las conminatorias laborales se pide el cumplimiento de las mismas a través de la acción de amparo constitucional; por su parte, la SCP 1712/2013 de 10 de octubre, refirió que: “Por todo lo relatado, corresponde precisar que ante la negativa por parte del empleador de dar cumplimiento de la conminatoria de reincorporación emitida por la Jefatura del Trabajo abre inmediatamente la posibilidad de activar la acción de amparo constitucional, no siendo necesario esperar hasta que la vía administrativa se encuentre en estado de ejecutoria”; en consecuencia, el plazo de la inmediatez se deberá computar desde el primer acto manifiesto por el cual el empleador demuestra su falta de voluntad de cumplir con la conminatoria de reincorporación, no siendo necesario llegar a la última instancia administrativa; iv) Cuando un trabajador pide la reincorporación bajo los alcances de los Decretos Supremos (DD.SS.) 28699 y 0495 y esta es concedida, no es necesario que espere que la resolución administrativa adquiera la calidad de cosa juzgada o esperar la conclusión del recurso jerárquico, presentado en este caso por la entidad demandada; distinto sería que la primera resolución emitida por la Jefatura Departamental de Trabajo rechace con o sin razón la solicitud de reincorporación y el trabajador plantee recurso de revocatorio que pueda dar lugar a la interposición del recurso jerárquico por parte de los trabajadores y el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social en su resolución ministerial revoque y otorgue la reincorporación, eso cambiaría la situación fáctica, y recién será factible que el cómputo del plazo de inmediatez para activar el recurso constitucional inicie a correr a partir de la resolución ministerial; y, v) La autoridad demandada fue notificada el 11 de febrero de 2021 con la Conminatoria J.D.T.L.P./ /D.S. 0495/011/2021, por lo que corresponde iniciar el cómputo de los seis meses a partir de esa fecha, de lo cual resulta que la presente acción de amparo constitucional formulada el 11 de octubre de idéntico año, se encuentra fuera de plazo, dado que transcurrió más de ocho meses.

En vía de aclaración, complementación y enmienda el abogado de las accionantes pidió se aclare sobre lo establecido en la Norma Suprema respecto a que la acción de amparo constitucional debe interponerse en el plazo máximo de seis meses computables a partir de la comisión de la vulneración alegada o de notificada la última decisión administrativa o judicial; bajo ese entendido, siendo que la RM 809/2021 emitida por la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social en la que se determinó la reincorporación de las trabajadoras, fue emitida el 30 de agosto de 2021, la presente acción estaría dentro del plazo; en consecuencia, corresponde aclarar qué criterios se aplicaron respecto a este último actuado.

La Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, refirió que: a) Cuando se emite una resolución de conminatoria de reincorporación no debe esperarse más de los seis meses para exigir el cumplimiento de la misma, por ello se aclaró que sería distinto que en la primera resolución administrativa laboral no les hayan dado lugar a su petición de reincorporación, lo cual no aconteció en el caso presente, dado que la Conminatoria J.D.T.L.P./ /D.S. 0495/011/2021, ordenó la reincorporación de las accionantes siendo notificada a la entidad demandada el 11 de febrero de 2021, por lo que a partir de dicha data inició el cómputo del plazo de inmediatez;               b) Conforme el art. 203 de la CPE las sentencias constitucionales plurinacionales son de cumplimiento obligatorio para las partes intervinientes; y, c) El trabajador tiene un derecho protector reforzado siendo aplicable la SCP 1172/2016-S2 que flexibiliza el principio de subsidiariedad tomando en cuenta que la Conminatoria tiene resguardo en el “Decreto Supremo”, que establece ante el incumplimiento del mismo la activación de la vía constitucional, no existiendo ambigüedad alguna, sino precisión y claridad en la decisión asumida.