SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1297/2022-S3

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 8 de noviembre de 2021, cursantes de fs. 151 a 163, la accionante manifestó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

A través de la Resolución SD 23/2019 de 19 de agosto, se inició en su contra un proceso disciplinario, que estableció un periodo de prueba de diez días hábiles, aunque recién el 10 de diciembre de 2019, se le notificó con dicho fallo; por lo que, desde ese entonces hasta enero de 2020, se recibió y produjo la prueba de descargo como de cargo; posteriormente, en razón a la crisis sanitaria por la pandemia del Coronavirus (COVID-19) y lo dispuesto en el Decreto Supremo (DS) 4196 de 17 de marzo de 2020, se suspendieron los plazos señalados en el Título IV de la Ley del Notariado Plurinacional, mediante Resolución Administrativa (RA) DIRNOPLU 34/2020 de 23 de marzo; los cuales se reanudaron a través de Auto de 17 de agosto de 2020, que fue notificado a las partes el 20 de igual mes y año.

En tal sentido, siguiendo la secuencia procesal pertinente, recién el 12 de octubre de 2020, se señaló audiencia para exposición de descargos y alegatos, que se efectuó el 13 de igual mes y año; concluyendo finalmente con la Resolución Final de Primera Instancia 02/2020 de 18 de octubre, que declaró probada la denuncia formulada en su contra, con respecto a la infracción del art. 105 inc. f) con relación al art. 18 incs. a) y b) de la Ley del Notariado Plurinacional (LNP) -Ley 483 de 25 de enero de 2014- y se la sancionó con el pago de dos salarios mínimos nacionales, notificándose para este fin recién el 13 de noviembre de 2020.

Por lo que, el 19 de noviembre de 2020, presentó recurso de apelación contra la Resolución Final de Primera Instancia 02/2020, e invocó nulidad de obrados procesales; que fue admitido mediante decreto de 9 de diciembre de igual año, y apenas fue remitido el 28 de febrero de 2021, ante la DIRNOPLU, instancia en la que se asumió competencia el 30 de abril de ese año, y recién el 3 de mayo de dicho año, emitió la Resolución Disciplinaria de Segunda Instancia 021/2021 que confirmó la Resolución impugnada.

Sin embargo, dicha Resolución no cumple con una debida fundamentación, motivación y congruencia de los agravios detallados en su memorial de impugnación en el que se arguyó esencialmente lo relativo al incumplimiento de plazos, pues sin argumentos concluyentes o materialmente acreditados, se extendió en su tramitación diecinueve meses aproximadamente; de los cuales se debe suprimir hasta dos meses (octubre y noviembre) por la crisis social de 2019, además de casi cinco meses por la crisis sanitaria de 2020, incluida la suspensión de plazos administrativos, que fueron de conocimiento general; pese a ello, el proceso disciplinario tuvo un retraso de más de doce meses, ya que la sola presentación de la denuncia no puede dar lugar a que el proceso se extienda indefinidamente, pues el debido proceso conlleva también que una persona no puede mantenerse de manera prolongada bajo una acusación.

Por otro lado, la autoridad accionada para justificar que no corresponde el tratamiento de las nulidades planteadas, aplicó indebidamente las normas del Código Procesal Civil, en lo relativo al principio de convalidación, omitiendo deliberadamente la disposición expresa del art. 115 de la LNP, en concordancia con el art. 35 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) -Ley 2341 de 23 de abril de 2002-, que disponen que no es procedente algún incidente o excepción durante la tramitación de la causa en vía administrativa, por lo que, no era posible denunciar los errores procesales que fueron desarrollados en su memorial de impugnación, en el primer acto que conoció de ellos; sin tener en cuenta que la supletoriedad ante vacíos de la Ley del Notariado Plurinacional, debe ser realizada por analogía y similitud, mediante la norma penal y del procedimiento penal, aunque en dicha Ley, está debidamente establecido este tratamiento.

Asimismo, el incidente de nulidad es una figura jurídica que se aplica al ámbito jurisdiccional; de modo que, cuando se aleguen errores procedimentales cometidos por la administración pública, estos deben ser impugnados mediante la interposición de los recursos administrativos contemplados expresamente en la ley, aspecto que impide tanto al administrado como a la instancia administrativa, tramitar un incidente de nulidad por cuerda separada o accesoria, ya que el órgano emisor de la resolución cuestionada, no está legitimado para anular su propio acto administrativo, pues infringiría la seguridad jurídica; aspecto que ni siquiera fue mencionado en el fallo en cuestión.

Entonces, la Resolución Disciplinaria de Segunda Instancia 021/2021, resolvió en contra de lo dispuesto en el art. 115 de la LNP y señaló que se cumplió con las etapas y plazos establecidos, evitando referirse a los actuados que prolongaron el proceso por casi dos años desde la supuesta comisión de la falta disciplinaria, la demora de meses en la citación con el auto de inicio de proceso disciplinario, la forma anómala como se produjo una declaración testifical, al margen de lo que el procedimiento faculta e igual demora durante meses -enero de 2020 a mayo de 2021- para resolver el recurso de apelación, escudándose en el supuesto de que su persona convalidó las anomalías, al no denunciarlas en el momento oportuno; además de justificar sin mayor argumento estos defectos procesales, con el razonamiento forzado de que no generaría mayor relevancia y menos afectaría sus derechos y garantías fundamentales en la acción disciplinaria y el objeto de dicho fallo.

Ahora bien, otro agravio se relaciona con la notificación anómala de una prueba de cargo testifical, debido a que la parte denunciante fue notificada el 19 de diciembre de 2019 en la ciudad de Sucre, como consta en la diligencia de citación de dicha fecha y presentó su prueba el último día hábil, es decir el 6 de enero de 2020, en la mencionada ciudad y se produjo esta prueba en la misma fecha en la ciudad de Potosí, a horas 18:00, sin la participación de las partes, efectuando el sumariante actuados en dos ciudades el mismo día, lo que generó la incompetencia del mismo en razón de territorio, así como la vulneración de lo previsto en los arts. 5 de la LPA y 5 por el Reglamento de la Ley de Procedimiento Administrativo -DS 27113 de 23 de julio de 2003- y el principio de legalidad; empero, justificó la forma de recepción y producción de la prueba testifical de la parte denunciante, así como la forma de notificación para este acto, en cuestiones de orden tecnológico; señalando que dicho aspecto no afecta en sí mismo ningún derecho.

Finalmente, un cuarto agravio referido en la impugnación, es la vulneración al principio de taxatividad, ya que la Resolución Final de Primera Instancia 02/2020, basó esencialmente las supuestas faltas de su persona en tres aspectos que son: a) No constató la identidad de la poderdante que le habían suministrado para la elaboración de poderes; b) No consideró determinados documentos de propiedad de la que estaba otorgando el poder, y; c) No se percató los datos de la mandante, en ese sentido no se estableció que debió haber constatado la presencia del poderdante para la otorgación del poder; incriminándole de este modo, la comisión de faltas inexistente y que en el art. 105 inc. f) de la LNP se definen como prohibiciones; aunque de manera incongruente en el fallo cuestionado -Resolución Disciplinaria de Segunda instancia 021/2011- para definir si su conducta se constituye en falta, citó lo previsto el art. 77 del Reglamento a la Ley del Notariado Plurinacional -DS 2189 de 19 de noviembre de 2014-, referido al otorgamiento de poderes, suponiendo que en adecuación a dichos preceptos, incumplió sus funciones, cuando lo dispuesto en el mencionado artículo, no estuvo incorporado a las circunstancias de la causa como falta disciplinaria y concluyó haciendo cita de un supuesto hecho referido a que existió una corrección producida dentro de la Escritura Pública “174/2018” sin la correspondiente nota marginal, cuando en el proceso disciplinario se tramitó otros supuestos aspectos irregulares de otras escrituras públicas. 

I.1.2. Derechos, garantías y principios supuestamente vulnerados

La accionante alega la vulneración de sus derechos al debido proceso en sus elementos de motivación, fundamentación y congruencia; y al acceso a la justicia; y a los principios de legalidad y seguridad jurídica; citando al efecto los arts. 13.I y II, 22, 46.I.1 y II, 48.I, II y III, 49.III, 110, 115.II, 116, 117.I, 144.II.2, 178.I y 180 de la Constitución Política del Estado (CPE); 23, 24 y 29.II de la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH); 5, 8, 9, 10 y 11 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); XV de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (DADDH); y, 7 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (PIDESC).   

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela impetrada y en consecuencia: 1) Se anule la Resolución Disciplinaria de Segunda Instancia 21/2021; y, 2) Se ordene a que se emita una nueva Resolución, declarando la nulidad de los actuados procesales como expone en su memorial de apelación de 19 de noviembre de 2020.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública virtual el 24 de septiembre de 2021, según consta el acta cursante de fs. 273 a 281, en presencia de la accionante asistida de sus abogados; y la representante legal de la autoridad accionada y en ausencia de la tercera interesada; se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La accionante, a través de sus abogados, ratificó de manera íntegra el contenido del memorial de acción de amparo constitucional y ampliando en audiencia manifestó que: i) El proceso disciplinario se inició el 13 de agosto de 2019, y conforme a lo previsto en los arts. 110, 112 y 113 de la LNP, que regula los plazos específicos, debió haber durado alrededor de cuarenta y cinco días aproximadamente, lo cual fue incumplido de forma flagrante, pues por razones que no conocemos y que no fueron mencionadas en el informe de la autoridad accionada, se extendió hasta el 3 de mayo de 2021, incluida la etapa de segunda instancia; ii) La Resolución de primera instancia fue emitida en un día inhábil; iii) El art. 112 de la citada Ley, establece que la emisión de la resolución de impugnación, no debe exceder más de los cinco días hábiles, a partir de la interposición del recurso de impugnación y se tuvo alrededor de dos meses de retraso, inclusive en la segunda fase; iv) El art. 115 de dicha Ley, se encuentra “refrendado” por la “Disposición Administrativa 159/2109” que establece que la interposición de los incidentes o cualquier otra excepción no prevista, debe ser rechazada; v) Los derechos de su persona están siendo vulnerados flagrantemente, ya que conforme a la normativa de la DIRNOPLU, está sujeta a procesos de evaluación periódica y con la falta establecida en su contra tendría 35 puntos menos de los 100 con los que ingresan; lo que provocaría una desventaja en su calificación de méritos e inclusive implicaría que podría ser destituida a futuro; vi) La Resolución cuestionada mencionó que está siendo sancionada en este proceso disciplinario en el marco de los arts. 105 y 118 de dicha LNP, en los que no se enmarcó el proceso disciplinario como tal y concluye su sustento en lo previsto en el art. 56 del DS 2189, cita una Escritura Pública “174/2018”, que no guarda relación con el proceso que se sustanció; y, vii) Existió una responsabilidad compartida del Sumariante y la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE), ambos de DIRNOPLU.

I.2.2. Informe de la autoridad accionada

Leónidas Milton Barón Hidalgo, Director a.i. de la DIRNOPLU, a través de sus representantes legales, mediante informe escrito cursante de fs. 244 a 248 vta., y en audiencia, señaló que: a) Luego de una exhaustiva revisión de los antecedentes que hacen al caso y con base a lo establecido en el art. 18 incs. b) e i), 97, 102 y 112.III de la LNP, se determinó la existencia de infracción a las disposiciones de la citada Ley y por lo tanto confirmar la resolución sumaria de primera instancia; b) En lo relativo a la vulneración del principio de legalidad; debido a que, no se hubiera observado los plazos procesales para emitir la resolución de segunda instancia, se debe señalar que la acción de amparo constitucional no tutela principios constitucionales sino derechos fundamentales, lo propio con relación al principio de seguridad jurídica presuntamente vulnerado por la inexistencia de pronunciamiento sobre los defectos procesales denunciados; c) La accionante, sustentó la aparente lesión a los principios de legalidad y buena fe, mediante un extracto del obiter dictum y no de la ratio decidendi, por lo que no constituyen precedentes vinculantes; d) En lo concerniente al cuestionamiento del tiempo de duración del proceso, se debe considerar que una de las causales para prolongar la sustanciación del proceso fue la suspensión de funciones administrativas en la DIRNOPLU, por la emergencia sanitaria que atravesó el país y conforme a lo previsto en los Decretos Supremos (DDSS) 4196; 4199, 4200 de 21 y 25, ambos de marzo, y 4229 de 29 de abril, todos de 2020, entre otros y las Resoluciones Administrativas 34/2020 de 23 de marzo y 67/2020 de 12 de agosto; e) Ninguno de los artículos correspondiente al apartado de procesos disciplinarios de la Ley 438, refiere que el incumplimiento de plazos procesales genere nulidades; empero sí hace pasible de responsabilidad administrativa al Sumariante disciplinario; f) La Resolución Disciplinaria de Segunda Instancia 021/2021, expuso de manera motivada los razonamientos utilizados para denegar la impugnación, considerando la nulidad solicitada; g) Si bien la accionante señaló que se utilizó preceptos del derecho civil para tratar el tema de las nulidades; empero, el análisis e interpretación de la Sala Penal del Tribunal Supremo de Justicia, efectuada en el Auto Supremo (AS) “463/2016-RRC” con base en las normas del derecho penal sustantivo y adjetivo y coincidente con la SCP 0241/2021-S4 de 10 de junio, refieren que los principios de trascendencia y convalidación deben ser observados al determinar la nulidad procesal; en razón a que se analizó que los errores procesales en los que pudo incurrir el Sumariante, no provocó ningún daño trascendental o indefensión a las partes procesales. Asimismo, se observó que los reclamos no fueron realizados en la instancia procesal pertinente, que era la audiencia de exposición de descargos y alegatos o en otro momento cuando el proceso se encontraba ante el Sumariante disciplinario; h) Respecto al cuestionamiento de la fecha de resolución de primera instancia, así como las actuaciones procesales efectuadas el mismo día en las ciudades de Potosí y Sucre, estos puntos se encuentran debidamente fundamentados a “fs. 142 vta.”, debiendo a tal efecto considerarse que no es necesario realizar amplias exposiciones legales y/o constitucionales para que una resolución se considere debidamente fundamentada y motivada; pues de los actuados que se acompaña, se puede evidenciar que en las notificaciones de proposición de testigos se obró de la misma manera, tanto para los testigos de cargo como para los de descargo, así también las declaraciones testificales fueron evaluadas y consideradas sin ningún tipo de discriminación, como se advierte de “fs. 91 a 94”; i) En lo relativo a la vulneración del debido proceso en su vertiente de fundamentación y motivación, la accionante se limitó a señalar los artículos de la Constitución Política del Estado, del Código Procesal Constitucional, y extractos de Sentencias Constitucionales Plurinacionales, sin establecer de forma clara sino general y repetitiva, dónde estaría la falta de fundamentación en la resolución, acudiendo a la vía constitucional como si fuera otra instancia en el proceso; j) Con referencia a lo establecido en el art. 115 de la LNP, la accionante no señaló de qué modo se incurrió en una incorrecta interpretación de la disposición legal; es decir, no existe sobre este punto un nexo de causalidad de los hechos y los derechos alegados como lesionados; y, k) No puede realizar consideraciones con referencia a los hechos atribuidos al Sumariante, quien no es parte en esta acción de defensa, ya que se lesionaría su derecho a la defensa.  

I.2.3. Intervención de la tercera interesada

Margoth Yucra Ríos, no presentó informe escrito ni asistió a audiencia de consideración de esta acción tutelar, pese a su notificación cursante de fs. 271 vta. a 272.

I.2.4.  Resolución

La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Potosí, por Resolución 65/2021 de 25 de noviembre, cursante de fs. 282 a 297 vta., denegó la tutela impetrada; con base a los siguientes fundamentos: 1) De la revisión del memorial de apelación, la accionante estableció entre los puntos de apelación, la nulidad de obrados por defectos procesales en su tramitación, transcribiendo in extenso los hechos relacionados con la retardación del proceso, la irregular forma de recibirse una prueba testifical en una ciudad distinta; los artículos disciplinarios que analizaron, que consideró que no fueron faltas disciplinarias sino prohibiciones y finalmente la denuncia de falta de fundamentación y motivación; sobre lo cual, la resolución cuestionada cumplió con la fundamentación, motivación y congruencia, ya que primero tiene una estructura de forma y de fondo, tiene un sustento legal -que es la Ley del Notariado Plurinacional y su Reglamento- y probatorio y finalmente describió de forma clara las faltas disciplinarias en las que incurrió la accionante; 2) Con relación a la notificación al testigo de cargo, se explicó que se hizo uso de los medios tecnológicos de forma clara y fundamentada; 3) En lo relativo a la denuncia de incumplimiento de plazos, si bien es evidente que la citada Ley no contempla el planteamiento de incidentes en el tramite sumario; sin embargo, menciona que se debería recurrir o hacer conocer en cada momento procesal estos aspectos; además que el Tribunal de apelación fundamentó este motivo conforme al principio de trascendencia; y, 4) El art. 7 de la LNP, establece como una de las obligaciones en materia disciplinaria, el realizar el control y supervisión sobre el cumplimiento de los plazos procesales; asimismo, la pretensión de la acción tutelar está orientada a que esa Sala Constitucional debe ingresar a revisar la labor interpretativa de la norma, qué parte de la Resolución fue inmotivada o incongruente, citando a este efecto la falta de nexo de causalidad de la norma que correspondería aplicarse y la interpretación correcta que debería darse; asimismo, tampoco mencionó cuál es la norma que dispone que el incumplimiento de plazos determina la nulidad, pues esta no existe.

En la vía de enmienda, complementación y aclaración, los abogados de la accionante aclararon con el objeto de que se enmiende y complemente el fallo que: i) En lo relativo a la insuficiente carga argumentativa, identificación de los derechos y garantías vulnerados, y el nexo de causalidad, se denunció la omisión de la interpretación del art. 115 de la LNP; y, ii) Se solicitó que se complemente con base a la verdad material, por qué no se tomó en cuenta el inicio y conclusión del proceso y el confinamiento previsto en el DS 4199; y con base a qué disposición legal se rechazó lo referente al cumplimiento de plazos.

Sobre esa solicitud, la Sala Constitucional, no dio lugar a la misma, mencionando que: a) Se hizo conocer que una Sala Constitucional, de acuerdo a lo establecido en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales “0180/2018” y 29/2019-S4 de 1 de abril, no puede ingresar a analizar la labor interpretativa que realizan los entes administrativos, sino se demuestra que punto de la resolución es inmotivada, incongruente o mal fundamentada, y en el caso concreto, se pide la nulidad por incumplimiento de plazos procesales pero no se cita la disposición de la Ley del Notariado Plurinacional u otra para establecer que cuando se incumple los plazos se produce la nulidad de actos; y, b) En lo relativo a los plazos, se estableció que la pandemia por el COVID-19 a nivel mundial paralizó todos los procesos, no solo en materia disciplinaria administrativa sino también ordinaria, lo cual constituye la causa para la paralización de los mismos, debido a los varios encapsulamientos suscitados en esa época.