SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1234/2022-S4

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1.  Mediante Resolución Secretarial 011/2019 de 29 de marzo, la Secretaría Departamental de Derechos de la Madre Tierra del Gobierno Autónomo Departamental de La Paz, dispuso el inicio de un proceso administrativo contra Luis Antonio Revilla Herrero, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, en su calidad de representante legal de la AOP Relleno Sanitario Nuevo Jardín Alpacoma, por mantener operaciones sin contar con licencia ambiental, conforme a la previsión del art. 17 incs. a) y f) del DS 28592, por infracción administrativa de impacto ambiental (fs. 31 a 36).

II.2. A través de Resolución Secretarial 029/2019 de 17 de mayo, se declaró la responsabilidad administrativa de la AOP, imponiendo el pago de una multa del $us13 500.- (trece mil quinientos 00/100 dólares estadounidenses), equivalentes al 3x1000 (tres por mil) del valor total de la actividad (fs. 42 a 49).

II.3.  Planteado el Recurso de Revocatoria, la misma autoridad administrativa, emitió la Resolución Secretarial 057/2019 de 12 de julio, confirmando la Resolución Sancionatoria (fs. 51 a 64).

II.4. Interpuesto el Recurso Jerárquico, la Ministra de Medio Ambiente y Agua, pronunció la RM-AMB 71 de 16 de diciembre de 2019, por la que, confirmó la Resolución de Revocatoria, manteniendo firme la sanción impuesta (fs. 66 a 69 vta. y 72 a 83).

La parte impetrante de tutela, denunció la vulneración del debido proceso y el derecho a la defensa, a la igualdad, y, a la garantía constitucional que señala que, cualquier sanción debe fundarse en una ley anterior al hecho punible, puesto que, las autoridades demandadas no advirtieron que, el proceso sancionatorio iniciado en su contra, carece de objeto administrativo porque no existe infracción administrativa de impacto ambiental; toda vez que, cuenta con licencia ambiental vigente hasta el 27 de octubre de 2020; y, que al imponerse la multa dispuesta, se apartaron totalmente de la norma, al crear e inventar una multa que no menciona que la base imponible sea el monto de la inversión.  

En consecuencia, corresponde dilucidar en revisión, si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. El debido proceso    

El debido proceso es un derecho fundamental que contiene principios y garantías que son indispensables de observar en diversos procedimientos para que se obtenga una solución sustancialmente justa, requerida siempre dentro del marco del estado social, democrático y de derecho. Es una facultad de toda persona a participar en un procedimiento dirigido por unos sujetos con unas cualidades y funciones concretas, desarrollado de conformidad con las normas preestablecidas en el ordenamiento jurídico, en los que, se debe decidir conforme al derecho sustancial preexistente, siempre y cuando se dé la oportunidad de oír o escuchar a todos los sujetos que puedan ser afectados con las resoluciones que allí se adopten.

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en la Sentencia Constitucional 418/00-R de 2 de mayo de 2000, señala que el debido proceso es “…el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar…”; comprende “el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a fin de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos…” (SC 1276/01-R de 5 de diciembre de 2001).

Se entiende que, el derecho al debido proceso es de aplicación inmediata, vincula a todas las autoridades judiciales o administrativas y constituye una garantía de legalidad procesal que ha previsto el Constituyente para proteger la libertad, la seguridad jurídica y la fundamentación o motivación de las resoluciones judiciales; en materia penal, comprende un conjunto de garantías mínimas que han sido consagradas como los derechos del procesado en los arts. 8.2 del Pacto de San José de Costa Rica y 14.3 del PIDCyP, entre esos derechos se tiene el derecho del inculpado a la concesión del tiempo y de los medios adecuados para la preparación de su defensa, así como la presentación de prueba amplia y pertinente.

La garantía del debido proceso comprende “el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales”, a fin de que “las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos”, entre ellos el derecho al Juez Natural que consiste en el derecho de toda persona inculpada o procesada a ser enjuiciada ante un órgano estatal (Juzgado o Tribunal) competente, independiente e imparcial.

La eficacia del debido proceso, se encuentra íntimamente vinculada con la realización del valor justicia en el procedimiento, así lo ha entendido este Tribunal cuando en la SC 0999/2003-R de 16 de julio, señalo que: «La importancia del debido proceso está ligada a la búsqueda del orden justo. No es solamente poner en movimiento mecánico las reglas de procedimiento sino buscar un proceso justo, para lo cual hay que respetar los principios procesales de publicidad, inmediatez, libre apreciación de la prueba; los derechos fundamentales como el derecho a la defensa, a la igualdad, etc., derechos que por su carácter fundamental no pueden ser ignorados ni obviados bajo ningún justificativo o excusa por autoridad alguna, pues dichos mandatos constitucionales son la base de las normas adjetivas procesales en nuestro ordenamiento jurídico, por ello los tribunales y jueces que administran justicia, entre sus obligaciones, tienen el deber de cuidar que los juicios se lleven sin vicios de nulidad, como también el de tomar medidas que aseguren la igualdad efectiva de las partes». En similar sentido las SSCC 0086/2010-R y 0223/2010-R, entre otras.

De acuerdo al desarrollo contenido en la SCP 1349/2013 de 19 de agosto, los elementos que componen al debido proceso son: el derecho a un proceso público; derecho al juez natural; derecho a la igualdad procesal de las partes; derecho a no declarar contra sí mismo; garantía de presunción de inocencia; derecho a la comunicación previa de la acusación; derecho a la defensa material y técnica; concesión al inculpado del tiempo y los medios para su defensa; derecho a ser juzgado sin dilaciones indebidas; derecho a la congruencia entre acusación y condena; la garantía del non bis in idem; derecho a la valoración razonable de la prueba; derecho a la motivación y congruencia de las decisiones (SSCC 0082/2001-R, 0157/2001-R, 0798/2001-R, 0925/2001-R, 1028/2001-R, 1009/2003-R, 1797/2003-R, 0101/2004-R, 0663/2004-R, 022/2006-R, entre otras); sin embargo, esta lista en el marco del principio de progresividad, no es limitativa, sino más bien enunciativa, pues a ella, se agregan otros elementos que hacen al debido proceso como garantía general y que derivan del desarrollo doctrinal y jurisprudencial de éste como medio para asegurar la realización del valor justicia.

Así configurado, es preciso recordar que, el derecho y garantía genérica del debido proceso no se restringe en su aplicación al ámbito jurisdiccional solamente, sino que, es extensiva a cualquier procedimiento en el que deba determinarse una responsabilidad (SC 1234/2000-R de 21 de diciembre).

Resumiendo, podemos decir que, el debido proceso ha sufrido una transformación de un concepto abstracto que perseguía la perfección de los procedimientos dando preeminencia a la justicia formal, a un ideal moderno que destaca su rol como única garantía fundamental para la protección de los derechos humanos.

El debido proceso constitucional no se concreta en las afirmaciones positivizadas en normas legales codificadas, sino que, se proyecta hacia los derechos, hacia los deberes jurisdiccionales que se han de preservar con la aspiración de conseguir un orden objetivo más justo; es decir, el debido proceso es el derecho a la justicia, lograda a partir de un procedimiento que supere las grietas que otrora lo postergaban a una simple cobertura del derecho a la defensa en un proceso.

III.2. Rellenos sanitarios y normativa ambiental

El relleno sanitario es un método diseñado para la disposición final de la basura, consiste en depositar en el suelo los desechos sólidos, los cuales, se esparcen y compactan reduciéndolos al menor volumen posible para que así ocupen un área pequeña, luego, se cubren con una capa de tierra y se compactan nuevamente al terminar el día. Dicho procedimiento se considera completo y definitivo para la eliminación de todo tipo de desechos sólidos y permite utilizar terrenos considerados improductivos, convirtiéndolos luego en parques o campos de juegos.

Es importante que, dichos sitios cumplan principios básicos como el control de los líquidos y lixiviados^[1], generados en el proceso de descomposición de los sólidos, así como de los gases producidos porque son sustancias que, pueden generar daños a los mantos acuíferos y al ambiente.

En relación a la gestión ambiental de residuos sólidos, la Ley de Gestión Integral de Residuos 775 de 28 de octubre de 2015, promulgada con el propósito de establecer la política general y el régimen jurídico de la Gestión Integral de Residuos en el Estado Plurinacional de Bolivia, prioriza la prevención para la reducción de la generación de residuos, su aprovechamiento y disposición final sanitaria y ambientalmente segura, en el marco de los derechos de la Madre Tierra, así como el derecho a la salud y a vivir en un ambiente sano y equilibrado; norma desarrollada en el marco de las competencias concurrentes de residuos industriales y tóxicos, y tratamiento de los residuos sólidos, establecidas en los numerales 8 y 9 del parágrafo II del art. 299 de la Ley Fundamental.

Por su parte, el Reglamento de Gestión Integral de Residuos, aprobado por DS 2954 de 19 de octubre de 2016, reglamentario de la Ley 775, para su implementación en observancia al derecho a la salud, a vivir en un ambiente sano y equilibrado, así como los derechos de la Madre Tierra, abrogó el anterior Reglamento aprobado por DS 24176 de 8 de diciembre de 1995, que es parte de la normativa que reglamenta la Ley 1333 de Medio Ambiente, entre ellos, los Reglamentos General de Gestión Ambiental, de Prevención y Control Ambiental, Materia de Contaminación Atmosférica, para Actividades con Sustancias Peligrosas y en materia de Contaminación Hídrica.

Mediante DS 26705 de 10 de julio de 2002, se complementó el Reglamento General de Gestión Ambiental; y, a través de DS 28499 de 10 de diciembre de 2005, se modificó y complementó el Reglamento de Prevención y Control Ambiental y el Reglamento General de Gestión Ambiental, normativa que, resulta relevante en el presente análisis debido a que, en su vigencia fue tramitada y emitida la licencia ambiental al Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, marco normativo del que resulta notable apuntar primero, que el art. 25 de la Ley 1333, señala que, todas las obras o actividades públicas o privadas, con carácter previo a su fase de inversión, deben contar obligatoriamente con la identificación de la categoría de evaluación de impacto ambiental.

Corresponde aclarar que, la licencia ambiental, como documento jurídico administrativo otorgado por la AAC, a través del cual, el representante legal de la AOP, avala el cumplimiento de todos los requisitos previstos en la ley y el Manifiesto Ambiental, que a su vez, es un instrumento mediante el cual, el representante legal de la actividad, obra o proyecto en proceso de implementación, operación o etapa de abandono, informa a la AAC, el estado ambiental en que se encuentre la misma y tiene el valor de declaración jurada debido a que, refleja la situación ambiental de la misma.

Ahora bien, la vigencia de la licencia ambiental, conforme previene el art. 61 del Reglamento General de Gestión Ambiental, con la modificación dispuesta por el art. 15 del DS 28592, es de diez años, norma que, en su análisis, debe ser vinculada con las previsiones del Reglamento de Gestión de Residuos Sólidos por ser la norma especial, que además de referir en su art. 83 que las licencias para la instalación de un relleno sanitario son permanentes, temporales o eventuales, en su art. 84, establece que la licencia permanente, se extinguirá cuando se hubiera agotado la vida útil del relleno sanitario, previsión reglamentaria que, es coherente con la finalidad de tal método que es diseñado para la disposición final de la basura, y en el que la basura se deposita en el suelo y luego es compactada y cubierta con tierra; es decir, que las fosas en las que se efectúa dicha operación, tiene un límite de capacidad que condiciona el tiempo de vida útil del mismo sin poner en riesgo a la población, puesto que, se previene sobrepasar sus límites físicos; consecuentemente, más allá de discusiones formales sobre la fecha de extensión formal de la licencia ambiental, que idealmente, debería ser coincidente con la fecha de inicio de operaciones para acompañar con eficiencia la efectiva capacidad del relleno sanitario del que se trate, se debe considerar preferentemente tal hecho material con la finalidad de proyectar el cierre del mismo en tiempo oportuno.

III.3.  Sobre los procesos sancionatorios por infracciones administrativas en la operación de los rellenos sanitarios

           La normativa analizada, como es el caso del DS 28592, que complementó y modificó los Reglamentos Ambientales, define a las infracciones administrativas a los preceptos de la Ley de Medio Ambiente y sus reglamentos, clasificándolas en infracciones meramente administrativas y de impacto ambiental, estableciendo, en su art. 18, las sanciones aplicables en ambos casos.

           El DS 28592 de 17 de enero de 2006, que modificó el Título IX del RPCA sobre infracciones administrativas, sanciones y procedimiento, en su art. 17, establece las siguientes: