SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1234/2022-S4

El art. 18, refiriéndose a las sanciones para las infracciones meramente administrativas, prevé la multa o la suspensión de actividades. La base imponible aplicable a las infracciones meramente administrativas, será reglamentada por la AACN en un plazo de ciento ochenta (180) días computables a partir de la publicación del señalado decreto supremo, aplicándose entre tanto lo dispuesto en el DS 26705 de 10 de julio de 2002, que al complementar y modificar el art. 97 del Reglamento General de Gestión Ambiental, señala: “…Las sanciones administrativas a las contravenciones, siempre que éstas no configuren un delito, serán impuestas por la Autoridad Ambiental Competente, según su calificación y comprenderán las siguientes medidas”: i) Amonestación escrita cuando sea una primera infracción; y, cuando la actividad, obra o proyecto causa impactos severos o conlleva peligro inminente sobre la salud humana o el medio ambiente. De persistir la infracción o existiendo otras infracciones en la misma actividad, obra — proyecto que causen impactos severos sobre el medio ambiente, se impondrá una multa correspondiente a una cifra del 3 por 1000 sobre el monto total del patrimonio o activo declarado por la empresa, proyecto u obra, el cual es entendido como los bienes y derechos que posee la empresa en un momento determinado; es decir, aquellos a partir de los cuales puede generar valor y recursos, lo cual es diferente del monto de la inversión en el proyecto mismo.

En el caso de las infracciones administrativas de impacto ambiental, se señalan las sanciones de multa, denegación de licencia ambiental; y, revocatoria de la misma (el resaltado es nuestro).

III.4.  Sobre el relleno sanitario Nuevo Jardín de Alpacoma y sus autorizaciones ambientales

           No existe controversia en que durante la gestión 2004, el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, inició trámite para la obtención de la Licencia Ambiental, presentando la ficha ambiental ante la denominada Prefectura del Departamento de La Paz. Finalmente, evaluada la solicitud, el proyecto obtuvo el nivel de categoría ambiental II, correspondiendo que en el plazo de doce meses, presentara un Estudio de Evaluación Ambiental Analítico Específico.

           En septiembre de 2004, en el marco del art. 83 del Reglamento de Gestión de Residuos Sólidos vigente en ese momento, la entidad municipal solicitó la extensión de una licencia ambiental temporal para la construcción de emergencia de una celda en el relleno sanitario Nuevo Jardín Alpacoma, la cual, fue emitida el 29 de septiembre de 2004 (Licencia Eventual PREF-DDRNMA-LE-001-04), iniciándose operaciones el 1 de octubre de 2004 para dicha actividad imprevista. Posteriormente, solicitó la ampliación de la Licencia Eventual, otorgándose las siguientes ampliaciones: a) 17 de junio de 2005, por seis meses; b) 28 de diciembre de 2005, por doce meses; c) 27 de agosto de 2007, por ocho meses; d) 15 de enero de 2008, por seis meses; e) 28 de octubre de 2008, por seis meses; f) 28 de enero de 2009, por seis meses; y, 28 de abril de 2010, por tres meses.

           Paralelamente a dichas ampliaciones, el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, intentó tramitar licencia ambiental permanente mediante la presentación de un Manifiesto Ambiental, iniciando el trámite en abril de 2010, la cual finalmente, fue aprobada el 27 de octubre de 2010, a través de nota MMAyA-VMA-DGMACC-MA 1617(a)/10, bajo el denominativo Licencia Ambiental 0200101-10-DAA-1617/10.

           Resulta relevante señalar que, en el Manifiesto Ambiental presentado por la parte accionante, con valor de declaración jurada, se definió una vida útil del relleno sanitario por trece años, considerando que el predio comenzó operaciones en el mes de octubre de 2004, debiendo ingresar a un proceso de cierre técnico.

III.5.  Análisis del caso concreto

La parte impetrante de tutela denunció la vulneración del debido proceso y el derecho a la defensa, a la igualdad y la garantía constitucional que señala que, cualquier sanción debe fundarse en una ley anterior al hecho punible, puesto que, las autoridades demandadas no advirtieron que, el proceso sancionatorio iniciado en su contra, carece de objeto administrativo porque no existe infracción administrativa de impacto ambiental porque cuenta con  licencia ambiental vigente hasta el 27 de octubre de 2020; y, que al imponerse la multa dispuesta se apartaron totalmente de la norma, al crear e inventar una multa que no menciona que la base imponible sea el monto de la inversión.

Los antecedentes que cursan en el proceso, evidencian que, no existe controversia entre las partes que, durante la gestión 2004, el ente municipal, inició trámite para la obtención de Licencia Ambiental para la AOP denominada Relleno Sanitario Nuevo Jardín de Alpacoma, presentando al efecto, la ficha ambiental ante la denominada Prefectura del Departamento de La Paz. Finalmente, evaluada la solicitud, el proyecto obtuvo el nivel de categoría ambiental II, de manera que, debía presentarse en el plazo de doce meses, el Estudio de Evaluación Ambiental Analítico Específico.

           En septiembre de 2004, en el marco del art. 83 del Reglamento de Gestión de Residuos Sólidos vigente en ese momento, la entidad municipal solicitó la extensión de una licencia ambiental temporal para la construcción de emergencia de una celda en el relleno sanitario Nuevo Jardín Alpacoma, la cual fue emitida el 29 de septiembre de 2004 (Licencia Eventual PREF-DDRNMA-LE-001-04), iniciándose operaciones el 1 de octubre de 2004 para dicha actividad imprevista. Posteriormente, solicitó varias ampliaciones durante las gestiones 2005 (en dos oportunidades), 2007, 2008, 2009 y 2010, todas temporales.

           Adicionalmente, el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, tramitó licencia ambiental permanente, presentando un Manifiesto Ambiental en abril de 2010, que fue aprobado el 27 de octubre de 2010, a través de nota MMAyA-VMA-DGMACC-MA 1617(a)/10, bajo el denominativo Licencia Ambiental 0200101-10-DAA-1617/10.

           Resulta relevante señalar que, en el Manifiesto Ambiental presentado por la parte accionante, con valor de declaración jurada, se definió una vida útil del relleno sanitario por trece años, considerando que, el predio comenzó operaciones en octubre de 2004, debiendo ingresar a un proceso de cierre técnico.

           Mediante Resolución Secretarial 011/2019 de 29 de marzo, la Secretaría Departamental de Derechos de la Madre Tierra del Gobierno Autónomo Departamental de La Paz, dispuso el inicio de un proceso administrativo contra Luis Antonio Revilla Herrero, Alcalde del GAMLP, en su calidad de representante legal de la AOP Relleno Sanitario Nuevo Jardín Alpacoma, por mantener operaciones sin contar con licencia ambiental, conforme a la previsión del art. 17 incs. a) y f) del DS 28592, por infracción administrativa de impacto ambiental, el cual, concluyó con la emisión de la Resolución Secretarial 029/2019 de 17 de mayo, por la que, se declaró la responsabilidad administrativa de la actividad, obra o proyecto, imponiendo el pago de una multa del $us13 500.- (trece mil quinientos dólares estadounidenses), equivalentes al 3x1000 del valor total de la actividad, acto administrativo sancionatorio que, fue confirmado a través de la Resolución Secretarial 057/2019 de 12 de julio.

Interpuesto el Recurso Jerárquico, la Ministra de Medio Ambiente y Agua, pronunció la Resolución Ministerial-AMB 71 de 16 de diciembre de 2019, por la que, confirmó la Resolución de Revocatoria, manteniendo firme la sanción impuesta.

En la acción de defensa venida en revisión, la entidad accionante denunció la vulneración de sus derechos y garantías constitucionales, señalando que, al contar con licencia ambiental vigente el proceso sancionatorio carece de objeto administrativo por inexistencia de infracción administrativa; y por otra parte, señala que, la sanción impuesta es ilegal por haber sido aplicada sin previa norma. Corresponde entonces, analizar ambos planteamientos por separado.

III.5.1.   Respecto a la denunciada inexistencia de infracción administrativa.

Teniendo presente que el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, durante la gestión 2004, inició trámite para la obtención de Licencia Ambiental para la AOP denominada Relleno Sanitario Nuevo Jardín de Alpacoma, presentando al efecto, un Estudio de Evaluación Ambiental Analítico Específico, en el que, expresamente y con el valor de declaración jurada, especificó que la vida útil de la AOP era de trece años, resultando relevante considerar también que, en forma paralela, en septiembre de 2004, solicitó la extensión de una licencia ambiental temporal para la construcción de emergencia de una celda en el relleno sanitario Nuevo Jardín Alpacoma, la cual, fue emitida el 29 de septiembre de 2004 (Licencia Eventual PREF-DDRNMA-LE-001-04), iniciándose operaciones el 1 de octubre de 2004 para dicha actividad imprevista. Posteriormente, solicitó varias ampliaciones que, también fueron otorgadas por determinados periodos, lo cual, denota que el denominado Relleno Sanitario Nuevo Jardín de Alpacoma, inició la actividad, como mínimo en dicha gestión o en forma anterior, puesto que, la autorización fue emitida para la construcción de una celda de emergencia; consecuentemente, no se inició el relleno sanitario o AOP, el año 2010.

Ahora bien, en relación a la solicitud de licencia ambiental permanente presentada en abril de 2010, la misma, fue otorgada el 27 de octubre de 2010, a través de nota MMAyA-VMA-DGMACC-MA 1617(a)/10, bajo el denominativo Licencia Ambiental 0200101-10-DAA-1617/10; y, a partir de la cual, la entidad municipal accionante sostiene que, la actividad, obra o proyecto contaba con licencia vigente y que no existió infracción que sancionar.

           Al respecto, conforme a lo señalado en los Fundamentos Jurídicos II, III y IV del presente fallo constitucional, en relación a la gestión ambiental de residuos sólidos, la Ley de Gestión Integral de Residuos 775 de 28 de octubre de 2015, prioriza la prevención para la reducción de la generación de residuos, su aprovechamiento y disposición final sanitaria y ambientalmente segura, en el marco de los derechos de la Madre Tierra, así como el derecho a la salud y a vivir en un ambiente sano y equilibrado, actividad que actualmente, se encuentra regulada por el Reglamento de Gestión Integral de Residuos aprobado por DS 2954 de 19 de octubre de 2016.

Sobre la vigencia de la licencia ambiental, conforme previene el art. 61 del Reglamento General de Gestión Ambiental, con la modificación dispuesta por el art. 15 del DS 28592, es de diez años, norma que, en su análisis, debe ser vinculada con las previsiones del Reglamento de Gestión de Residuos Sólidos por ser la especial, que además de referir en su art. 83 que, las licencias para la instalación de un relleno sanitario son permanentes, temporales o eventuales, en su art. 84, establece que, la licencia permanente, se extinguirá cuando se hubiera agotado la vida útil del relleno sanitario, previsión reglamentaria que, es coherente con la finalidad de tal método que, es diseñado para la disposición final de la basura, y en el que ésta se deposita en el suelo y luego es compactada y cubierta con tierra; es decir, que las fosas en las que se efectúa dicha operación, tienen una capacidad determinada que condiciona su tiempo de vida útil sin poner en riesgo a la población y el medio ambiente, puesto que, se previene sobrepasar sus límites físicos; consecuentemente, más allá de discusiones formales sobre la fecha de extensión formal de la licencia ambiental, que idealmente, debería ser coincidente con la fecha de inicio de operaciones para acompañar con eficiencia la efectiva capacidad del relleno sanitario, se debe considerar preferentemente tal hecho material con la finalidad de proyectar el cierre del relleno sanitario en tiempo oportuno para evitar sobrepasar su capacidad efectiva y cumplir con la finalidad de utilizar los terrenos destinados a tal fin, no solo como receptáculos de desechos sólidos, sino, para sean utilizados como parques o campos de juegos; vale decir, predios útiles para el uso de la población a la que están destinados, considerándose sobre todo, que se trata de evitar que un rebalse pueda generar daños a los mantos acuíferos y al ambiente.

Consecuentes con dicho entendimiento, se concluye entonces que, no es posible acoger favorablemente, el criterio expuesto por la parte accionante, en relación a que debe computarse el plazo de la licencia ambiental 0200101-10-DAA-1617/10, a partir del 27 de octubre de 2010, que fue la fecha de su emisión formal; en razón a que, la actividad, obra o proyecto, fue materialmente iniciada, como mínimo en la gestión 2004, a través de licencias temporales, de manera que, resulta evidente que al haberse iniciado el proceso sancionatorio el 12 de julio de 2019, la vida útil del relleno sanitario y por ende, la licencia, se habían extinguido.

La argumentación que precede, denota entonces que, no es evidente la vulneración del debido proceso acusada por la parte impetrante de tutela, puesto que, en la tramitación del proceso sancionatorio, se han otorgado a la entidad municipal todas las garantías en un procedimiento que fue dirigido por autoridades competentes conforme a la normativa ambiental, el cual, fue desarrollado de conformidad a las normas preestablecidas en el ordenamiento jurídico, resultando evidente que, la Resolución impugnada en la presente acción, fue emitida conforme a las normas preexistentes en materia ambiental,  brindándose asimismo, oportunidad al Gobierno Autónomo Municipal de La Paz de ejercer el derecho a la defensa, aunque el resultado del proceso sancionatorio haya sido desfavorable.

III.5.1.   Respecto a la base imponible para el cálculo de la multa

Sobre este punto, conforme a la relación normativa efectuada en el Fundamento Jurídico III de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, la base imponible para el cálculo de la multa en caso de infracciones se encuentra establecida en el DS 26705 de 10 de julio de 2002, que al complementar y modificar el art. 97 del Reglamento General de Gestión Ambiental, señala que, se aplicará el 3x1000 (tres por mil) sobre el monto total del patrimonio o activo declarado por la empresa, proyecto u obra; y teniendo presente que, el activo de una empresa, son los bienes y derechos que posee la empresa en un momento determinado; es decir, aquellos a partir de los cuales puede generar valor y recursos, resulta insuficiente el fundamento expuesto en la Resolución Ministerial-AMB 71 de 16 de diciembre de 2019, al determinar la aplicación del porcentaje señalado sobre el monto de inversión que es conceptualmente diferente al monto que se dispone para el proyecto; el cual, al tratarse del ejercicio de una competencia municipal en un servicio público, no tiene retorno, motivo por el que, en cuanto a la cuantificación de la sanción impuesta, debe efectuarse un nuevo análisis que resulte acorde con la normativa estudiada.

Siendo que el presente análisis se ha referido únicamente a la citada Resolución Ministerial-AMB 71 de 16 de diciembre de 2019, por ser el acto administrativo que concluyó el procedimiento en sede administrativa, no corresponde efectuar análisis de los actos de la Secretaria Departamental de Derechos de la Madre Tierra del Gobierno Autónomo Departamental de La Paz, por la razón anotada.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder en parte la tutela solicitada, obró en forma correcta.