SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0309/2025-S4

La accionante alegó la lesión al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y defensa; así como, sus derechos al trabajo, a la estabilidad e inamovilidad laboral, a la remuneración, a la seguridad social y a la familia; toda vez que, la autoridad sumariante emitió las Resoluciones de Inicio de Apertura de Proceso Sumario Administrativo S.JU.-GAD-BE 033/2021, y Final de Proceso Sumario Administrativo S.JU.-GAD-BENI 033/2022; con las cuales, no fue notificada personalmente, sino en tablero de notificaciones del Gobierno Autónomo Departamental de Beni, siendo que la propia entidad conocía el lugar de trabajo al haber dispuesto su rotación mediante Memorándum GAD BENI SDAF RT 0024, además de omitir considerar su nota de reconocimiento de error involuntario; así como, irregularidades procesales, referidas a: La mención de Rosangela “Suarez Sejas” en los antecedentes y actuados procesales, cuando su nombre es Rosangela Sejas Suarez; la emisión de la resolución final del proceso en dieciocho días hábiles y veintiseis días corridos; que el año de la Resolución Inicial tiene data de “2021”; el nombramiento en la Resolución Final de una persona extraña al proceso (Blanca Roca Salvatierra) persona; la falta de fundamentación, motivación y congruencia de la Resolución Final, al haberse establecido responsabilidad administrativa y consiguiente sanción de destitución basado en una causal por la que no se apertura el proceso interno; la falta de precisión en el dispositivo segundo de la Resolución Final, sobre la normativa aplicable para la impugnación en sede administrativa, omisiones que generaron su indefensión en la causa aperturada en su contra, conllevando a que el Gobierno Autónomo Departamental de Beni, mediante Memorándum GAD-BENI DRRHH A-611/2022 de 8 de diciembre, proceda a su destitución del cargo.

En consecuencia, corresponde dilucidar en revisión, si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. La debida comunicación procesal como presupuesto del derecho a la defensa y a la impugnación como parte del debido proceso

         El debido proceso, regulado en la Constitución Política del Estado como un derecho (art. 115.II), una garantía (art. 117.I) y un principio (art. 180.I), tiene como uno de sus elementos el derecho a la defensa. Así, el art. 115 de la Norma Suprema dispone que: “I. Toda persona será protegida oportuna y efectivamente por los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos. II. El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones”; en ese mismo sentido, el art. 117.I, ordena que: “Ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso”; vale decir, toda persona sindicada de la comisión de una falta o delito, tiene derecho a conocer los hechos que se le acusan, y con ello, a desvirtuar lo acusado, haciendo uso de todos los medios de prueba y de impugnación previstos por Ley, en otros términos, tiene derecho a la defensa.

         Para hacer uso del derecho a la defensa, la debida comunicación procesal resulta determinante; tomando en cuenta que, dichos actos tienen como finalidad hacer saber a las partes del proceso o a terceros (peritos, testigos, terceros interesados o con legítimo interés), sobre los actos o resoluciones expedidas por la autoridad judicial o administrativa dentro de una determinada causa.

         Al respecto, la SC 1193/2010-R de 6 de septiembre, refiriéndose a la importancia de la comunicación procesal, precisó que: “…la notificación es el acto de comunicación más importante (del proceso) que permite el ejercicio del derecho a la defensa y hace efectivo el principio de contradicción, que prohíbe a las autoridades judiciales o administrativas, emitir una resolución sin que previamente las partes hubieran tenido oportunidad de ser oídas, consagrando la inviolabilidad de la defensa en juicio y de los derechos; pues, al encontrarse ambas partes en igualdad de condiciones, deben tener conocimiento de todas las resoluciones o actos procesales que dicte el órgano jurisdiccional o administrativo al que se hallen sometidas” (las negrillas son agregadas).

         Así también, la SC 0486/2010-R de 5 de julio, confirmando lo razonado en la SC 1845/2004-R de 30 de noviembre, en cuanto a los medios de comunicación en el ámbito judicial, precisó que: “…los emplazamientos, citaciones y notificaciones (notificaciones en sentido genérico), que son las modalidades más usuales que se utilizan para hacer conocer a las partes o terceros interesados las providencias y resoluciones de los órganos jurisdiccionales o administrativos, para tener validez, deben ser realizados de tal forma que se asegure su recepción por parte del destinatario; pues la notificación, no está dirigida a cumplir una formalidad procesal en sí misma, sino a asegurar que la determinación judicial objeto de la misma sea conocida efectivamente por el destinatario (así SC 0757/2003-R, de 4 de junio); dado que sólo el conocimiento real y efectivo de la comunicación asegura que no se provoque indefensión en la tramitación y resolución en toda clase de procesos; pues no se llenan las exigencias constitucionales del debido proceso, cuando en la tramitación de la causa se provocó indefensión (art. 16.II y IV de la CPE); sin embargo, en coherencia con este entendimiento, toda notificación por defectuosa que sea en su forma, que cumpla con su finalidad (hacer conocer la comunicación en cuestión), es válida” (las negrillas son agregadas).

         El entendimiento anterior fue asumido en la SC 1193/2010-R de 6 de septiembre, que refiriéndose a los efectos de las notificaciones practicadas sin cumplir las formalidades, pero que cumplan su finalidad, razonó que: “1) Cuando se evidencie que, el sujeto procesal no conoció ninguna de las etapas del proceso seguido en su contra, ni la Resolución que le puso fin, se infiere que estuvo en total estado de indefensión y desconoció el inicio, tramitación y determinación judicial o administrativa del mismo, vulnerándose sus derechos al debido proceso y a la defensa. En consecuencia, los actuados procesales anteriores no se convalidan, resultandos nulos.

         2) En el caso que se constate que la parte asumió conocimiento de los actuados procesales y no los objetó a través de los medios legales que el ordenamiento jurídico de la materia prevé, se deduce que los convalidó a excepción de aquellos que por ley resultan insubsanables, los actuados procesales (determinación judicial o administrativa), efectuados con posterioridad a la notificación, que pudieran vulnerar sus derechos fundamentales o garantías constitucionales y contra los que no hizo el reclamo respectivo en las instancias pertinentes, se tendrán convalidados; pues, esta actitud del sujeto procesal, constituye una renuncia tácita a impugnarlos” (las negrillas fueron añadidas).

         El derecho a la defensa guarda estrecha relación con el derecho a la impugnación como garantía procesal, lo que se desprende de lo señalado en el art. 8.2 inc. h) de la CADH, en el entendido que, es una manifestación del derecho a la defensa el derecho a recurrir de una resolución judicial o administrativa, ante otra autoridad; pues, conforme se tiene reconocido en el art. 180.II de la CPE, se garantiza el principio de impugnación en los procesos judiciales –garantía que también resulta aplicable en el ámbito administrativo– lo que significa que se permite el disenso con los fallos, permitiendo que una autoridad distinta, generalmente de jerarquía superior a la inicialmente competente, evalúe, revise, compulse y en definitiva, corrija los defectos existentes en la decisión pronunciada, basado en el derecho de acceso a la justicia; de manera que, el afectado reclame aspectos específicos que considera injustos a sus pretensiones, fundamentando el grado en que estas omisiones afectan sus derechos. En ese sentido, la SCP 0567/2012 de 20 de julio, precisando la trascendencia del derecho a la defensa, precisó que alcanza a los siguientes ámbitos: “...i) el derecho a ser escuchado en el proceso; ii) el derecho a presentar prueba; iii) el derecho a hacer uso de los recursos; y iv) el derecho a la observancia de los requisitos de cada instancia procesal”.

         Cabe señalar que, el primer emplazamiento o citación al demandado o procesado, o al destinatario del acto judicial resulta esencial, porque permite iniciar la relación jurídico procesal con el objeto de que la parte pueda tomar conocimiento sobre la existencia de un procedimiento frente a ella, y en consecuencia, tener la posibilidad de ejercitar su derecho de defensa si así lo considera oportuno, de tal manera que su falta o deficiente realización, si no se cumple la finalidad que el medio de comunicación procesal tiene, coloca al interesado en una situación de indefensión que vulnera el referido derecho fundamental, salvo que la situación de incomunicación sea imputable a la propia conducta del afectado por haberse situado voluntaria o negligentemente al margen del proceso.

III.2. Los medios de comunicación procesal aplicables en procesos administrativos de responsabilidad por la función pública

Como fue señalado en el fundamento jurídico precedente, la comunicación procesal resulta importante a los efectos del ejercicio de los derechos de aquella persona a la cual se demanda o se endilga la comisión de delito, falta o contravención.

En el Derecho Público, la doctrina ha desarrollado el alcance del derecho a ser oído, como parte del derecho a la defensa, en el marco de los procedimientos administrativos, que a decir del tratadista Roberto Dromi, debe ser comprendido como la efectiva posibilidad de participación en el procedimiento, y que comprende los derechos a: i) Ser oído, que es la garantía que el procedimiento debe ofrecer a los administrados, como titulares de un derecho, a exponer sus razones; la misma que, consiste en: a) La publicidad del procedimiento, el real conocimiento de las actuaciones administrativas (vistas, traslados, etc.); b) La oportunidad de expresar sus argumentaciones antes y después de la emisión del acto administrativo, interponiendo recursos; y, c) El derecho a hacerse patrocinar y representar profesionalmente; y, ii) Ofrecer y producir prueba[1].

Corresponde entonces a los órganos que intervienen en el procedimiento administrativo realizar las diligencias tendientes a la averiguación de los hechos que fundamentan la decisión, sin perjuicio del derecho de los interesados a ofrecer y producir las pruebas que sean pertinentes. “La garantía constitucional de la defensa en juicio exige, fundamentalmente, que la parte interesada tenga la oportunidad de exponer sus defensas y ofrecer las pruebas que hacen a su descargo; en similar razonamiento, el estudioso Agustín Gordillo, refiriéndose a los principios que regulan el procedimiento administrativo, señaló que el derecho a ser oído y a una decisión fundada, presupone la publicidad del procedimiento, la oportunidad de expresar las razones del interesado antes de la emisión del acto administrativo y desde luego también después, la consideración expresa de los argumentos y de las cuestiones propuestas, la obligación de decidir expresamente las peticiones, la obligación de fundar las decisiones, el derecho a hacerse patrocinar por letrado, el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, el derecho a que toda prueba razonablemente propuesta sea producida, que la producción de la prueba sea efectuada antes de que se adopte decisión alguna sobre el fondo de la cuestión y el derecho a controlar la producción de la prueba hecha por la administración”[2].

De lo señalado se puede concluir que, el derecho a ser escuchado en el proceso está vinculado directamente con el derecho a la defensa en juicio, sea que se trate de un proceso administrativo o judicial, puesto que, en el marco de la garantía prevista en el art. 117.I de la Ley Fundamental, ninguna persona puede ser condenada en juicio alguno, sino se le otorga la posibilidad de presentar sus descargos o alegaciones ante la autoridad competente e imparcial, en un debido proceso, proponiendo las pruebas que considere pertinentes para desvirtuar los hechos que se le acusan o probar los hechos sostenidos en su defensa; así como, permitirle el uso efectivo de los recursos que la ley (en sentido formal y material) le franquea, además de la observancia de los presupuestos determinados para cada instancia procesal.

Siendo que la causa que motiva esta sentencia constitucional plurinacional tiene que ver con los medios de comunicación aplicables en procesos administrativos correspondientes a la responsabilidad por la función pública, concretamente lo referido a la responsabilidad administrativa, corresponde precisar su regulación legal al respecto.

El art. 29 de la Ley de Administración y Control Gubernamentales (SAFCO) –Ley 1178 de 20 de julio de 1990–, refiriéndose a la responsabilidad administrativa del servidor público, establece que la misma acontece cuando la acción u omisión contraviene el ordenamiento jurídico-administrativo y las normas que regulan la conducta funcionaria del servidor público; la misma que, se determina mediante proceso interno de cada entidad; siendo en consecuencia, el Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública –aprobado por DS 23318-A de 3 de noviembre de 1992–, el instrumento normativo que regula lo concerniente a la determinación de la responsabilidad por la función pública, modificado en parte por el DS 26237 de 29 de junio de 2001, estableciendo la autoridad competente, las obligaciones del sumariante, los plazos procesales, entre otros.

En cuanto a los medios de notificación a ser utilizados en el proceso administrativo de responsabilidad por la función pública, la indicada normativa especial no los precisa; de modo que, atendiendo al ámbito dentro del cual se encuentra dicho proceso (Derecho Público), así como lo dispuesto en la Disposición Adicional Segunda de la Ley de Procedimiento Administrativo, corresponde remitirse a la norma general que para el caso es la Ley de Procedimiento Administrativo –Ley 2341 de 23 de abril de 2002– y su Decreto Reglamentario, al constituirse la misma en la norma jurídica marco para la Administración Pública, cuyo art. 33, dispone que: “II. Las notificaciones se realizarán en el plazo, forma, domicilio y condiciones señaladas en los numerales III, IV, V y VI del presente artículo, salvo lo expresamente establecido en la reglamentación especial de los sistemas de organización administrativa aplicable a los órganos de la Administración Pública comprendidos en el Artículo 2º de la presente Ley”.

Los señalados parágrafos III, IV, V y VI del art. 33 de la LPA, disponen lo siguiente: “III. La notificación deberá ser realizada en el plazo máximo de cinco (5) días a partir de la fecha en la que el acto haya sido dictado y deberá contener el texto íntegro del mismo. La notificación será practicada en el lugar que éstos hayan señalado expresamente como domicilio a este efecto, el mismo que deberá estar dentro de la jurisdicción municipal de la sede de funciones de la entidad pública. Caso contrario, la misma será practicada en la Secretaría General de la entidad pública.