SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0149/2023

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 15 de noviembre de 2022, cursante de fs. 128 a 135 vta., el recurrente expresó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan el recurso

Ante la necesidad de la localidad de Uyuni, provincia Antonio Quijarro del departamento de Potosí, de contar con una terminal de buses por la visita constante de turistas nacionales y extranjeros al Salar de Uyuni; el Gobierno Autónomo Municipal de la referida Entidad Territorial Autónoma (ETA), mediante el Alcalde que cumplía funciones en 2013, Froilán Condori Ancasi, efectuó gestiones logrando suscribir un Convenio Interinstitucional de Financiamiento entre la Unidad de Proyectos Especiales (UPRE), dependiente del Ministerio de la Presidencia y dicho Municipio, a objeto de la “Construcción Terminal Uyuni”, con Código “UPRE-CIF-1111/2013” de 2 de octubre, mismo que fue aprobado posteriormente por el Concejo Municipal. En ese orden, el 18 de marzo de 2014, el Gobierno Autónomo Municipal precitado, suscribió minuta de contrato con la Empresa Constructora “Robledal”, por un monto de Bs12 685 571,59.- (doce millones seiscientos ochenta y cinco mil quinientos setenta y uno 59/100 bolivianos), de los que la UPRE, financió más de diez millones y el Municipio la suma restante; contrato que fue respaldado por informes técnicos y legales, concluyéndose la obra en el año mencionado.

Destacó que, en virtud a intereses y presiones de algunos sectores sociales de la población de Uyuni, que actuaron de hecho para impedir el funcionamiento de la terminal, con el bloqueo de caminos y toma de la Alcaldía, entre otros; el Concejo Municipal de esa localidad, sancionó la Ley para la Funcionalidad del Proyecto Construcción Terminal Uyuni -Ley Municipal 011/14 de 26 de agosto de 2014-, usurpando funciones, con el propósito de imposibilitar el objetivo de dicho proyecto que fue diseñado para el funcionamiento de una terminal de buses; estableciendo en la Ley mencionada, como finalidad, el regular el funcionamiento de la infraestructura resultado del proyecto antes precitado, emplazado en la zona Campero, “…determinando expresamente su uso específico y delimitado para vehículos que prestan servicio de turismo en las agencias de turismo, dándole funcionalidad de Terminal Turística de Uyuni” (sic). Ley promulgada por la anterior autoridad edil prenombrada, ante la presión ejercida que pedía incluso su renuncia, en mérito a que en su momento se planteó una acción de amparo constitucional que fue concedida y confirmada a través de la SCP 0250/2015-S2 de 26 de febrero.

Precisa que, al sancionar la Ley indicada, el Concejo Municipal de Uyuni obró sin respaldo técnico-jurídico, usurpando funciones como es la competencia reglamentaria y ejecutiva que es atribución exclusiva del Órgano Ejecutivo Municipal, en relación a la regulación y ejecución de administración de los proyectos de construcción para el desarrollo humano del Municipio; transgrediendo, asimismo, la finalidad del proyecto, que resultaba una terminal de buses, concretizada gracias a un acuerdo interinstitucional con el nivel central del Estado Plurinacional de Bolivia -reiteró- mediante la UPRE, institución que habría comprometido más de diez millones de bolivianos. En ese sentido, la Ley ahora cuestionada de nula, se constituiría en un acto invasivo competencial, encontrándose vigente; por lo que, en 2022, el Órgano Ejecutivo Municipal habría presentado un proyecto de ley modificatorio, a efectos que cumpla las funciones señaladas en el proyecto; empero, el Concejo Municipal, “…ha observado su tratamiento con la finalidad de no modificar, derogar dicha ley, por miedo a las organizaciones sociales que apoyaron la ley Municipal N° 011/14, (…) no pudiendo realizar su tratamiento de esa ley en (ese) año sino en la legislatura siguiente (Art. 23 inc. f ley 482), más al contrario el actual Órgano Legislativo Municipal han sugerido que se realice un referéndum para establecer su funcionalidad de la terminal de buses, sugerencia que va en contra de la economía del Gobierno Autónomo Municipal de Uyuni, que puede contraer responsabilidades según la ley 1178” (sic).

En virtud a lo expuesto, concluyó que la Ley Municipal 011/14, es un acto de disposición normativa de carácter general dentro de la jurisdicción del municipio de Uyuni, elaborada por el Órgano Legislativo Municipal, usurpando funciones del nivel central del Estado y del Órgano Ejecutivo Municipal de esa localidad cambiando la finalidad de su creación dirigida a la terminal de buses, a exclusivamente terminal turística. Así, resaltó que, el Concejo Municipal de Uyuni, usurpó funciones del nivel central del Estado, respecto a la competencia exclusiva regulada en los arts. 32, 297.I.2 y 298.I.11 de la Constitución Política del Estado (CPE); más aún si el propio Concejo Municipal por Resolución Municipal 302/2013 de 24 de septiembre, aprobó el proyecto dirigido a la “Construcción Terminal de Uyuni”, cuya cláusula cuarta se refiere al convenio interinstitucional en relación a las responsabilidades de las instituciones suscribientes, que establece que los recursos asignados provenientes del Programa Bolivia Cambia Evo Cumple, no pueden ser destinados a un fin distinto para el que fueron otorgados. Así, remarcó que el art. 297.I.2 de la Norma Suprema, en concordancia con el art. 96 de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez” (LMAD) prevé como competencia exclusiva del nivel central del Estado, los temas inherentes a transporte terrestre, aéreo, fluvial y otros cuando alcancen a más de un departamento; no siendo competencia del Gobierno Autónomo Municipal, la elaboración de leyes por el Órgano Legislativo Municipal; pudiendo delegar el nivel central del Estado a las Entidades Territoriales Autónomas (ETA’s), entre ellas al Gobierno Autónomo Municipal, la reglamentación y ejecución por intermedio del Ejecutivo Municipal, no así por el Legislativo Municipal. No contando, por ende, el Gobierno Municipal con “…competencia para la construcción de terminales terrestres en su jurisdicción, siendo atribución exclusiva del Nivel Central del Estado” (sic), lo que no fue considerado por el Concejo Municipal de Uyuni, en transgresión del art. 122 de la CPE.

Finalmente, adujo que se usurparon competencias reglamentarias y ejecutivas del Órgano Ejecutivo Municipal, por cuanto el Concejo Municipal solo puede emitir leyes dentro de sus facultades exclusivas y competencia compartida; invadiendo competencias exclusivas del Órgano Ejecutivo Municipal de Uyuni, contrariando el art. 283 de la Norma Suprema, incurriendo en invasión competencial de las atribuciones del Alcalde de ese Municipio, conforme a los arts. 16.8 y 14; y, 26.10, 25 y 26 de la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales (LGAM); cambiando la finalidad del Proyecto de Construcción Terminal de Uyuni, para uso exclusivo de una terminal turística, obviando que las funciones de ambas instancias no pueden ser reunidas en un solo Órgano y que no son delegables entre sí según prevé el art. 4.III de la Ley mencionada, transgrediéndose el principio de separación de Órganos y en consecuencia la competencia ejecutiva del Órgano Ejecutivo Municipal. De otro lado, consta invasión competencial reglamentaria por el Legislativo Municipal, por cuanto el Proyecto no nació por una Ley Municipal, sino a través de la suscripción de un Convenio Interinstitucional, para el uso exclusivo de terminal de buses interprovinciales y departamentales, no pudiendo dársele otra utilidad, vulnerando la jerarquía normativa municipal regulada en el art. 13 de la LGAM, así como el art. 26.4 de la misma Ley; siendo el Órgano Ejecutivo Municipal el titular de la facultad reglamentaria y ejecutiva, no pudiendo el Legislativo elaborar reglamentos ni aprobarlos a través de una Ley, “…debido a que constituyen instrumentos normativos cada uno con sus características específicas, por lo que la naturaleza de un reglamento es la operatividad de la ley…” (sic); entendimiento asumido en las Declaraciones Constitucionales Plurinacionales 0001/2013 de 12 de marzo y 0005/2014 de 10 de enero, entre otras.

I.1.2. Autoridades recurridas y petitorio

Se activa el presente mecanismo constitucional contra Eduardo Sadot Coro Gonzales, Isabel Marca Llanque de Quispe, Limber Choque Manuel, Dante Simón Mamani Alanes, Alberto Martínez Ticona, Carla Ximena Romero Mendieta y Jaime Segundo Anza Sánchez, Concejales del Gobierno Autónomo Municipal de Uyuni; solicitando se declare fundado el recurso de nulidad planteado ante la usurpación de funciones en la que habrían incurrido las autoridades recurridas precitadas, ordenando; en consecuencia, la nulidad de la Ley para la Funcionalidad del Proyecto Construcción Terminal Uyuni, Ley Municipal 011/14 de 26 de agosto de 2014.

I.2. Admisión y citación

Por AC 0413/2022-CA de 22 de noviembre, cursante fs. 136 a 141, la Comisión de Admisión de este Tribunal Constitucional Plurinacional, admitió el presente recurso directo de nulidad, disponiendo la citación de las autoridades recurridas, a objeto que de forma inmediata remitan los antecedentes correspondientes a este Tribunal, relativos al caso en análisis; habiéndose practicado la citación respectiva -a esas autoridades-, mediante cédula fijada en la Oficina de Notificaciones de este Tribunal, el 24 de febrero de 2023, conforme se evidencia en la diligencia cursante a fs. 143; y, el 27 de marzo del mismo año, a través de diligencia efectuada por el Coordinador Departamental Regional Potosí del Tribunal Constitucional Plurinacional, entregada al Concejo Municipal de Uyuni (fs. 144 a 150).

I.3. Informe de las autoridades recurridas

Eduardo Sadot Coro Gonzales, Isabel Marca Llanque de Quispe, Limber Choque Manuel, Dante Simón Mamani Alanes, Alberto Martínez Ticona, Carla Ximena Romero Mendieta y Jaime Segundo Anza Sánchez, Concejales del Gobierno Autónomo Municipal de Uyuni, remitieron informe el 3 de mayo de 2023, cursante de fs. 235 a 237 vta., mediante el cual solicitaron declarar infundado el recurso de nulidad planteado contra la Ley 011/14, habiéndose obrado dentro del ámbito de sus competencias y el procedimiento legislativo, sin usurpar funciones del Ejecutivo Municipal; en mérito a los siguientes argumentos: a) La señalada Ley, fue aprobada a pedido del entonces Ejecutivo Municipal, Froilán Condori Ancasi, constando informes técnicos que recomendaron el funcionamiento de la terminal de Uyuni como terminal turística; b) Si bien el Proyecto que se ejecutó fue para la Terminal de dicha localidad; mediante la Ley Municipal precitada se determinó la funcionalidad de dicha estructura como terminal turística, lo cual, no obstante de poder considerarse arbitrario al cambiarse la finalidad, “…no significa que de acuerdo al sustento técnico legal pueda hacerse como se hizo en varios casos en la Pandemia del COVID-19 se asignaron infraestructuras que no cumplían y que no fueron diseñadas para que funcionen como Centros de Aislamiento y se lo hizo por la necesidad…” (sic); c) El Alcalde recurrente no puede aludir que se usurparon funciones al cambiar la funcionalidad de un Proyecto, cuando en la exposición de su recurso menciona que la referida Ley fue aprobada y promulgada bajo presión social de la localidad de Uyuni, quienes actuaron de hecho para impedir el funcionamiento de la terminal, a través de bloqueos de caminos, toma del Municipio y otros; d) Existe contradicción al señalar que el Concejo Municipal de la gestión 2014, habría promulgado la Ley ahora cuestionada sin respaldo técnico-jurídico usurpando funciones que no le incumbían, como sería la competencia reglamentaria y ejecutiva que sería atribución exclusiva del Órgano Ejecutivo Municipal, con referencia a la regulación y ejecución de administración de los proyectos de construcción para el desarrollo humano del Municipio; afirmaciones carentes de veracidad, por cuanto la Ley precitada, fue sancionada en virtud a una propuesta de Ley Municipal presentada por el propio Ejecutivo Municipal, por quien fue promulgada, siendo falso lo antes señalado; e) El recurrente indicó como norma vulnerada el art. 122 de la CPE, en concordancia con los arts. 143 y 144 del Código Procesal Constitucional (CPCo), aduciendo que todo acto emitido en transgresión a la Norma Suprema, sería nulo; empero, cuestionan si “…al haber cambiado la funcionalidad de un Proyecto por otro que es también el de funcionar como Terminal solo que con la diferencia que no como terminal interdepatamental e interprovincial, sino exclusivamente en lo referente a Turismo no se está destinando la infraestructura a otra que no sea de TERMINAL, dado que fue por iniciativa de la Máxima Autoridad Ejecutiva en su momento…” (sic); no siendo viable afirmar que el Concejo Municipal, habría usurpado funciones a fin de lograr la nulidad requerida; f) El art. 21 inc. a) de la Ley General de Transporte -Ley 165 de 16 e agosto de 2011- prevé que la Gobernación es la competente para aprobar políticas departamentales de transporte e infraestructura interprovincial e intermunicipal; siendo dicha instancia quien cuenta con competencia exclusiva de construcción de ese tipo de infraestructura, que se efectúa con financiamiento concurrente entre el nivel central del Estado, gobiernos autónomos departamentales y municipales. En ese marco, el art. 14.I de la Ley prenombrada, establece que la construcción de terminales “…son competencias exclusivas de cada entidad autónoma el nivel central puede construir terminales interdepartamentales o internacionales, el GAD puede construir una terminal de buses interprovincial y el Municipio puede construir terminales relacionadas al transporte urbano…” (sic); en ese mérito, considerando que la construcción de terminales se desprende de competencias exclusivas de varios niveles de Gobierno, “…una posible solución a la duplicidad de inversión pública y lograr el óptimo uso de recursos en la construcción concurrente que en el presente caso es del Gobierno Central a través de la UPRE y el Municipio” (sic); g) Conforme a lo expuesto, la construcción de terminales, sería -reiteran- competencia exclusiva del nivel central del Estado, la Gobernación y el Municipio, siendo concurrente el recurso económico para su funcionamiento; en dicho contexto, al señalar el recurrente que se trataría de una competencia concurrente estaría efectuando una mala interpretación de la Ley Fundamental y del fondo del Convenio Interinstitucional de Funcionamiento signado entre la UPRE y el municipio de Uyuni, para la construcción de la terminal de esa localidad; h) Al tratarse de una terminal interdepartamental e interprovincial, quien tendría la tuición para interponer la nulidad de la Ley Municipal 011/14, que cambió la funcionalidad del Proyecto a funcionamiento como terminal turística, es la Gobernación, no así el Ejecutivo Municipal de Uyuni, autoridad que carecería de legitimación activa para pedir la nulidad por usurpación de funciones, más si dicha Ley surgió a iniciativa legislativa propuesta en su momento por el Alcalde de ese entonces, “…quien tenía bajo su atribución la administración y disposición de los bienes, que ahora pretende negar el demandante” (sic); e, i) Según el art. 13 inc. a) de la LGAM, tratándose de una competencia exclusiva, “…correspondía efectivamente que se emita Ley Municipal para determinar el cambio de funcionamiento de la Terminal de Uyuni” (sic).

I.4. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Por decreto constitucional de 22 de junio de 2023 (fs. 243), se dispuso la suspensión del cómputo del plazo a objeto de recabar documentación complementaria; recibida la misma, se ordenó su reanudación por decreto de 4 de diciembre de igual año (fs. 338); por lo que, la presente Sentencia Constitucional Plurinacional es pronunciada dentro de plazo.