SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0013/2023

El proponente plantea la acción de inconstitucionalidad concreta en análisis, en contra de los arts. 10 y 11 del DS 28699 (modificado por el DS 0495), precisando que la misma recae en una inconstitucionalidad por omisión relativa; puesto que, si bien las normas impugnadas regulan el derecho opcional a la reincorporación del trabajador y el derecho a la estabilidad laboral, no discriminan de manera constitucional las circunstancias en que tales derechos no se aplican.

En consecuencia, corresponde determinar si los extremos denunciados son evidentes, a los efectos de ejercer el control de constitucionalidad que el art. 202.1 de la CPE, le encomienda al Tribunal Constitucional Plurinacional.

III.1.    Naturaleza de la acción de inconstitucionalidad concreta

El art. 132 de la Norma Suprema, establece como parte de las acciones de inconstitucionalidad que: “Toda persona individual o colectiva afectada por una norma jurídica contraria a la Constitución tendrá derecho a presentar la Acción de Inconstitucionalidad, de acuerdo con los procedimientos establecidos por la ley”. Asimismo, el art. 133 de la Ley Fundamental determina lo siguiente: “La sentencia que declare la inconstitucionalidad de una ley, decreto o cualquier género de resolución no judicial, hace inaplicable la norma impugnada y surte plenos efectos respecto a todos”.

En la normativa de desarrollo, el Código Procesal Constitucional distingue dos acciones de inconstitucionalidad, una abstracta y otra por la vía concreta; respecto de la segunda, el art. 73.2 del citado cuerpo procesal, establece: “Las Acciones de Inconstitucionalidad podrán ser: (…). 2. Acción de inconstitucionalidad de carácter concreto, que procederá en el marco de un proceso judicial o administrativo cuya decisión dependa de la constitucionalidad de leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales”.

Las autoridades legitimadas para realizar esta labor de depuración del ordenamiento jurídico, de acuerdo al art. 79 del CPCo, se rigen conforme lo siguiente: “Tienen legitimación activa para interponer Acción de Inconstitucionalidad Concreta, la Jueza, Juez, Tribunal o Autoridad Administrativa que, de oficio o a instancia de una de las partes, entienda que la resolución del proceso judicial o administrativo, depende de la constitucionalidad de la norma contra la que se promueve la acción” (las negrillas y el subrayado nos corresponden). A este fin, el art. 80 del citado Código instituye el procedimiento que debe aplicarse ante la autoridad que resolverá el proceso, en el que luego del traslado, se dispone que: “…la autoridad decidirá, fundamentadamente, si promueve la Acción de Inconstitucionalidad Concreta”.

De manera esclarecedora, la jurisprudencia constitucional señaló en la SCP 0078/2013 de 14 de enero, las siguientes características: “Respecto al control normativo de constitucionalidad, nuestra Constitución Política del Estado, entre las acciones previstas al efecto prevé la acción de inconstitucionalidad concreta como medio o recurso idóneo para el control objetivo de las normas jurídicas con relación a preceptos, principios y valores contenidos en la Norma Suprema, confrontando una ley, estatuto autonómico, carta orgánica, decreto o cualquier género de ordenanzas y resoluciones no judiciales, en todo o en parte, con una o varias normas constitucionales que se entiende infringida o infringidas, declarando, al cabo del control de constitucionalidad ejercido, la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma impugnada, acción de inconstitucionalidad cuya finalidad es sanear o depurar el ordenamiento jurídico a través de un fallo con efectos derogatorios o abrogatorios de la norma que resulte incompatible, la cual necesariamente se presenta en virtud a la afectación de un interés o derecho de las personas en un caso concreto.

Para la resolución de una acción de inconstitucionalidad, vista la exposición que identifica la disposición o norma impugnada así como la o las normas constitucionales que se consideran infringidas, el Tribunal Constitucional Plurinacional en su labor interpretativa de la Constitución Política del Estado, aplicará, con preferencia aunque no de manera exclusiva, la voluntad del Constituyente, de acuerdo con sus actas y resoluciones, así como el tenor literal del texto de la Constitución. Contrastadas las normas aludidas, se establecerá si las impugnadas son compatibles con las tenidas por infringidas, sean en la forma como en el fondo, incluso, en su caso, de normas conexas a las declaradas inconstitucionales.

En tal sentido la acción de inconstitucionalidad concreta es una vía de control correctivo, que por finalidad tiene el verificar la compatibilidad o incompatibilidad de la disposición impugnada con los principios valores y normas fundamentales de la Constitución Política del Estado, acción que de acuerdo a lo previsto por el art. 79 de la Ley 254 de 5 de julio de 2012, al referirse a la legitimación activa para interponer Acción de Inconstitucionalidad Concreta por parte de la autoridad judicial o administrativa establece que podrá hacerlo, de oficio o a instancia de parte, cuando asuma o entienda que la resolución del proceso o procedimiento que deba resolver, depende de la constitucionalidad de la norma contra la que se promueve la acción” (las negrillas nos corresponden).

No obstante, para acceder al control normativo de constitucionalidad señalado, se requiere del cumplimiento de los requisitos previstos en el art. 24 del CPCo, respecto de los cuales un elemento fundamental es la expresión de fundamentos jurídico-constitucionales, conforme indicó el AC 0312/2012-CA de 9 de abril, reiterando el entendimiento sentado en la SC 0045/2004 de 4 de mayo, que sobre el particular estableció que: “La expresión de los fundamentos jurídico - constitucionales es esencial, pues no es suficiente la mera identificación de las normas constitucionales que se considera estarían siendo infringidas, sino que es imprescindible que la autoridad judicial o administrativa exprese el razonamiento que le conduce a cuestionarlas, es decir, los motivos o razones de la inconstitucionalidad; también es imprescindible que se exprese y justifique en qué medida la decisión que debe adoptar el Juez o Tribunal depende de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la disposición legal impugnada”. Pero más allá, el último fallo citado, en el caso concreto que resolvió también sostuvo lo siguiente: “Los requisitos antes referidos deben ser cumplidos por el juez o tribunal judicial o administrativo que promueve el recurso; toda vez que es él quien tiene la legitimación activa y quien presenta el recurso ante el Tribunal Constitucional, de manera que en el Auto motivado al que hace referencia el art. 62.2 de la LTC, el juez o tribunal que promueve el recurso, deberá expresar los fundamentos jurídico - constitucionales antes mencionados, no puede remitirse a los fundamentos expresados por la parte que ha solicitado se promueva el recurso.

En el caso presente, el Tribunal Sumariante, al margen del error de fondo mencionado anteriormente, ha incurrido en la omisión de no haber cumplido con los requisitos de contenido, toda vez que en el Auto de 17 de febrero de 2004, no ha expresado los motivos o razones de la inconstitucionalidad de la norma impugnada; tampoco ha justificado en qué medida la decisión que debe adoptar en el proceso disciplinario depende de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la disposición legal impugnada. En consecuencia no ha cumplido con los requisitos de admisión” (las negrillas nos corresponden).

III.2.  Sobre la inconstitucionalidad por omisión

La SCP 0139/2013 de 6 de febrero, remitiéndose al entendimiento de la SC 0081/2006 de 18 de octubre, precisó que la omisión: “…se presenta cuando: ‘…el comportamiento inconstitucional no se traduce por actos, sino por abstinencia de conducta. En otras palabras, este tipo de inconstitucionalidad, sobreviene cuando el órgano que, conforme a la Constitución Política del Estado, debe hacer algo, se abstiene de cumplirlo; o, más claramente, la inconstitucionalidad por omisión consiste en la falta de desarrollo por parte del Poder Legislativo, durante un largo período, de aquellas normas constitucionales de obligatorio y concreto desarrollo, de forma tal que se impide su eficaz aplicación.

Conforme sostiene José Julio Fernández Rodríguez (en La Inconstitucionalidad por Omisión, Civitas, Madrid, 1998, pag. 31), todo texto constitucional se ve en la imposibilidad de agotar todas las materias que son objeto de tratamiento, no sólo por razones fácticas o de conveniencia política, sino, y especialmente, por motivos de orden técnico relativos a la función de la Constitución Política del Estado y a la metodología de su elaboración. Los constituyentes recogen una serie de aspiraciones y anhelos del pueblo, un conjunto de valores e ideas que se traducen en un determinado contenido material en la Ley Suprema. Esta labor tiene como resultado una Constitución Política del Estado integrada por normas de diferente carácter y de distinto tipo, con la consiguiente repercusión en la intensidad de su vinculación. La aludida imposibilidad fáctica y las exigencias de técnica legislativa dan lugar a que el legislador ordinario asuma la necesidad de desarrollar determinados preceptos del Texto Fundamental para, de esa manera, asegurar la eficacia del proyecto constitucional y la concreción del mismo.

(…)

Ahora bien, conforme enseña la doctrina, la inconstitucionalidad por omisión puede ser entendida desde una doble dimensión; la primera, como la inconstitucionalidad por omisión normativa, que se presenta en aquellos casos en los que existiendo la ley que desarrolla un mandato de la Constitución, aquella se hace incompatible por una deficiente o incompleta regulación que origina la ineficacia de una norma constitucional; y, la segunda, inconstitucionalidad por omisión legislativa, se produce en los casos en que la Constitución impone al legislador la necesidad de dictar normas de desarrollo constitucional y éste no lo hace. Sobre el particular, este Tribunal a través de su jurisprudencia ha desarrollado doctrina constitucional respecto de ambas dimensiones. Así, la SC 0066/2005 de 22 de septiembre, determinó lo siguiente «(…) De esto se infiere que el control de constitucionalidad que la norma fundamental del país le encomienda al Tribunal Constitucional, está referida a la sujeción, por parte del legislador, a las normas, principios y valores de la Constitución, tanto en el proceso de creación de las normas como sobre el contenido de las mismas. Esto significa que cuando el legislador no desarrolla el instituto constitucional que de manera precisa y concreta le impone la Constitución o desarrolla el mismo de manera deficiente o incompleta, de tal manera que el mandato constitucional se torne ineficaz o de imposible aplicación por causa de la omisión o insuficiente desarrollo normativo, el Tribunal Constitucional tiene atribuciones para hacer el enjuiciamiento de constitucionalidad de tales actos; disponiendo, en su caso, que el legislador desarrolle la norma constitucional que de manera obligatoria y concreta le impone la Constitución, lo que no puede darse cuando se trata de normas constitucionales programáticas».

Tanto en la inconstitucionalidad por omisión normativa como legislativa, es necesario que exista un mandato del constituyente para el desarrollo legal de una norma constitucional; es decir, debe existir una norma que le imponga al Poder Legislativo la obligación de desarrollar el precepto a través de una Leyʹ’”.

El precitado fallo constitucional, en la parte del análisis del caso concreto también realiza una importante distinción: “Al respecto, conforme se tiene de lo desarrollado en el Fundamento Jurídico anterior, se advierte que, dentro de las clases de inconstitucionalidad desarrolladas por la doctrina del Derecho Procesal Constitucional y la jurisprudencia constitucional, se encuentra la inconstitucionalidad por omisión, que procede cuando el legislador omite el cumplimiento de un mandato constitucional permanente y explícito. Así, se distingue la omisión normativa y legislativa; y, en la jurisprudencia constitucional de Colombia y España, el alcance en cuanto a la inconstitucionalidad por omisión absoluta y relativa, que igualmente se presentan cuando el legislador no cumple un deber expresamente establecido en la Constitución Político del Estado. Por lo que, para que pueda considerarse una posible inconstitucionalidad por omisión, debe presentarse dicho presupuesto esencial, traducido en la omisión del legislador de no hacer algo que le fue impuesto positivamente por la Ley Fundamental. Circunstancia que no es asimilable al caso de análisis, en el que no existe mandato alguno al legislador derivado del contenido de la Norma Suprema, a efectos de que efectúe producción legislativa en materia de procesos arbitrales laborales y menos para que regule la ausencia de las excepciones y su tramitación en los mismos, ello de la potestad legislativa inherente a ese órgano del Estado” (las negrillas y el subrayado nos corresponden).

III.3.  Análisis de la acción de inconstitucionalidad

Con carácter previo a la consideración de la acción; en observancia de su naturaleza y el procedimiento aplicable a su resolución, cabe precisar que si bien la demanda de inconstitucionalidad en análisis, fue promovida por la Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia; no obstante, cabe advertir que la mencionada instancia, no decidió fundadamente sobre la acción presentada, limitándose a verificar el cumplimiento de los requisitos para su procedencia, dictaminando sobre ello, promover la acción; proceder que incumple el procedimiento previsto en la normativa constitucional desarrollada en el Fundamento Jurídico III.1. del presente fallo constitucional; dado que, conforme se tiene de la jurisprudencia constitucional glosada con el aludido fundamento, la autoridad o tribunal consultante que promueva la acción, no puede remitirse a los fundamentos expresados por la parte accionante; sino discurrir sobre los mismos, determinando lo que en derecho corresponda.

Ahora bien, ingresando a la consideración de la problemática en particular, la postulación de inconstitucionalidad planteada fue precisada por la parte actora, en una inconstitucionalidad por omisión relativa[2], en los arts. 10 y 11 del DS 28699, argumentando que la ausencia de discriminación racional entre los diferentes tipos de trabajadores u actores económicos a quienes se aplican las normas impugnadas, constituye una infracción del orden constitucional vigente.

En tal sentido, a los efectos de discurrir sobre la pretensión de inconstitucionalidad deducida; corresponde remitirnos a lo desarrollado en el Fundamento Jurídico III.2. de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, donde se refirió la naturaleza y características del aludido mecanismo de control de constitucionalidad. Así, esta jurisdicción, identificó a la acción de inconstitucionalidad por omisión como una de las formas de origen del control normativo, estableciendo que la misma puede ser de orden legislativa o normativa.

La segunda de estas, es decir, la inconstitucionalidad por omisión normativa, es la que, jurisprudencialmente se adecua a la de tipo “relativa” invocada por la parte ahora accionante, dado que se presenta “…en aquellos casos en los que existiendo la ley que desarrolla un mandato de la Constitución, aquella se hace incompatible por una deficiente o incompleta regulación que origina la ineficacia de una norma constitucional” (SCP 0139/2013 de 6 de febrero en referencia a la SC 0032/2006 de 10 de mayo). A este fin, la jurisprudencia precitada concluye que: “Tanto en la inconstitucionalidad por omisión normativa como legislativa, es necesario que exista un mandato del constituyente para el desarrollo legal de una norma constitucional; es decir, debe existir una norma que le imponga al Poder Legislativo la obligación de desarrollar el precepto a través de una Ley” (las negrillas corresponden al texto original y el subrayado es nuestro).

En este entendido, dentro del caso sub judice, si bien se identificaron los arts. 47, 306.II, 318.II y 334 de la CPE como transgredidos por las normas impugnadas; no obstante, en la demanda no se advierte, menos expone la norma específica que contendría el mandato destinado al legislador por el que deba de regular lo que se solicita, limitándose la parte accionante, a referenciar una supuesta falta de discriminación (normativa) de las circunstancias en que los derechos a la reincorporación del trabajador y estabilidad laboral, no se aplican; empero, conforme se precisó ut supra, para que proceda una inconstitucionalidad en la modalidad propuesta, ineludiblemente es necesario que exista un mandato del constituyente para el desarrollo legal de una norma constitucional, circunstancia que no concurre en el presente caso; debido a que, la postulada omisión normativa, emerge de un criterio subjetivo y propio, sobre una presunta falta de previsibilidad legal de un trato diferente y/o discriminatorio en el ejercicio de tales derechos, que debía estar inmerso en los arts. 10 y 11 del DS 28699, ello, en consideración de la situación concreta de cierto tipo de empleados, debiéndose discriminar que la estabilidad está supeditada a la naturaleza de la relación laboral y por ello su aplicación ‒al caso concreto demandado‒, debe ser diferente a otras situaciones.

Proposición que además de evidenciar una equívoca interpretación de la parte actora sobre la naturaleza y alcance del mecanismo de control normativo activado; permite a este Tribunal, concluir en la falta de una debida fundamentación jurídico-constitucional de la acción propuesta; requisito que, en el caso concreto, parte de la insoslayablemente identificación del mandato del constituyente para el desarrollo legal de la previsión “discriminatoria” solicitada; y concurrente a ello, una precisa y detallada fundamentación de por qué la postulada omisión resultaría contraria a los preceptos constitucionales denunciados como vulnerados; extremo último que tampoco concurre en la acción en análisis; puesto que, en su argumentación, la parte accionante reúne el contenido de éstos en forma general para señalar que son incumplidos en cuanto a su contenido ‒modelo económico, formas y políticas productivas‒.

Al respecto, la jurisprudencia constitucional emitida en etapa de admisión, ratificó la importancia del cumplimiento del requisito de debida fundamentación contenido en el art. 24.I.4 del CPCo, al señalar que: “…si la acción de inconstitucionalidad concreta se pretende activar a solicitud de una de las partes, el peticionante debe efectuar una fundamentación clara y precisa, acorde a las exigencias establecidas en el Código Procesal Constitucional, en la medida que esta jurisdicción adquiera duda razonable sobre la presunta inconstitucionalidad de la norma legal impugnada, ello implica precisar con claridad la expresión de motivos que resalten las razones por las que se considera que la norma impugnada es contraria al orden constitucional vigente….” ([las negrillas nos pertenecen] AC 0441/2014-CA de 4 de diciembre).

Por las razones expuestas, si bien la presente acción, fue admitida por la Comisión de Admisión de este Tribunal, con base en una aparente aportación de una fundamentación jurídico-constitucional suficiente para la examinación de la problemática señalada; no obstante, dicha actuación no impide al Tribunal Constitucional Plurinacional en Pleno, reanalizar la procedibilidad de la misma, a los fines de dilucidar si corresponde o no ingresar al fondo de la problemática planteada, como se realizó en el presente caso, máxime si del análisis del AC 0133/2019-CA de 19 de junio, se advierte que, en dicha oportunidad, no se discurrió de manera precisa en la inconstitucionalidad por omisión normativa formulada, aspecto abordado con mayor detalle en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.

En ese mérito, al amparo de lo previsto en la SCP 0646/2012 de 23 de julio, en cuyo fallo constitucional se estableció que: “…la Comisión de Admisión al admitir la acción realiza un análisis sobre el cumplimiento de requisitos de admisibilidad guiado necesariamente por el principio pro actione, de manera que al momento de conocer el fondo, no existe impedimento para que el Pleno del Tribunal Constitucional Plurinacional pueda observar el incumplimiento de requisitos o condiciones que den mérito a un pronunciamiento de fondo de la problemática” (las negrillas son nuestras); habiéndose verificado que la acción planteada no cuenta con la fundamentación jurídico-constitucional suficiente que permita a esta jurisdicción emitir un pronunciamiento de fondo sobre la problemática deducida; corresponde determinar la improcedencia de la presente acción de inconstitucionalidad concreta, de conformidad a los fundamentos desarrollados a lo largo de este fallo constitucional.