SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0096/2023-S3

Lo señalado no significa que la acción de cumplimiento, de manera directa o indirecta, no tutele derechos y garantías, sino que su objetivo es garantizar el cumplimiento de deberes previstos en la Constitución y las leyes, sin perjuicio que la omisión del deber -constitucional o legal- se encuentre indisolublemente ligada al ejercicio -y por ende lesión- de derechos.

Si se asume dicha afirmación, corresponde establecer cuál es la diferencia existente entre el amparo constitucional por omisión y la acción de cumplimiento, considerando que la primera, de acuerdo al art. 128 de la CPE, procede contra actos ilegales u omisiones ilegales o indebidas y la segunda, procede ante el incumplimiento de disposiciones constitucionales o legales, que constituyen precisamente una omisión.

Para establecer una diferenciación, debe partirse del ámbito de protección de la acción de cumplimiento, cual es garantizar el cumplimiento de un deber omitido; deber que tiene que estar de manera expresa y en forma específica previsto en la norma constitucional o legal. En ese entendido, el deber al que hace referencia la norma constitucional, no es genérico -como el cumplimiento de la ley- sino un deber concreto, que pueda ser exigido de manera cierta e indubitable a los servidores públicos; es decir, el deber tiene que derivar un mandato específico y determinado y debe predicarse de una entidad concreta competente; ese es el sentido que, por otra parte, le ha otorgado al deber omitido la Corte Constitucional de Colombia en la Sentencia C-651/03 y el Tribunal Constitucional Peruano que ha establecido determinados requisitos para que se ordene el cumplimiento del deber omitido: mandato vigente, cierto y claro, no estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares, debe ser ineludible, incondicional y de obligatorio cumplimiento.

Conforme a lo anotado, ante la omisión en el cumplimiento de un deber claro, expreso y exigible, que puede estar directa o indirectamente vinculado a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales, corresponde la presentación de la acción de cumplimiento; en tanto que si el deber omitido no reúne las características anotadas, sino que se trata de un deber genérico, pero vinculado a la lesión de derechos o garantías fundamentales -como por ejemplo el deber de motivación de las resoluciones cuyo incumplimiento general lesiona al debido proceso- corresponde la formulación de la acción de amparo constitucional por omisión” (SC 1421/2011-R de 10 de octubre [las negrillas nos corresponden]).

Ahora bien, respecto a las características propias de la acción de cumplimiento la SCP 0548/2013 de 14 de mayo, sostuvo que: “…a) La acción de cumplimiento no busca el cumplimiento formal de un acto normativo constitucional y/o legal, sino el cumplimiento de su finalidad, es decir, más que formalista es finalista; b) Tutela mandatos normativos de acción y abstención, consecuentemente, tutela tanto la ejecución de aquello que es deber del servidor público (norma imperativa de hacer), como la inejecución de aquello que el servidor público por mandato normativo expreso no debe hacer; c) El sentido de Constitución involucra todas aquellas normas constitucionales que imponen obligaciones de hacer y no hacer claras a un servidor público; es decir, alcanza al denominado bloque de constitucionalidad (art. 410.II de la CPE); d) El sentido de ley, involucra no solamente la norma emanada por la Asamblea Legislativa Plurinacional, formalmente como ley, sino toda aquella norma jurídica general o autonómica (SSCC 0258/2011-R y 1675/2011-R); e) No se rige por el principio de inmediatez porque el deber de cumplimiento de una disposición no puede caducar con el tiempo sino con la derogatoria de la norma que impone el deber, es decir, no se busca la tutela de derechos subjetivos sino la vigencia del Estado de Derecho (art. 1 de la CPE), en este sentido el cumplimiento de la Constitución y la ley trasciende del interés individual sino que es de interés público; y, f) Corresponde aclarar la SC 1474/2011-R de 10 de octubre, en sentido de que la acción de cumplimiento no se rige por el principio de subsidiariedad sino previamente al planteamiento de la acción debe constituirse a la autoridad demandada en renuencia” (las negrillas son agregadas).

III.2. Causales de improcedencia de la acción de cumplimiento

La SCP 0620/2018-S1 de 11 de octubre, citando las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 1284/2016-S3 de 22 de noviembre, 0825/2012 de 20 de agosto y 0548/2013 de 14 de mayo, precisó que: “…es deber de los jueces o tribunales de garantías antes de la admisión de una acción de cumplimiento analizar ‘…i) La observancia de los requisitos de admisión, previstos en el art. 33 del Código Procesal Constitucional (CPCo), debiéndose en su caso ordenar su subsanación en el plazo de tres días, transcurridos los cuales, en caso de persistir la inobservancia, se tendrá por no presentada la acción (art. 30 del CPCo), no correspondiendo distinguir entre requisitos de forma y fondo por no estar comprometido un interés subjetivo y ser el cumplimiento de la Constitución Política del Estado y la ley de orden público; y, ii) Ante la concurrencia de una causal de improcedencia reguladas en el art. 66 del referido Código, por Auto motivado se determinará de manera directa la improcedencia de la acción de cumplimiento.

Respecto a las causales de improcedencia reglada el art. 66 del CPCo, determina: a) Cuando sea viable la interposición de las acciones de libertad, protección de privacidad o popular, o cuando concurra la procedencia de otra acción de defensa porque se presume que el legislador otorgó ámbitos de competencias diferente a cada acción constitucional incluyendo a la acción de amparo constitucional; b) Debe existir una solicitud expresa y clara en la cual el accionante recuerde al servidor público su deber de cumplimiento de la norma, y ante la renuencia (tácita o expresa) recién se activa la jurisdicción constitucional, aspecto diferente a la subsidiariedad; c) Para forzar el cumplimiento de resoluciones judiciales de cualquier índole (SCP 1876/2012 de 12 de octubre); d) Dentro de procesos o procedimientos administrativos en los cuales pueda demandarse la lesión de derechos fundamentales en cuyo caso por regla general procede la acción de amparo constitucional; y, e) Para exigir la aprobación de leyes ante las instancias Legislativas’” (las negrillas y el subrayado nos corresponden).

III.3.  Análisis del caso concreto

Los accionantes alegan el incumplimiento del Decreto Municipal 028/2020 de 23 de julio que aprueba el Reglamento de Pago de Beneficios Sociales y otros derechos del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz; puesto que luego de sus desvinculaciones laborales del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, solicitaron mediante notas el pago por compensación económica de sus vacaciones no utilizadas y aguinaldos; sin embargo, hasta la fecha de interposición de la presente acción de cumplimiento no fueron canceladas y dichas notas fueron respondidas en sentido, que aquellos beneficios serán cancelados de acuerdo a disponibilidad presupuestaria, cuando el art. 15 del citado Reglamento refiere que el indicado pago debe realizarse en trece días.

Identificado el objeto procesal que motiva la interposición de la presente acción tutelar, se tiene que los accionantes mediante Memorandos D.G.RR.HH. 02454/2021, D.G.RR.HH. 02444/2021, D.G.RR.HH. 02455/2021, D.G.RR.HH. 02457/2021, D.G.RR.HH. 03160/2021, D.G.RR.HH. 02470/2021, D.G.RR.HH. 02362/2021, D.G.RR.HH. 02465/2021, D.G.RR.HH. 02467/2021, D.G.RR.HH. 03235/2021, D.G.RR.HH. 02314/2021, D.G.RR.HH. 02525/2021, D.G.RR.HH. 02682/2021, D.G.RR.HH. 02354/2021, D.G.RR.HH. 4321/2021y D.G.RR.HH. 03276/2021, fueron desvinculados de sus funciones por el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, ya sea por renuncia o despido; posteriormente, mediante notas dirigidas al Director de Gestión de RR.HH. de la citada entidad municipal, solicitaron el pago de sus vacaciones no utilizadas y duodécimas de vacación y aguinaldo que por ley corresponden; y, de acuerdo a los antecedentes, a algunos accionantes les respondieron mediante notas elaboradas por la Directora de Gestión de RR.HH. del referido Gobierno Autónomo Municipal, señalando que es de conocimiento público que la señalada entidad municipal está atravesando por un importante déficit presupuestario que le impide cumplir con obligaciones como son las vacaciones no utilizadas y que éstas serán canceladas de acuerdo a disponibilidad presupuestaria a la brevedad posible; y finalmente, ante las indicadas respuestas, los accionantes mediante notas reiteraron el pago de sus vacaciones no utilizadas (Conclusiones II.1., II.2., II.3., II.4., II.5., II.6., II.7., II.8., II.9, II.10., II.11., II.12., II.13., II.14., II.15. y II.16.).

         Asimismo, mediante Notas presentados por los accionantes el 24 de febrero, 11, 16 y 28 de marzo, 7 de abril de 2022, dirigidas al Alcalde ahora accionado, solicitaron el cumplimiento efectivo del Decreto Municipal 028/2020 y los procedimientos para efectivizar el pago entre otros de vacaciones no utilizadas y que no sobrepasen los trece días (Conclusión II.17.); y finalmente por Notas DGRH. UAP KP-BS/OF. 248/2022, 249/2022, 250/2022, 251/2022, 253/2022, 255/2022 de 10 de marzo, el Director de Gestión de RR.HH. a.i. del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, dio respuesta a solo seis de los accionantes, señalando que es de conocimiento público que la citada entidad municipal, está atravesando por un importante déficit presupuestario, que le impide cumplir con obligaciones financieras entre las cuales se encuentra el pago de las vacaciones no utilizadas, las mismas que serán canceladas conforme a disponibilidad presupuestaria a la brevedad posible (Conclusión II.18.).

Por lo señalado, conforme a los datos del cuaderno procesal, se evidencia que los accionantes interpusieron la presente acción de cumplimiento sin antes la autoridad hoy accionada de manera expresa y clara indique sus razones de la falta de cumplimiento de la normativa señalada, o en su caso, de su renuencia tácita o expresa al cumplimiento de la norma base de esta acción de defensa, cual es el art. 15 del Reglamento de Pago de Beneficios Sociales y otros derechos del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, aprobado mediante Decreto Municipal 028/2020, y así activar la jurisdicción constitucional, aspecto que es diferente a la subsidiariedad; puesto que esa actuación tiene la finalidad de averiguar, cuestionar o contar con datos sobre la observancia del deber omitido, o en su caso, solicitar en forma directa la materialización de la norma legal objeto de la acción de cumplimiento; es decir, debe existir certeza de renuencia del deber omitido.

En ese contexto, y en aplicación de la jurisprudencia citada en el Fundamento Jurídico III.2. del presente fallo constitucional, con relación a las causales de improcedencia reglada de la acción de cumplimiento, establece, entre otras, “Debe existir una solicitud expresa y clara en la cual el accionante recuerde al servidor público su deber de cumplimiento de la norma, y ante la renuencia (tácita o expresa) recién se activa la jurisdicción constitucional, aspecto diferente a la subsidiariedad” (las negrillas y el subrayado son nuestros); por ello, no se puede considerar las Notas dirigidas a la autoridad hoy accionada, presentadas el 24 de febrero, 11, 16 y 28 de marzo, 7 de abril, todas de 2022, a través de las cuales solicitaron el cumplimiento efectivo del Decreto Municipal 028/2020 y los procedimientos para efectivizar el pago, entre otros, de vacaciones no utilizadas y que no sobrepasen los trece días, como un recordatorio a la autoridad ahora accionada de su deber de cumplimiento del art. 15 del Reglamento de Pago de Beneficios Sociales y otros derechos del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, aprobado mediante Decreto Municipal 028/2020 y tampoco existe una renuencia tácita o expresa al cumplimiento de la citada normativa, por cuanto tiene que existir una respuesta expresa y clara de renuencia o negativa de cumplimiento por parte de la citada autoridad y recién interponer la acción de cumplimiento; por lo tanto, respecto al supuesto incumplimiento con relación a la referida norma, no puede ser revisada a través de la presente acción de cumplimiento al concurrir la mencionada causal de improcedencia, reglada por el art. 66 del CPCo.

A lo expuesto, se suma además otra causal de improcedencia de la acción de cumplimiento; puesto que en el presente caso el reclamo constitucional converge en el no cumplimiento de normativa interna del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, que regula el plazo y procedimiento del pago de beneficios sociales, y su aplicación en el caso concreto, lo cual configura una presunta vulneración de derechos subjetivos -pago de vacaciones no utilizadas-, contexto fáctico que no responde a la naturaleza y alcance de la acción de cumplimiento, sino que constituye más bien un amparo por omisión. Al respecto, la SCP 0147/2020-S3 de 17 de marzo, señaló que: «Respecto a la diferencia existente entre las acciones de cumplimiento y de amparo constitucional, la SCP 0152/2014-S1 de 5 de diciembre, reiterando los entendimiento contenidos en la SCP 0036/2012 de 26 de marzo, sostuvo: “(…) la distinción entre las acciones de defensa citadas, deriva en que si bien ambas pueden determinar la desatención del deber omitido por una autoridad pública, previsto en la Norma Suprema o la ley; la acción de amparo constitucional se halla vinculada a la vulneración y protección de derechos subjetivos, lo que no sucede con la de cumplimiento. En ese sentido, el mencionado fallo constitucional plurinacional, citando a su vez, a la SC 0258/2011-R de 16 de marzo, precisó que: …'Lo señalado no significa que la acción de cumplimiento, de manera directa o indirecta, no tutela derechos y garantías; sino que su propósito concreto es garantizar el cumplimiento de deberes previstos en la Constitución y las leyes, sin perjuicio que, la omisión del deber -constitucional o legal- se encuentre indisolublemente ligado al ejercicio -y por ende lesión- de derechos…’” (las negrillas son nuestras). Entendimiento que aplicado en el presente caso, se constituye en otra causal de denegatoria de la tutela solicitada, sin ingresar al fondo del reclamo constitucional.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela solicitada, obró de manera correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera, en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión; resuelve: CONFIRMAR la Resolución 154/2022 de 20 de junio, cursante de fs. 283 a 288 vta., pronunciada por la Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; y, en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada, conforme a los fundamentos jurídicos expuestos en el presente fallo constitucional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. Dr. Petronilo Flores Condori

MAGISTRADO

Fdo. MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas

MAGISTRADA