SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0097/2023-S2

b) Mientras que los actos administrativos de trámite o de procedimiento son los pasos intermedios que suelen dar lugar a la obtención del acto final o último o que sirven para la formación del mismo, se refieren expresamente a los procedimientos esenciales y sustanciales previstos y los que resulten aplicables del ordenamiento jurídico, que antes o luego de la emisión del acto administrativo, deben cumplirse. En ese caso, habrá de hacerse una diferenciación, dado que si este tipo de actos tienen incidencia directa con la ejecutividad del acto administrativo definitivo trasuntado en una resolución administrativa, entonces será impugnable en sede administrativa, siendo el único requisito que se deberá recurrir junto con el acto administrativo definitivo, utilizando las vías recursivas establecidas en las normas jurídicas aplicables; en cambio, cuando el acto sea de mero trámite y no guarde relevancia jurídica alguna respecto a la resolución administrativa definitiva, entonces el mismo, queda privado de impugnación alguna; esto en razón a que no constituye una resolución definitiva y tampoco sirve de fundamento a la misma.

Dentro de esa lógica jurídica, el art. 57 de la LPA, establece que los recursos administrativos no procederán contra los actos de carácter preparatorio o de mero trámite, salvo que se trate de actos que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión.

En conclusión, en ambos casos es aplicable lo dispuesto por el art. 27 de la LPA, el cual dispone que los actos administrativos definitivos, los que tengan carácter equivalente y/o los de procedimiento que incidan directamente en la resolución administrativa definitiva, pueden ser objeto de los recursos de impugnación intraproceso y cuando éstos son agotados, la resolución administrativa definitiva adquiere ‘firmeza’, o ‘causa estado’, y en caso de crear derechos a favor de los administrados, solamente podrían ser modificados merced a un control jurisdiccional ulterior de los actos administrativos, aspecto que deviene del contenido del principio de ‘autotutela’, disciplinado por el art. 4 inc. b) de la LPA. Similar entendimiento se emitió en la SC 1074/2010-R de 23 de agosto, adquiriendo a partir de ese momento, obligatoriedad, exigibilidad, ejecutabilidad y presunción de legitimidad”.

III.3.  El acto administrativo, sus características y efectos jurídicos

En ese contexto, la SC 0107/2003 de 10 de noviembre, señaló que: “…Acto administrativo es la decisión general o especial de una autoridad administrativa, en ejercicio de sus propias funciones, y que se refiere a derechos, deberes e intereses de las entidades administrativas o de los particulares respecto de ellas. El pronunciamiento declarativo de diverso contenido puede ser de decisión, de conocimiento o de opinión. Los caracteres jurídicos esenciales del acto administrativo son: 1) La estabilidad, en el sentido de que forman parte del orden jurídico nacional y de las instituciones administrativas; 2) La impugnabilidad, pues el administrado puede reclamar y demandar se modifique o deje sin efecto un acto que considera lesivo a sus derechos e intereses; 3) La legitimidad, que es la presunción de validez del acto administrativo mientras su posible nulidad no haya sido declarada por autoridad competente; 4) La ejecutividad, constituye una cualidad inseparable de los actos administrativos y consiste en que deben ser ejecutados de inmediato; 5) La ejecutoriedad, es la facultad que tiene la Administración de ejecutar sus propios actos sin intervención del órgano judicial; 6) La ejecución, que es el acto material por el que la Administración ejecuta sus propias decisiones. De otro lado, la reforma o modificación de un acto administrativo consiste en la eliminación o ampliación de una parte de su contenido, por razones de legitimidad, de mérito, oportunidad o conveniencia, es decir, cuando es parcialmente contrario a la ley, o inoportuno o inconveniente a los intereses generales de la sociedad”.

En ese orden de ideas, la SCP 0249/2012 de 29 de mayo, refirió que: “…el acto administrativo es una manifestación o declaración de voluntad, emitida por una autoridad administrativa en forma ejecutoria, es de naturaleza reglada o discrecional y tiene la finalidad de producir un efecto de derecho, ya sea crear, reconocer, modificar o extinguir una situación jurídica subjetiva frente a los administrados. Goza de obligatoriedad, exigibilidad, presunción de legitimidad y ejecutabilidad; es impugnable en sede administrativa y sujeta a control jurisdiccional posterior cuando se trata de actos administrativos definitivos, lo que no implica que aquellos actos administrativos no definitivos no puedan ser cuestionados; sin embargo, en este último caso, se lo hará en ejercicio del derecho de petición consagrado en el art. 24 de la CPE, y solamente de manera preventiva”.

III.4.  Análisis del caso concreto

La parte accionante denuncia la lesión de sus derechos al comercio, a la industria, a dedicarse a una actividad lícita, al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia, y a ser oído y juzgado previamente; toda vez que, la AJAM revirtió su derecho minero argumentando la inexistencia de actividades mineras; motivo por el cual, impugnó esa determinación, y agotados los recursos contra dicha medida, interpuso demanda contenciosa administrativa ante el Tribunal Supremo de Justicia, instancia que emitió la Sentencia 167/2018 de 1 de noviembre, y el Auto Supremo de 20 de agosto de 2019, por el cual le restituyeron sus derechos a EMISUR MINERA S.A.; solicitando a la AJAM se habilite el sistema de pago de patentes mineras; empero, obtuvo como respuesta que aquella tenía un adeudo respecto a patentes impagas de las gestiones 2017 a la 2020; aspecto que reclamado, obtuvo como respuesta la Nota CITE: AJAM/DESP 621/2021 de 2 de julio, pronunciada por la autoridad demandada, quien ratificó la referida deuda señalando que esta sería con carácter (ex tunc);  por tal circunstancia, al no constituir la citada Nota una resolución o un acto administrativo definitivo, alegando lesiones a sus derechos, interpuso el presente mecanismo de defensa.

De la compulsa de antecedentes se tienen, la Resolución de Reversión de Derecho Minero AJAM/DJU/AL/RRDM/30/2015 de 7 de mayo, que resolvió revertir a propiedad y dominio directo, indivisible e imprescriptible del pueblo boliviano, la Autorización Transitoria Especial denominada “OCCIDENTE”, por inexistencia de actividades mineras (Conclusión II.1); la Sentencia 167/2018 de 1 de noviembre, dictada por la Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Segunda del Tribunal Supremo de Justicia, disponiendo la anulación de obrados hasta la notificación con el cronograma de inspecciones de reversión de derechos mineros, inclusive, a efecto de que la AJAM notifique a “EMIRSA MINERA S.A.” con un nuevo cronograma de inspección; así como, el Auto Supremo de 20 de agosto de 2019, emitido por la nombrada Sala declarando “…HABER LUGAR a la solicitud de aclaración y complementación de la empresa demandante…” (sic), corrigiendo el nombre “…de EMIRSA MINERA SA al correcto de EMISUR MINERA SA…” (sic [Conclusiones II.2 y 3]); la RM 097/2021 de 4 de mayo, pronunciada por el Ministerio de Minería y Metalurgia, que resolvió modificar las Disposiciones Transitorias Decimocuarta y Decimoquinta del Reglamento de Adecuación de Derechos Mineros (Conclusión II.4); y finalmente, cursa el memorial presentado el 25 de mayo de 2021, por la parte impetrante de tutela, solicitando a la autoridad demandada deje sin efecto el estado de cuenta del área minera “OCCIDENTE”, respecto a deudas de patentes mineras de las gestiones 2017 a la 2020, y se autorice el pago de la gestión 2021; mismo que fue atendido por dicha autoridad mediante Nota CITE: AJAM/DESP 621/2021 de 2 de julio, señalando que en cumplimiento de la Sentencia 167/2018 y el Auto Supremo de 20 de agosto de 2019, pronunciados por el Tribunal Supremo de Justicia, se restituyeron los derechos de la parte accionante en los Sistemas de Registro, Catastro y Cuadriculado Minero y Patentes Mineras, siendo este con efecto retroactivo (ex tunc), estableciendo a su vez que la prenombrada empresa registra una deuda de Bs1 125 900.- por concepto de patentes mineras impagas (Conclusiones II.5 y 6).

De los antecedentes descritos, se observa que la empresa peticionante de tutela, merced a la reversión que sufrió de su derecho minero el cual se realizó por medio de la Resolución de Reversión de Derecho Minero AJAM/DJU/AL/RRDM/30/2015, a efectos de reivindicar los mismos, acudió a la vía administrativa pertinente, llegando incluso a realizar dicho reclamo en la vía jurisdiccional a través de una demanda contenciosa administrativa, en la cual los Magistrados de la Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Segunda del Tribunal Supremo de Justicia, anularon la determinación de la AJAM, restituyendo de esa manera los derechos vulnerados de la parte solicitante de tutela respecto al proceso de reversión de sus derechos mineros; por tal motivo, una vez restablecido EMISUR MINERA S.A. a efectos de continuar con el desarrollo de sus actividades, pidió se la habilite en el sistema de pago de patentes mineras de la ATE OCCIDENTE; empero, aquella recibió como respuesta, que en el estado de cuenta elaborado el 31 de agosto de 2020, se consigna una deuda por concepto de patentes mineras impagas de las gestiones 2017, 2018, 2019 y 2020; por esa situación, refutando dicha determinación, la increpó; sin embargo, se rechazó su reclamo mediante Nota CITE: AJAM/DJ 107/2020 de 17 de diciembre, ratificando el monto fijado de patentes mineras impagas, señalando que: “…existiendo deudas pendientes como el pago de gestiones pasadas, con carácter previo al pago de la patente minera de la Gestión 2021, las deudas anteriores por conceptos de patentes mineras deben ser honradas…” (sic).

Ante dicha contestación, considerando que esa no constituye una resolución o acto administrativo firme o definitiva, la parte accionante por memorial de 25 de marzo de 2021, solicitó a la autoridad demandada de la AJAM se manifieste por medio de una resolución debidamente fundamentada, motivada y congruente respecto al estado de cuenta -deudas de las gestiones 2017 a la 2020-; empero, la citada autoridad a través de la Nota CITE: AJAM/DESP 621/2021, señaló que en cumplimiento de la Sentencia 167/2018 y el Auto Supremo de 20 de agosto de 2019, se procedió con la restitución de los derechos de la referida empresa minera, siendo aquella en efecto retroactivo (ex tunc), reiterando que la misma posee una deuda por concepto de patentes mineras que asciende a Bs1 125 900.-.

Ahora, en el caso de autos se tiene presente que la parte impetrante de tutela interpuso este mecanismo de defensa de manera directa aduciendo vulneración a sus derechos señalando que, acciona el mismo ante la imposibilidad de presentar un recurso o algún medio de defensa efectivo intraprocesal; debido a que, la Nota CITE: AJAM/DESP 621/2021 que se constituye en el acto lesivo, al no ser una resolución en cuanto a la forma y el fondo, así como, tampoco equipararse con un acto administrativo firme definitivo y/o equivalente, la deja sin posibilidad de realizar impugnación alguna por los medios legales previstos, generándole una manifiesta indefensión, ocasionando a su vez un grave e irremediable perjuicio; toda vez que, aquella merced a esta situación se ve imposibilitada de operar en sus labores específicas -actividades de minería-; aspecto por el cual, en relación a la aplicación de dicha excepción: la SC 0289/2010-R de 7 de junio, estableció que: “…también se concluye la existencia de la excepción a la subsidiariedad cuando la restricción o supresión de los derechos y garantías constitucionales denunciados, ocasionen perjuicio irremediable e irreparable; empero, cabe advertir que para la aplicación de esta excepción no basta con invocar la existencia de daño irreparable o irremediable, sino que también, la parte accionante debe demostrar en forma fehaciente que los actos que se denuncian como ilegales causarán un daño irreparable que no podrá ser subsanado por otros medios, recursos ordinarios o administrativos o cualquier otra vía idónea al efecto, o que la protección concedida podría resultar ineficaz por tardía, por lo mismo, en caso de presentarse cualquiera de esas circunstancias, quien recurre de amparo no debe limitarse sólo a invocarlas, sino debe demostrarlas y probarlas para que la excepción proceda a su favor”; por lo que, en mérito al fundamento descrito, quedando superado el aspecto de la subsidiariedad, se ingresa realizar el análisis de fondo de la problemática planteada.

En ese marco, de acuerdo a lo expresado en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, con respecto a los mecanismos de impugnación propios en materia minera, se tiene que en mérito a lo establecido por el art. 58.I de la LMM: “…Todos los actos administrativos de carácter jurisdiccional de la Dirección Ejecutiva Nacional y de las Direcciones Departamentales o Regionales de la AJAM, salvo los de mero trámite, se expresarán en resoluciones administrativas fundadas y motivadas”; pudiendo ser estas impugnadas a través de los recursos que otorga la citada norma -recurso de revocatoria y jerárquico- en los plazos determinados por la misma; de modo que, una vez utilizados, queda expedita en último caso solamente la vía jurisdiccional contenciosa administrativa; siendo aplicable en este caso como normativa supletoria las disposiciones insertas en la Ley de Procedimiento Administrativo, siempre y cuando corresponda ante algún vacío jurídico.

Asimismo, en referencia a la clasificación de los actos administrativos por su contenido, de acuerdo a lo discernido en el Fundamento Jurídico III.2 de este fallo constitucional, se constata la existencia de tres tipos, siendo estos: a) Los actos administrativos definitivos, los cuales son declarativos o constitutivos de derechos, debido a que crean, modifican o extinguen una relación o situación jurídica, manifestándose a través de una resolución definitiva; b) Los actos equivalentes que al igual que los definitivos, ponen fin a una actuación administrativa; y, c) Los actos administrativos de trámite o de procedimiento, estos últimos se constituyen en pasos intermedios que dan lugar a la obtención del acto final o definitivo; de los cuáles serán los dos primeros -los definitivos y/o equivalentes- los que pueden ser objeto de impugnación, siempre y cuando estos lesionen o pudieran causar perjuicio a sus derechos o intereses legítimos; empero, de acuerdo a lo establecido por el art. 57 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), los recursos administrativos no proceden contra los actos de carácter preparatorio o de mero trámite, salvo que se trate de actos que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión.

Por otra parte, respecto a lo desarrollado en el Fundamento Jurídico III.3 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, referido al acto administrativo, sus características y efectos jurídicos, se puede manifestar que este se constituye como aquel pronunciamiento o declaración de voluntad, emitida por una autoridad administrativa en forma ejecutoriada, de naturaleza reglada o discrecional, el cual tiene la finalidad de producir un efecto, sea de crear, reconocer, modificar o extinguir una situación jurídica subjetiva frente a los administrados, gozando de obligatoriedad, exigibilidad, presunción de legitimidad y ejecutabilidad; mismo que, entre sus características posee también la de impugnabilidad, entendida como la acción que el administrado tiene y en virtud a la cual puede reclamar y/o demandar la modificación o a su vez impetrar se deje sin efecto un acto administrativo cuando considera como lesivo a sus derechos e intereses; hecho que a su vez, se encuentra sujeto a control jurisdiccional posterior.

Ahora en el caso de autos, corresponde señalar que la parte peticionante de tutela, infiere como acto lesivo a la Nota CITE: AJAM/DESP 621/2021 pronunciada por la Directora Ejecutiva Nacional de la AJAM, en respuesta a la solicitud realizada mediante memorial de 25 de mayo de idéntico año, esto en el entendido que la misma no tenía carácter definitivo; toda vez que, la aludida Nota solamente hizo referencia a lo dispuesto por la Sentencia 167/2018 y el Auto Supremo de 20 de agosto de 2019, ambos emitidos por la Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Segunda del Tribunal Supremo de Justicia, alegando que la parte peticionante de tutela registraba una deuda de Bs1 125 900.- por concepto de patentes de las gestiones 2017 a la 2020.

Al respecto, teniendo presente los antecedentes, así como, la identificación del supuesto acto lesivo de derechos y garantías de la parte accionante, se observa que la referida Nota, en cuanto a la forma, no cumple con los requisitos para ser contemplada como una resolución o un acto administrativo definitivo y/o equivalente; toda vez que, no ha sido dictada dentro de los cánones exigidos, así como, tampoco emerge de un procedimiento administrativo; por lo que, ese actuado en mérito a la jurisprudencia desglosada, no cumple con el componente taxativo previsto por el art. 59.I de la LMM; la cual refiere que: “…Todos los actos administrativos de carácter jurisdiccional de la Dirección Ejecutiva Nacional y de las Direcciones Departamentales o Regionales de la AJAM, salvo los de mero trámite, se expresarán en resoluciones administrativas fundadas y motivadas”, aquello teniendo presente la petición de la parte impetrante de tutela, que solicitó se aclaren diferentes aspectos como ser el cobro de patentes mineras de las gestiones 2017 a la 2020 de manera retroactiva y la autorización de pago de la gestión 2021.

Ahora, en atención a lo referido por la autoridad demandada, respecto a que los actos administrativos son susceptibles de impugnación por vía administrativa y/o jurisdiccional, en el entendido que la aludida Nota tenía un carácter definitivo, equivalente o asimilable; toda vez que, la misma nace como respuesta a la solicitud, y que aquella debió en su momento ser sujeta a impugnación en la vía administrativa en el plazo establecido; corresponde señalar que verificada se observa que no contiene una declaración decisoria de la autoridad demandada en relación a un asunto sometido a su competencia, así como, tampoco posee una parte considerativa la cual contenga fundamentos de derecho y menos una parte resolutiva que exprese de manera clara los alcances de la determinación asumida; toda vez que, la citada Nota solo refiere circunstancias ya conocidas por la parte peticionante de tutela, no resolviendo al efecto aspectos de fondo como la inactividad de actividades mineras y el cobro retroactivo de patentes correspondientes a las gestiones 2017 a la 2020 y la solicitud de pago de la atingente al 2021; las cuales, debieron ser tratadas y abordadas; situación que, no ocurrió; por lo que, dicha Nota mal podía equipararse con un acto administrativo de trámite o procedimiento y menos a un acto definitivo y/o equivalente, en el entendido que la mencionada no creó, modificó y/o extinguió alguna relación o situación jurídica.

Consecuentemente, respecto a la posibilidad de impugnación de los actuados realizados, en torno a la Nota CITE: AJAM/DESP 621/2021 pronunciada por la autoridad demandada, se tiene que la determinación que realizó en la aludida Nota, al no constituir la misma una resolución en cuanto a la forma y el fondo, así como, tampoco equipararse a un acto administrativo firme definitivo y/o equivalente, habría lesionado derechos de la parte peticionante de tutela; toda vez que, la dejó sin posibilidad de realizar una impugnación por los medios intraprocesales previstos en la Ley de Minería y Metalurgia como norma especial y en la Ley de Procedimiento Administrativo -esta última en aplicación supletoria-, aspecto que generó la imposibilidad de agotar los medios y recursos en vía administrativa; por tal situación, al no tener una vía de reclamación efectiva y expedita la dejó en un manifiesto estado de indefensión, ocasionándole un grave e irreversible perjuicio, el cual se traduce en una intención de cobro retroactivo de patentes de las gestiones 2017, 2018, 2019 y 2020, siendo que durante ese lapso -periodo que duro la reversión- esta no tuvo la titularidad de la misma; por lo tanto, no realizó actividad minera alguna; aspecto que a su vez, incide en el inicio de actividades en el rubro minero correspondiente a la gestión 2021, aquello debido a que en relación a la autorización referida a la mencionada gestión la AJAM por Nota CITE: AJAM/DJ 107/2020 de 17 de diciembre, señaló que “…a efecto de iniciar el procedimiento de adecuación de derechos mineros, de conformidad con lo establecido por la referida Área de Pago de Patente Minera, existiendo deudas pendientes como el pago de gestiones pasadas, con carácter previo al pago de la patente minera de la Gestión 2021, las deudas anteriores por concepto de patentes mineras deben ser honradas…” (sic); circunstancia que denota la conculcación a los derechos de la parte accionante, que posee estrecha relación con el de ser oído y juzgado previamente, y que en el presente caso no se dio, correspondiendo conceder parcialmente la tutela solicitada.

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber concedido en parte la tutela impetrada, obró de forma correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 248/2021 de 17 de noviembre, cursante de fs. 283 a 294 vta., pronunciada por la Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; y en consecuencia:

1°  CONCEDER la tutela solicitada, disponiendo dejar sin efecto la Nota CITE: AJAM/DESP 621/2021 de 2 de julio, emitida por la Directora Ejecutiva Nacional de la Autoridad Jurisdiccional Administrativa Minera, debiendo al efecto la aludida demandada, de manera inmediata a partir de su notificación con esta Sentencia Constitucional Plurinacional, emitir resolución o nuevo acto administrativo conforme a los fundamentos expuestos en el presente fallo constitucional; y,

2°  DENEGAR la tutela, con relación a la supresión de pago de las patentes mineras de las gestiones 2017, 2018, 2019 y 2020, así como, a la habilitación de la cancelación de la patente de 2021; toda vez que, esos aspectos deberán ser abordados y resueltos por la autoridad demandada en la resolución y/o acto administrativo que vaya a emitir; asimismo, en cuanto al pago de costos, costas y multas de ley.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

MSc. Brigida Celia Vargas Barañado

MAGISTRADA

MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano

MAGISTRADO