SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0061/2023-S3

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 7 y 14 de febrero; y, 15 de septiembre, todos de 2022, cursantes de fs. 39 a 59; 63 a 64; y, 111 a 112, el accionante manifestó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Fue contratado por el Concejo Municipal del GAM de Sucre el 1 de junio de 2021, a través del Contrato Individual de Trabajo a Plazo Fijo 011/2021 de la misma fecha, para realizar las funciones de Técnico-Jurídico de Presidencia de esa entidad municipal, bajo el marco legal consignado en la cláusula segunda de dicho documento; dándole la calidad de funcionario provisorio conforme la categoría establecida por el art. 71 del Estatuto del Funcionario Público (EFP) -Ley 2027 de 27 de octubre de 1999-, habiendo pactado un plazo de cumplimiento de ese contrato, de acuerdo a su cláusula quinta, a partir del 1 de junio al 17 de diciembre de 2021; sin embargo, el 9 de agosto de ese año, los entonces Presidente y la Concejal Secretaria del referido Concejo Municipal, haciendo abuso de poder, le sorprendieron con una resolución de dicho contrato, en desconocimiento de la normativa aplicable al caso, tratando de obligarle a firmar un documento apócrifo, quienes amparados de manera incomprensible en la cláusula octava del mencionado contrato, relativo a la aceptación de los términos y condiciones de contratación entre empleador y empleado, resolvieron unilateralmente el mismo, sin tomar en cuenta que en su cláusula séptima existían las formas para resolverlo; por lo que está demostrado que no se cumplió con ninguna de esas causales.

Las autoridades mencionadas incumplieron la normativa al no expresar cuales fueron las causales que determinaron la resolución del contrato -011/2021 y su desvinculación-; además, no señalaron la normativa bajo la cual se ampararon para proceder a su desvinculación forzosa, desconociendo su condición de funcionario público provisorio. En ese sentido, el Estatuto del Funcionario Público, su decreto reglamentario y la Ley del Reglamento General del Concejo Municipal de Sucre -Ley Autonómica Municipal 27/14 de 11 de abril de 2014-, es la normativa en la cual se ampara su contratación; cuyo periodo de funciones se encuentra estipulado en el propio contrato, que es ley entre partes y debió ser cumplido. Si una de las partes deseaba resolver ese contrato, correspondía cumplir con las causales fijadas para ello; caso contrario, la otra parte tendrá el derecho de acudir a las instancias legales respectivas para hacer valer sus derechos, correspondiéndole a las autoridades en ejercicio que afectaron los mismos, la repetición una vez se produzca la reparación del daño económico causado a la institución.

Asimismo, existe una incongruencia y falta de fundamentación en la decisión autoritaria y unilateral asumida por dichas autoridades, ya que en el documento de Resolución de Contrato Individual de Trabajo a Plazo Fijo 011/21 de 4 de agosto de 2021, se refirió a la SCP 0086/2018-S3 de 28 de marzo, que hace una distinción entre servidores públicos de carrera y provisorios, lo que resulta insulso e incoherente, puesto que nadie afirmó que tenía la condición de funcionario de carrera, sino que era provisorio o eventual.

El tipo de relación laboral suscrita entre partes era a plazo fijo, sujetándose dentro de la protección que brinda la Ley General del Trabajo (LGT), pudiéndose disponer su resolución por una de las causales expresamente identificadas en el Contrato  Individual de Trabajo a Plazo Fijo 011/2021; más aún si fue contratado como funcionario provisorio; es decir, se estableció que en caso de existir la posibilidad de que el contrato finalice antes del vencimiento del plazo, deberá ser por las causales previstas en su cláusula séptima, lo que hace improcedente la desvinculación de manera ilegal e irregular, siendo evidente que existió un despido injustificado, al no aplicarse las causales contempladas en el art. 16 de la LGT.

El 24 de agosto de 2021, realizó su representación ante la Directiva del Concejo Municipal del GAM de Sucre, solicitando el cumplimiento de la normativa; casi un mes después fue respondido reconociendo que existió un error involuntario en la mención de la cláusula octava del citado Contrato Individual, alegando que la causal de la resolución de ese Contrato era conforme a la cláusula séptima que indica “…OTROS QUE DETERMINE LEY…” (sic), sin identificar las causales que determina la ley. Al sobrepasarse los plazos procesales para recibir respuesta, el 14 de septiembre del mismo año, presentó al Pleno de dicho ente deliberante, un memorial denunciado incumplimiento de normativa ante el silencio administrativo. La denuncia jamás fue ingresada a esa instancia, siendo respondida por los Asesores del Pleno del Concejo Municipal a través del Informe Legal 060/21 de 24 de igual mes y año, en el cual se refieren a una “inventada denuncia” pretendiendo amedrentarlo haciendo referencia a imputaciones falsas; quienes tampoco especificaron las causales por las que se dispuso su desvinculación laboral, negando así la posibilidad de la reincorporación solicitada y el pago de sueldos devengados.

Presentó la denuncia de incumplimiento de normativa, ya que el mismo Reglamento General del Concejo Municipal del GAM de Sucre, le impedía formular recursos de revocatoria y jerárquico, de acuerdo a lo establecido por el art. 168 de esa norma, ya que en ese momento no detentaba la calidad de servidor púbico del citado ente municipal; puesto que esa institución no lo reconocía como parte estable de su nómina de trabajadores. Así también, de la solicitud presentada el 24 de agosto de 2021, y la denuncia de 14 de septiembre del mismo año, que derivaron en criterios legales emitidos por el Asesor General y el Asesor, ambos del Pleno del indicado  Concejo, que de acuerdo al procedimiento administrativo y lo vertido por el propio empleador, se tiene que la vía administrativa en el presente caso se encontraba concluida -agotada-.

En ese sentido, con relación a la ilegal y arbitraria decisión de resolver el Contrato Individual de Trabajo a Plazo Fijo 011/2021, se presentó una denuncia y solicitud de reincorporación ante la Jefatura Departamental de Trabajo de Chuquisaca, dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social; instancia que emitió la Resolución Administrativa (RA) J.D.T.CH. - R.A.R. 416/2021 de 20 de diciembre, que rechazó por improcedente su denuncia presentada contra el entonces Presidente del Concejo Municipal del GAM de Sucre, declinando competencia a la instancia jurisdiccional a efectos de que sea ésta quien determine la primacía de derechos. Decisión que fue notificada de manera irregular, por lo que se denunció ese acto ante la Ministra del ramo, quien aún no se pronunció; en tal sentido, en el ámbito laboral el requisito de la subsidiariedad se encuentra cumplido.

Tomando en cuenta el principio de informalismo del derecho administrativo, no es necesario que sea presentada la impugnación al acto administrativo como un recurso, basta que se demuestre que si existió la denuncia de la vulneración a la norma con relación al incumplimiento de procedimientos administrativos para desvincular a un trabajador considerado funcionario público. Por lo cual, se demuestra en el presente caso que recurrió tanto a la Directiva como al Pleno del ente deliberante para que resuelvan la denuncia interpuesta contra los miembros de la Directiva del Concejo Municipal del GAM de Sucre, respecto a la vulneración de la norma y derechos sociales, misma que no fue atendida, únicamente se le hizo conocer informes legales que no demuestran cual fue la base legal en la cual se apoyaron para resolver el contrato de trabajo suscrito.

I.1.2. Derechos y principios supuestamente vulnerados

El impetrante de tutela denuncia la lesión de sus derechos al debido proceso en sus elementos de motivación, fundamentación y congruencia, al trabajo y el empleo, a la dignidad, a la vida, a la seguridad social, a la salud, a la estabilidad laboral, a una remuneración justa y a la defensa; y, a los principios de seguridad jurídica, verdad material, favorabilidad y pro homine, citando al efecto los arts. 14.II, 18.I y II, 21.2, 22, 45, 46.I y II, 48.II, 49.III, 54.I, 115.II, 116.I, 117.I de la Constitución Política del Estado (CPE); 23.1 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos (DUDH); 6 del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC); y, 8.I y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) .

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela impetrada; y, en consecuencia: a) Se deje sin efecto la Resolución de Contrato Individual de Trabajo a Plazo Fijo 011/21 de “9” de agosto de 2021, emitida por Oscar Sandy Rojas, Presidente y Jenny Marisol Montaño Daza, Concejal Secretaria, ambos del Concejo Municipal del GAM de Sucre; b) Se disponga de manera expresa el pago de sus salarios devengados por el tiempo de su cesantía, a partir de su injusto como intempestivo despido hasta la fecha consignada como el plazo establecido de cumplimiento del Contrato Individual de Trabajo a Plazo Fijo (17 de diciembre de 2021) y se repongan sus derechos sociales (aguinaldo, bonos y demás derechos conculcados); y, c) Se condene al pago de costas procesales.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública virtual el 17 de noviembre de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 261 a 274 vta., con la presencia del peticionante de tutela asistido por su abogado, y los representantes legales de la parte accionada, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El accionante a través de su abogado, en audiencia ratificó in extenso los argumentos de su acción de amparo constitucional, y ampliando el mismo sostuvo que: 1) Ya se cumplieron con los requisitos para la admisión de dicha demanda, como la subsidiariedad, tomando en cuenta que la misma fue revisada por el Tribunal Constitucional Plurinacional que dispuso revocar el decreto que declaraba su improcedencia, no habiendo motivo para retrotraer actos y revisar ese aspecto; 2) Ingresó a trabajar al Concejo Municipal del GAM de Sucre, pero no bajo el denominativo de libre nombramiento, provisorio o personal de confianza, sino fue contratado como Técnico-Jurídico de Presidencia del referido Concejo, no pudiendo ser catalogado como personal de confianza; 3) Se indicó que se procedió a la Resolución del contrato por la causal relativa a otros casos que determine la ley; sin embargo, no se hizo conocer cuáles serían esos otros casos, cual es la causal exacta por la que fue despedido y se cortó el Contrato Individual de Trabajo a Plazo Fijo; 4) En dos ocasiones se pidió a los miembros del citado Concejo se explique e indique cuáles eran esas causales, por lo que si se reclamó e impugnó; 5) La parte accionada haciendo mención de lo establecido por los arts. 5 y 71 del EFP pretenden hacer creer que su persona tiene la condición de funcionario provisorio y de libre nombramiento; 6) Se generó inseguridad jurídica, puesto que se firma un contrato y en cualquier momento se decide prescindir de sus servicios sin respetar el tiempo de su vigencia; 7) Del informe presentado por la parte accionada se menciona un “…memorando un cite el 74 18…” (sic) del mes de julio, el cual no existe, y si fuera así jamás tuvo conocimiento; 8) A sabiendas que tiene un contrato suscrito se vulneró su derecho a la estabilidad funcionaria al incumplir el mismo, y para ser desvinculado se debió hacerle conocer la causal estipulada por ley o por lo menos ser sujeto de un proceso disciplinario dándole a conocer su falta; y, 9) El Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, se declaró incompetente para conocer asuntos relacionados con el Estatuto del Funcionario Público, instancia que rechazó por improcedente su denuncia de reincorporación y declinó competencia. Esas determinaciones se deben entender en su totalidad y no por partes sobre lo que conviene.

I.2.2. Informe de la parte accionada

Gonzalo Pallares Soto, Presidente y Goya Guadalupe Fernández Castel, Concejal Secretaria, ambos del Concejo Municipal del GAM de Sucre, a través de sus representantes legales, por informe escrito cursante de fs. 249 a 258 vta., así como en audiencia, señalaron que: i) Mediante Contrato Individual de Trabajo a Plazo Fijo 011/2021, los anteriores miembros de la Directiva de dicho Concejo, en confianza personal y política, contrataron los servicios del impetrante de tutela, para que desempeñe las funciones de asesor jurídico de Presidencia; ii) Por Comunicación Interna 106/2021 de 22 de junio, el peticionante de tutela fue reasignado a la oficina de Asesoría General del Pleno, para coadyuvar en el control, registro y seguimiento de procesos judiciales en su calidad de abogado, conforme la normativa mencionada en la cláusula segunda del referido Contrato Individual y siendo además de libre nombramiento conforme lo estipulado en los arts. 5, 6 y 71 del EFP; iii) En virtud a lo previsto por la Cláusula Séptima del mencionado Contrato Individual y la atribución conferida por el art. 39 inc. d) de la Ley Autonómica Municipal 27/14, mediante Resolución de Contrato Individual de Trabajo a Plazo Fijo 011/21, recepcionado vía notarial por el accionante el 9 de agosto de 2021, se agradecieron los servicios que prestaba como servidor público provisorio de confianza o de libre nombramiento; iv) El 24 de ese mes y año, el nombrado presentó memorial observando el acto administrativo realizado, solicitando se deje sin efecto la mencionada Resolución de contrato, sin establecer objetivamente cuales eran los elementos de su impugnación; además, fuera del plazo establecido en la Resolución Ministerial (RM) 014/10 de 18 de enero de 2010, por lo que el acto administrativo se encontraba firme y estable; en ese sentido, se emitió el Informe Legal 058/21 de 13 de septiembre de 2021, por la cual los entonces Presidente y Concejal Secretario, ambos del Concejo Municipal del GAM de Sucre, denegaron el recurso planteado al evidenciar que el accionante cumplía funciones de libre nombramiento, siendo un funcionario provisorio y de libre remoción; v) El 14 de igual mes y año, el impetrante de tutela presentó memorial realizando denuncia en contra de la Directiva de ese ente deliberante sobre la aplicación de normas y otros temas, que fue respondida por nota adjuntando el Informe Legal 060/21, confirmando la resolución impugnada que prescindió sus servicios por su ingreso directo como personal de confianza; vi) El 8 de noviembre del citado año, el peticionante de tutela presentó solicitud expresa de reincorporación laboral y pago de sueldos devengados ante la Jefatura Departamental de Trabajo de Chuquisaca, pidiendo se dé cumplimiento al tiempo estipulado en el Contrato Individual de Trabajo a Plazo Fijo 011/2021. Al respecto, es necesario señalar que en la                 RA J.D.T.CH. - R.A.R. 416/2021, se advierte que el mencionado incumplió los plazos de impugnación al régimen laboral establecido en la RM 014/10, por lo que se rechazó por improcedente la denuncia; vii) El accionante incumplió -el principio de- subsidiariedad al no agotar la vía laboral iniciada ante la Jefatura Departamental de Trabajo de Chuquisaca. No se dilucidó enteramente por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, el reclamo iniciado ante la mencionada Jefatura Departamental sobre los hechos denunciados de su relación contractual y la existencia de sus derechos adquiridos; viii) El impetrante de tutela interpuso la presente acción de defensa a pesar de no contar con una resolución concluida plenamente que establezca cual es la naturaleza de su relación contractual, definiendo si es verdad que se encuentra o no sujeto a la carrera administrativa o a la Ley General del Trabajo y si fuera un funcionario público de libre nombramiento y de libre remoción, pretendiendo que la jurisdicción constitucional resuelva hechos sujetos a controversia o se establezcan derechos que no se encuentran consolidados previamente, lo que impide y hace improcedente la consideración de fondo de esta acción tutelar; evidenciando que no se agotaron los mecanismos legales de impugnación que permitan establecer la naturaleza de su relación contractual y los derechos que le asisten; ix) El accionante refirió que el indicado Ministerio no respondió su queja respecto a la RA J.D.T.CH. - R.A.R. 416/2021, que rechazó su reincorporación, lo que expresa en contenido de la norma acerca de la subsidiariedad; x) Ante la controversia emergente de la relación laboral que nació con el Concejo Municipal del GAM de Sucre, se debió acudir a la vía impugnatoria prevista por la RM 014/10, que regula el proceso de impugnación del régimen laboral de los servidores públicos; xi) El accionante indica que corresponde el pago de sueldos devengados, cuando no prestó examen de competencia alguno que permita “establecer” un proceso de selección o concurso de méritos para su ingreso a la institución o la existencia de una determinación de autoridad que establezca un despido injustificado, o que el mencionado está bajo el amparo de la Ley General del Trabajo; reflejando así hechos controvertidos y pese a ello de manera forzada pretende la tutela constitucional a fin de obtener un pronunciamiento que reconozca su petición y establezca la imposibilidad de su remoción como funcionario público de libre nombramiento al haber ocupado un cargo de confianza de autoridades electas, desconociendo que esos aspectos no deben ser tratados en la vía constitucional; xii) Los hechos controvertidos deben ser resueltos a través de un proceso amplio donde se analice la documentación y se produzca prueba para constatar si el cargo que ocupaba se encontraba dentro del rango de profesionales con formación de licenciatura, considerado como un cargo necesario e importante; xiii) El impetrante de tutela señaló como lesionados sus derechos al trabajo y a la estabilidad laboral, por ser despedido fuera del marco constitucional, desconociendo la normativa y la naturaleza de su relación contractual señalada en la Cláusula Segunda del Contrato Individual de Trabajo a Plazo Fijo 011/2021, bajo la cual adquirió la calidad funcionario provisorio, de libre nombramiento y de libre remoción; asimismo, confunde la naturaleza y el alcance de esos derechos al pretender forzar su permanencia en un cargo de libre nombramiento y gozar de salarios sin trabajar; xiv) Dadas las funciones que indicó desempeñar, denotan que está sujeto al Estatuto del Funcionario Público; xv) La Cláusula Séptima del citado Contrato Individual establecía la posibilidad de la resolución de ese Contrato por decisión unilateral del contratante; en ese sentido, el agradecimiento de servicios fue emitido por ser el accionante un funcionario público provisorio; motivo por el cual no se lesionaron los derechos referidos en la acción tutelar, no habiendo un despido injustificado; xvi) El ente contratante puede suspender la relación laboral cuando así lo decida, conforme lo reconoce el “…MEMORANDUM Cite M.A. N° 74./18 de 31 de julio” (sic); y, xvii) La jurisprudencia constitucional estableció que el pago de salarios devengados y beneficios sociales no corresponde ser considerado por la justicia constitucional, como irregularmente pretende el impetrante de tutela, sino por la autoridad administrativa o por la jurisdicción laboral; en tal sentido, no le corresponde el pago de los mismos. Por lo expuesto, solicitan se rechace in límine la acción de defensa y/o en su caso se deniegue la tutela impetrada.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, mediante Resolución 141/2022 de 17 de noviembre, cursante de fs. 275 a 277 vta., denegó la tutela solicitada, conforme a los siguientes fundamentos: a) Ante la emisión de la Resolución del Contrato Individual de Trabajo a Plazo Fijo 011/21, el peticionante de tutela presentó dos notas; la primera, el 14 de septiembre, y la segunda, el 21 de octubre, ambas de 2021, al Pleno del Concejo Municipal del GAM de Sucre, el cual a través de una nota le hizo conocer simplemente dos informes legales firmados por el Asesor Legal y el Asesor General del Pleno del citado Concejo; b) Frente a la situación descrita, el accionante acudió a la Jefatura Departamental de Trabajo de Chuquisaca, dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, denunciando la ilegal resolución de su contrato, solicitando la reincorporación y el pago de beneficios sociales; en respuesta, dicha entidad emitió la RA J.D.T.CH. - R.A.R. 416/2021, disponiendo la improcedencia y declinando competencia a la jurisdicción ordinaria de acuerdo a la normativa establecida en el Decreto Supremo (DS) 28699 de 1 de mayo de 2006, “…de la Resolución Ministerial 868/2010…” (sic); c) Si bien la indicada Resolución Administrativa fue notificada con errores en la fecha de notificación, los que posteriormente se subsanados; no obstante, el impetrante de tutela no agotó dicho mecanismo que en su momento consideró idóneo; en ese sentido, al no haber concluido por descuido o negligencia de la parte interesada no se puede activar simultánea, paralela o posteriormente otro mecanismo como la jurisdicción constitucional; es decir, no es viable iniciar un procedimiento administrativo para no concluirlo en todas sus etapas y luego activar la acción de amparo constitucional como si fuera una opción, una alternativa o una elección discrecional; por lo que subsiste un impedimento para que la Sala Constitucional pueda pronunciarse en el fondo de las denuncias formuladas contra el Concejo Municipal del GAM de Sucre, dados los elementos y antecedentes; y, d) Conforme lo establecido por la jurisprudencia constitucional respecto a la improcedencia de la acción tutelar por subsidiariedad, se tiene que el accionante acomodó su accionar a una de las causales de improcedencia, puesto que las autoridades administrativas pudieron haber tenido la posibilidad de pronunciarse ya que si bien utilizó medios de defensa acudiendo a la vía administrativa; empero, no concluyó con la misma, incumpliendo así con el principio de subsidiariedad que es exigible a fin de que la jurisdicción constitucional se pronuncie sobre el fondo de la acción de defensa planteada, más aún si se considera que la misma no es subsidiaria ni supletoria para la protección de derechos y se pronunciará en el fondo una vez agotada la vía y persista la vulneración de derechos.

En vía de explicación, complementación y enmienda, el accionante a través de su abogado, solicitó le expliquen porque le exigen agotar una instancia de subsidiariedad como el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, que no es competente ni una vía idónea de reclamación para conocer asuntos relativos al Estatuto del Funcionario Público y referente a funcionaros públicos.

Al respecto, los Vocales de la Sala Constitucional indicaron que la Resolución 141/2022, fue clara sobre el tema que pide explicación, declarando no ha lugar a la complementación solicitada, no existiendo nada que aclarar.