SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0100/2023-S2

Lo señalado no significa que la acción de cumplimiento, de manera directa o indirecta, no tutele derechos y garantías; sino que su propósito concreto es garantizar el cumplimiento de deberes previstos en la Constitución y las leyes, sin perjuicio que, la omisión del deber -constitucional o legal- se encuentre indisolublemente ligado al ejercicio -y por ende lesión- de derechos.

Si se asume dicha afirmación, corresponde establecer cuál es la diferencia existente entre el amparo constitucional por omisión y la acción de cumplimiento, considerando que la primera, de acuerdo al art. 128 de la CPE, procede contra actos ilegales u omisiones ilegales o indebidas y la segunda, procede ante el incumplimiento de disposiciones constitucionales o legales, que constituyen precisamente una omisión.

Para establecer una diferenciación, debe partirse del ámbito de protección de la acción de cumplimiento, cual es garantizar la materialización de un deber omitido; que tiene que estar de manera expresa y en forma específica previsto en la norma constitucional o legal. En ese entendido, el deber al que hace referencia la norma constitucional, no es genérico -como el cumplimiento de la ley- sino un deber concreto, que pueda ser exigido de manera cierta e indubitable a los servidores públicos; es decir, el deber tiene que derivar de un mandato específico y determinado y debe predicarse de una entidad concreta competente; ese es el sentido que, por otra parte, le ha otorgado al deber omitido la Corte Constitucional de Colombia en la Sentencia C-651/03 y el Tribunal Constitucional peruano que ha establecido determinados requisitos para que se ordene el cumplimiento del deber omitido: mandato vigente, cierto y claro, no estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares, deber ser ineludible, de obligatorio cumplimiento y ser incondicional.

Conforme a lo anotado, ante la omisión en el cumplimiento de un deber claro, expreso y exigible, que puede estar directa o indirectamente vinculado a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales, corresponde invocar la acción de cumplimiento; en tanto que si el deber omitido no reúne las características anotadas, sino que se trata de un deber genérico, pero vinculado a la lesión de derechos o garantías fundamentales -como por ejemplo el deber de motivación de las resoluciones cuyo incumplimiento general lesiona al debido proceso- corresponde la formulación de la acción de amparo constitucional por omisión’.

Con relación a las características específicas de la acción de cumplimiento, la SCP 0548/2013 de 14 de mayo, determinó que: ‘…a) La acción de cumplimiento no busca el cumplimiento formal de un acto normativo constitucional y/o legal sino el cumplimiento de su finalidad, es decir, más que formalista es finalista; b) Tutela mandatos normativos de acción y abstención, consecuentemente, tutela tanto la ejecución de aquello que es deber del servidor público (norma imperativa de hacer), como la inejecución de aquello que el servidor público por mandato normativo expreso no debe hacer; c) El sentido de Constitución involucra todas aquellas normas constitucionales que imponen obligaciones de hacer y no hacer claras a un servidor público; es decir, alcanza al denominado bloque de constitucionalidad (art. 410.II de la CPE); d) El sentido de ley, involucra no solamente la norma emanada por la Asamblea Legislativa Plurinacional, formalmente como ley, sino toda aquella norma jurídica general o autonómica (SSCC 0258/2011-R y 1675/2011-R); e) No se rige por el principio de inmediatez porque el deber de cumplimiento de una disposición no puede caducar con el tiempo sino con la derogatoria de la norma que impone el deber, es decir, no se busca la tutela de derechos subjetivos sino la vigencia del Estado de Derecho (art. 1 de la CPE), en este sentido el cumplimiento de la Constitución y la ley trasciende del interés individual sino que es de interés público; y, f) Corresponde aclarar la SC 1474/2011-R de 10 de octubre, en sentido de que la acción de cumplimiento no se rige por el principio de subsidiariedad sino previamente al planteamiento de la acción debe constituirse a la autoridad demandada en renuencia”’» (el subrayado y resaltado pertenecen al texto original).

III.2.  Causales de improcedencia de la acción de cumplimiento

El art. 66 del Código Procesal Constitucional (CPCo), prevé que: “La Acción de Cumplimiento no procederá:

1.  Cuando sea viable la interposición de las acciones de Libertad, Protección de Privacidad o Popular.

2.  Cuando el accionante no haya reclamado previamente y de manera documentada a la autoridad accionada, el cumplimiento legal del deber omitido.

3.  Para el cumplimiento de sentencias judiciales que tengan autoridad de cosa juzgada.

4. En procesos o procedimientos propios de la administración, en los cuales se vulneren derechos y garantías constitucionales, tutelados por la Acción de Amparo Constitucional.

5. Contra la Asamblea Legislativa Plurinacional con la intención de exigir la aprobación de una Ley” (las negrillas nos corresponden).

Respecto a las causales de improcedencia reglada descritas, la                       SCP 0548/2013 de 14 de mayo, expresó lo siguiente: “…a) Cuando sea viable la interposición de las acciones de libertad, protección de privacidad o popular, o cuando concurra la procedencia de otra acción de defensa porque se presume que el legislador otorgó ámbitos de competencias diferente a cada acción constitucional incluyendo a la acción de amparo constitucional; b) Debe existir una solicitud expresa y clara en la cual el accionante recuerde al servidor público su deber de cumplimiento de la norma, y ante la renuencia (tácita o expresa) recién se activa la jurisdicción constitucional, aspecto diferente a la subsidiariedad; c) Para forzar el cumplimiento de resoluciones judiciales de cualquier índole (SCP 1876/2012 de 12 de octubre); d) Dentro de procesos o procedimientos administrativos en los cuales pueda demandarse la lesión de derechos fundamentales en cuyo caso por regla general procede la acción de amparo constitucional; y, e) Para exigir la aprobación de leyes ante las instancias Legislativas” (el énfasis es añadido).

III.3. Diferencia entre acción de cumplimiento y la acción de amparo constitucional

En relación al tema, la SCP 0036/2012 de 26 de marzo, asumiendo lo establecido en la SC 0258/2011 de 16 de marzo, sostuvo que: “…corresponde establecer cuál es la diferencia existente entre el amparo constitucional por omisión y la acción de cumplimiento, considerando que la primera, de acuerdo al art. 128 de la CPE, procede contra actos ilegales u omisiones ilegales o indebidas y la segunda, procede ante el incumplimiento de disposiciones constitucionales o legales, que constituyen precisamente una omisión.

Para establecer una diferenciación, debe partirse del ámbito de protección de la acción de cumplimiento, cual es garantizar la materialización de un deber omitido; que tiene que estar de manera expresa y en forma específica previsto en la norma constitucional o legal. En ese entendido, el deber al que hace referencia la norma constitucional, no es genérico -como el cumplimiento de la ley- sino un deber concreto, que pueda ser exigido de manera cierta e indubitable a los servidores públicos; es decir, el deber tiene que derivar de un mandato específico y determinado y debe predicarse de una entidad concreta competente; ese es el sentido que, por otra parte, le ha otorgado al deber omitido la Corte Constitucional de Colombia en la Sentencia C-651/03 y el Tribunal Constitucional peruano que ha establecido determinados requisitos para que se ordene el cumplimiento del deber omitido: mandato vigente, cierto y claro, no estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares, deber ser ineludible, de obligatorio cumplimiento y ser incondicional.

Conforme a lo anotado, ante la omisión en el cumplimiento de un deber claro, expreso y exigible, que puede estar directa o indirectamente vinculado a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales, corresponde invocar la acción de cumplimiento; en tanto que si el deber omitido no reúne las características anotadas, sino que se trata de un deber genérico, pero vinculado a la lesión de derechos o garantías fundamentales -como por ejemplo el deber de motivación de las resoluciones cuyo incumplimiento general lesiona al debido proceso- corresponde la formulación de la acción de amparo constitucional por omisión”.

III.4.  Análisis del caso concreto

En la problemática planteada, la accionante alega haber acudido ante el Subregistrador demandado a fin de que emita un decreto fundamentado de rechazo al registro solicitado; empero, el prenombrado hizo caso omiso a su pedido, arguyendo que solo si se tratase de disposiciones judiciales intraprocesales podría emitir ese tipo de resoluciones; por lo que, incumplió lo previsto en el art. 42 del DS 27957, impidiendo que pueda acudir a la instancia judicial a fin de establecer si esa determinación fue correcta.

Se colige de obrados que, la impetrante de tutela solicitó el registro de la Escritura Pública 122/2022 de 9 de marzo, de división y partición del inmueble registrado en el folio real con la Matrícula 2.01.3.01.0017707; empero, su trámite fue observado mediante el Formulario Sinarep 766991 de 11 de mayo del citado año, suscrito por una funcionaria de la oficina de DD.RR. de La Paz (Conclusión II.1).

De igual forma, mediante memorial presentado el 27 de mayo de 2022, la peticionante de tutela solicitó al Subregistrador demandado que emita decreto fundamentado de su rechazo, en atención a lo dispuesto en el art. 42 del DS 27957; requisito necesario para que pueda acudir ante la autoridad judicial, a fin de que sea en esa instancia en que se valore si fue correcto el rechazo a su trámite (Conclusión II.2); empero, por proveído de 30 de igual mes y año, el prenombrado manifestó que debe adecuar su requerimiento a procedimiento, citando la misma normativa y que solo le corresponde emitir ese tipo de resoluciones cuando se trata de disposiciones judiciales intraprocesales (Conclusión II.3).

Contextualizada la problemática planteada, cabe precisar la naturaleza, objeto y ámbito de protección de esta acción de defensa, que fueron desarrollados en los Fundamentos Jurídicos III.1 y 2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional; al respecto, el art. 134 de la CPE, establece que el objeto de la misma es garantizar el cumplimiento de los preceptos normativos erigidos en la Constitución Política del Estado y las leyes que conforman el ordenamiento jurídico nacional, ante su omisión por parte de las o los servidores públicos, y no así la de tutelar derechos o garantías que tienen expeditas otros mecanismos constitucionales.

A partir del razonamiento precedente, se entiende que la acción de cumplimiento no puede ser utilizada en aquellos supuestos que derivan en procesos o procedimientos propios de la administración, en los cuales se vulneren derechos y garantías constitucionales; ya que, los mismos son tutelados vía acción de amparo constitucional; por lo que, el incumplimiento del deber omitido no debe estar relacionado a normas que establecieron competencias a los órganos públicos y/o atribuciones para el legal ejercicio por parte de esas autoridades, o que devengan de esa norma una reglamentación previa y expresa.

De lo expuesto ut supra, se concluye en el caso concreto que, el DS 27957 tiene como objeto: “…ampliar, modificar y actualizar la normativa contenida en el Reglamento de 5 de diciembre de 1888, que regula la Ley de Inscripción de Derechos Reales de 15 de noviembre de 1887, concordando con las disposiciones del Código Civil y otras disposiciones legales relativas al funcionamiento y organización del Sistema de Registro de Derechos Reales, sobre bienes inmuebles, muebles sujetos a registro y derechos reales registrables”; es decir, está reglamentando la Ley de 15 de noviembre de 1887; en consecuencia, se entiende que la accionante al acudir a esta instancia constitucional solicitando el cumplimiento del deber omitido por el Subregistrador demandado, haciendo referencia al art. 42 del referido Decreto Supremo, está pidiendo la observancia de una norma que incumbe al procedimiento propio de la administración pública, configurándose en una causal de improcedencia descrita en el art. 66.4 del CPCo; por lo que, resulta inviable tutelar la misma, correspondiendo denegar la tutela impetrada.

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber concedido la tutela impetrada, no obró de forma correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: REVOCAR la Resolución 138/2022 de 12 de agosto, cursante de fs. 133 a 136, pronunciada por la Sala Constitucional Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; y en consecuencia, DENEGAR la tutela impetrada.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

MSc. Brigida Celia Vargas Barañado

MAGISTRADA

MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano

MAGISTRADO