SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0156/2023-S4

I.1. Expediente 51544-2022-104-AAC

I.1.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 25 de octubre de 2022, cursante de fs. 1; y, 98 a 102 vta., las accionantes expusieron los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

I.1.1.1. Hechos que motivan la acción

Son trabajadoras del Hospital del Niño “Sor Teresa Huarte Tama”, contratadas bajo la modalidad de “Contratos a Plazo Fijo IDH”, ambas con una antigüedad de ocho años y once meses, desarrollando sus funciones de forma permanente y continua en el mismo puesto laboral; siendo su último contrato de trabajo que suscribieron el 4 de enero de 2021, con vigencia al 31 de diciembre de igual año; y por órdenes de Recursos Humanos (RR.HH.), sus nombres se publicaron en las listas del SEDES, como personal recontratado; por lo que, continuaron trabajando en enero de 2022, habiendo sido incluidas en el rol de turnos de enfermería del referido Hospital del Niño; y trabajado desde el 1 al 15 de enero de 2022, acatando el rol de turnos elaborado por sus superiores. Además de ser incluidas en la nómina del personal de salud, ratificada por el SEDES Chuquisaca, en contratos con recursos del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) de 2022.

No obstante, el 15 y 16 de enero de 2022, de forma abrupta eliminaron sus nombres del sistema biométrico, aduciendo que prescindían de su trabajo por órdenes de la Jefa de RR.HH. y del Director del SEDES Chuquisaca, siendo retiradas de la lista del personal ratificado por el SEDES Chuquisaca; accionar irregular que vulneró sus derechos laborales consagrados en la Constitución Política del Estado y leyes vigentes, debido a que al haber trabajado de forma continua y con consentimiento de la parte empleadora, operó la tácita reconducción del contrato de trabajo de forma indefinida. Extremo que fue refrendado con las pruebas adjuntas, el rol de turnos y la asistencia de ambas registrada en el biométrico, que evidenció la continuación de trabajo el 2022.

Una vez, despedidas ilegalmente, presentaron en el plazo correspondiente, todos los recursos que les franquea el procedimiento administrativo, de cuyo efecto se emitió la Resolución Administrativa Recurso de Revocatoria 10/2022 de 18 de abril, que resolvió confirmar la nota con Cite: U.A.J. 205/2022 de 14 de marzo, que derivó del Informe Jurídico U.A.J. 093/2022 de 14 de marzo, estableciéndose no dar viabilidad a la reincorporación por tácita reconducción, decisión que mereció la formulación del recurso jerárquico que fue resuelto mediante Resolución Administrativa Gubernamental CH/393 de 6 de octubre de 2022, confirmando la Resolución Administrativa Recurso de Revocatoria 10/2022, manteniendo incólume el acto administrativo Cite U.A.J. 205/2022.

Ahora bien, en los recursos de revocatoria y jerárquico, las autoridades administrativas, según señalaron, advirtieron la existencia de una manifiesta confusión por parte de sus personas respecto de los derechos de los que gozan, considerando que la tácita reconducción es un derecho previsto por la Ley General del Trabajo, norma que no es aplicable al caso analizado, en atención a lo determinado en el art. 6 del Estatuto del Funcionario Público (EFP) ‒Ley 2027 de 27 de octubre de 1999‒, que establece: “No están sometidos al presente Estatuto ni a la Ley General del Trabajo, aquellas personas que, con carácter eventual o para la prestación de servicios específicos o especializados, se vinculen contractualmente con una entidad pública, estando sus derechos y obligaciones regulados por el respectivo contrato y ordenamiento legal aplicable…”; de lo que se tuvo, que la contratación de personal eventual generada en la Gestión 2021, tiene como base legal el Reglamento de Dotación de Personal Eventual, aprobado mediante Resolución Ministerial (RM) 0002 de 6 de enero de 2003, Decreto Supremo (DS) 26115 de 16 de marzo de 2001, Ley 2027 del Estatuto del Funcionario Público, Ley de Administración y Control Gubernamentales ‒Ley 1178 de 20 de julio de 1990‒, normas que no consignan dentro de los derechos tutelados el de la tácita reconducción; concluyendo que su relación contractual no fue interrumpida abruptamente violentando sus derechos, sino que se produjo la finalización del contrato administrativo eventual, el 31 de diciembre de 2021, término del contrato del que tenían conocimiento.

Dichos argumentos referidos por parte del Gobernador del Gobierno Autónomo Departamental de Chuquisaca como por el Director del SEDES, no se enmarcan en la ley; toda vez que, sus personas no se encuentran catalogadas como personal de libre nombramiento, conforme se diferenció en la SCP 1476/2016-S3 de 12 de diciembre, ya que no son personal de mando ni de asesoramiento de la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE), sino que sus funciones y el marco legal de su contratación, se rige por el Estatuto del Funcionario Público y por la Ley de Administración y Control Gubernamentales, tal cual se señaló en la cláusula de contratación de trabajo a plazo fijo, designándolas como servidoras a contrato a plazo fijo, con todos los derechos fundamentales como el derecho al trabajo y estabilidad laboral.

Por los argumentos constitucionales y legales esgrimidos, en su caso operó la tácita reconducción del contrato de trabajo y la estabilidad laboral, porque continuaron trabajando y desarrollando sus funciones en el mismo giro de la empresa, en los cargos de enfermeras del Hospital del Niño, teniendo su petición como base el art. 1 y 2 del Decreto Ley (DL) 16187 de 16 de febrero de 1979, último precepto legal que establece: “No está permitido más de dos contratos sucesivos a plazo fijo. Tampoco están permitidos contratos a plazo en tareas propias y permanentes de la Empresa. En caso de evidenciarse la infracción de estas prohibiciones por el empleador, se dispondrá que el contrato a plazo fijo se convierta en contrato de tiempo indefinido”.

De igual forma, el art. 21 de la Ley General del Trabajo (LGT) y la SC 1099/2017-S2 de 9 de octubre, refieren que: “al existir más de dos contratos a plazo fijo y suscritos de manera consecutiva, la relación laboral se convirtió en indefinida conforme prevé el art. 2 del DL 16187”, por consiguiente, cumplieron con los presupuestos para accionar la vulneración de derechos laborales.

En ese marco, en el caso que les ocupa, se evidenció que sus personas como trabajadoras de la entidad demandada, suscribieron ocho contratos continuos desde el 2014 hasta el 2021, desempeñando en cargos considerados como tareas propias y permanentes, incumbiendo que su relación laboral sea considerada como un contrato por tiempo indefinido. Aclarando a su vez, que en el Plan Operativo Anual (POA) 2022, se presupuestó los montos correspondientes para la renovación de sus contratos; por lo que, no puede ser un óbice el económico para su despido ilegal; máxime si en los cargos de enfermeras que venían ocupando, fueron contratadas nuevas profesionales del ramo, lo que significa que el retiro fue discrecional y abusivo.

I.1.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

Las impetrantes de tutela denunciaron la lesión de sus derechos al trabajo, a la estabilidad laboral y al pago de salarios, citando al efecto los arts. 9.5, 23.I, 46.I y 48.III de la Constitución Política del Estado (CPE); y, 8 y 10 del Convenio 158 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).

I.1.1.3. Petitorio

Solicitaron se conceda la tutela impetrada; y en consecuencia, se disponga: a) Dejar sin efecto la Resolución Administrativa Gubernamental CH/393; b) Su inmediata reincorporación a los cargos de enfermeras a tiempo completo en el Hospital del Niño “Sor Teresa Huarte Tama” de Sucre; c) El pago de sus salarios devengados, desde el 1 de enero de 2022 hasta su efectiva reincorporación, manteniendo sus derechos sociales adquiridos durante la cesación laboral; y, d) Que la Institución demandada se inhiba de acosarles por la presentación de esta acción tutelar como una forma de amedrentamiento o cambios de puestos de trabajo.

I.1.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia virtual el 22 de noviembre de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 118 a 131, presentes la parte accionante y el representante legal de la autoridad demandada, se produjeron los siguientes actuados:

I.1.2.1. Ratificación de la acción

La parte impetrante de tutela se ratificó in extenso en su demanda de acción de amparo constitucional.

I.1.2.2. Informe de la autoridad demandada

Damián Condori Herrera, Gobernador del Gobierno Autónomo Departamental de Chuquisaca, mediante su representante legal, por informe escrito presentado el 14 de noviembre de 2022, cursante de fs. 112 a 117, señaló que: 1) Los contratos administrativos de Prestación de Servicios a Plazo Fijo “Licenciada en Enfermería” I.D.H 135/2021 y I.D.H 132/2021, suscritos por las ahora solicitantes de tutela, en su Cláusula Quinta (plazo) 5.2 establece: “En ningún caso el presente contrato admitirá tácita reconducción o renovación automática, siendo necesario para tal efecto que las partes suscriban un nuevo contrato bajo condiciones y términos y según normativa vigente”, previsión que se encuentra amparada en atención a que la contratación de personal eventual está vinculada a la capacidad presupuestaria y a la necesidad de personal que requiera el ente contratante, siendo el contrato ley entre partes y habiendo tenido, las recurrentes conocimiento respecto de la conclusión de los mismos; por lo que, no podían ni debían continuar ejerciendo funciones; 2) De lo referido en la Resolución Administrativa Recurso de Revocatoria 10/2022, se tuvo que los contratos de prestación de servicios a plazo fijo I.D.H, fueron aprobados con base al POA para la Gestión 2021, aspecto legal que viabilizó la contratación de personal eventual por esa institución, con recursos del IDH y regalías departamentales de acuerdo al Subsistema de Dotación de Personal de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal; 3) La autoridad competente para la suscripción de contratos administrativos es el Director Técnico del SEDES, y siendo que esta atribución no fue delegada a la unidad de RR.HH. del Hospital del Niño, ésta no puede comprometer contrataciones eventuales, aclarando que los actos administrativos emitidos por una autoridad incompetente son nulos, no pudiendo generar efectos atentatorios a los intereses del Estado; 4) Existe una manifiesta confusión por parte de las accionantes respecto de los derechos que gozan, considerando que la tácita reconducción es un derecho previsto por la Ley General del Trabajo, norma que no es aplicable al presente caso en atención a lo previsto por el art. 6 del EFP; extremo que guarda relación con la base legal en la que se sustentan los contratos administrativos que fueron suscritos en la Gestión 2021, teniendo como base legal el Reglamento de Dotación de Personal Eventual, aprobado mediante RM 0002 de 6 de enero de 2003, DS “2615”, Ley 2027, Ley 1178, normas que no consignan dentro de los derechos tutelados el de la tácita reconducción; 5) En el caso, los contratos no fueron interrumpidos intempestivamente, violentado sus derechos, sino más bien que se produjo la finalización del contrato administrativo eventual, respecto de la cual se tenía conocimiento que era el 31 de diciembre de 2021, indefectiblemente; y, 6) Las recurrentes no están sometidas a la Ley General del Trabajo, dado el carácter eventual de la prestación de servicios específicos o especializados, con su vinculación contractual con la entidad pública SEDES Chuquisaca, estando sus derechos y obligaciones regulados en el respectivo contrato y ordenamiento legal aplicable y cuyos procedimientos, requisitos, condiciones y formas de contratación se regulan por las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios.

I.1.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, por Resolución 0151/2022 de 22 de noviembre, cursante de fs. 132 a 135, denegó la tutela solicitada, con base en los siguientes argumentos: i) En el caso analizado la parte accionante pide su reincorporación con la consiguiente conversión de contrato y la estabilidad laboral, en razón de haberse suscrito más de ocho contratos, lo cual se encuentra vinculado con el régimen laboral previsto en la Ley General del Trabajo, que no es aplicable al caso concreto, sino a lo establecido en el art. 6 del EFP y el DS 26115, estando frente a regímenes diferentes; ii) Las ahora impetrantes de tutela una vez concluido su último contrato el 31 de diciembre de 2021, fueron registradas en el Rol de turno de Enfermería del Hospital del Niño; documento que se encuentra firmado por la Directora del Hospital y el Jefe de RR.HH. de ese centro de salud, adjuntándose de igual forma una planilla de personal (que según las accionantes corresponde a la nómina de personas recontratadas para el 2022); empero, estas últimas no cuentan con ninguna firma o sello del responsable de las contrataciones; iii) En cuanto al rol de turnos de enfermería de enero de 2022, no se tiene la relación de vinculación entre las arbitrariedades denunciadas en la presente acción tutelar y, los suscribientes de ese rol de tunos de enfermería en enero al interior del Hospital donde prestaban servicios las solicitantes de tutela; por cuanto éstas últimas pudieron haber incluido en la demanda de reclamación de su continuidad a dichos funcionarios y, en su caso en esta acción de defensa, pudo solicitar la intervención como tercera interesada a la Directora del Hospital del Niño y al Jefe de RR.HH., para que puedan responder y explicar sobre las órdenes que recibieron de la autoridad competente para las contrataciones, como es el Director Técnico del SEDES Chuquisaca, para la incorporación de las accionantes en el referido rol de turnos; no existiendo ese elemento de conexión para proceder con esa recontratación o continuidad laboral, al no haberse acreditado de modo alguno que aquellos extremos hubiesen sido producto de una instrucción o autorización de la MAE desconcentrada ‒Director del SEDES‒; implicando que las asumieron por su propia cuenta, no pudiendo sustentar una concesión de tutela constitucional; y, iv) Considerando los fundamentos de la Resolución Administrativa Gubernamental CH/393, no se encontraron suficientes elementos que hagan entender que esa continuación en sus funciones ‒que alegan las impetrantes de tutela‒, hubiera sido por autorización y/o consentimiento del Director del SEDES Chuquisaca, quien posteriormente emitió la Resolución de Revocatoria que ha sido objeto del recurso jerárquico ante el Gobernador del Gobierno Autónomo Departamental de Chuquisaca; por lo que, al no existir ese vínculo, razonablemente no podría derivar consecuencias y responsabilidades en relación a aquellas autoridades.

I.2. Expediente 52155-2022-105-AAC (acumulado)

I.2.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 3 de noviembre de 2022, cursantes de fs. 1; y, 161 a 166, los accionantes manifestaron los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

I.2.1.1. Hechos que motivan la acción

Son trabajadores del Hospital del Niño "Sor Teresa Huarte Tama" y del Hospital Santa Bárbara, contratados bajo la modalidad de "Contratos a Plazo Fijo IDH", en los siguientes cargos y años de trabajo: a) Concepción Mirtha Suarez Claure, licenciada en enfermería del Hospital Santa Bárbara, con una antigüedad de ocho años, desarrollando su trabajo de forma permanente y continua, en el mismo puesto de trabajo. Aclarando, que el último contrato de trabajo suscrito fue el 4 de enero de 2021, hasta el 31 de diciembre igual año; habiendo sido publicado su nombre en las listas del SEDES, por órdenes superiores, es decir, por RR.HH., como personal recontratada, por lo que continuó trabajando en el mes de enero de 2022, siendo incluida en el rol de turnos de enfermería del Hospital Santa Bárbara, por sus superiores; cumpliendo su trabajo desde el 1 hasta el 12 de enero de 2022. Aclarando, que incluso realizó su declaración jurada ante la Contraloría Departamental, debido a que su nombre estaba incluido en la nómina oficial del personal de salud, ratificada por el SEDES-Chuquisaca, de 2022.

Sin embargo, el 12 de enero de 2022, de forma abrupta, su nombre fue retirado del sistema biométrico, aduciendo que ya no trabajaría por órdenes superiores (Jefa de RR.HH. y Director del SEDES), pero además que ya no se encontraba en la lista del personal ratificado por el SEDES; hecho éste considerado irregular, vulnerador de derechos laborales, debido a que al haber trabajado de forma continua y con consentimiento de la parte empleadora, operó la tácita reconducción del contrato de trabajo, de forma indefinida.

b) Verónica Jacqueline Mendoza Velásquez, licenciada farmacéutica, con una antigüedad de más de siete años, en el cargo de Farmacia del Hospital del Niño "Sor Teresa Huarte Tama", siendo el último contrato de trabajo el 4 de enero de 2021 hasta el 31 de diciembre de 2021; no obstante, continuó trabajando por órdenes superiores de la Jefatura de RR.HH., encontrándose en la lista del personal recontratado, emitida por el SEDES-Chuquisaca. Asimismo, aclarando que desde el 1 de enero de 2022, hasta el 16 de enero de igual año, trabajó acatando las instructivas de sus superiores, que le incluían en el rol de turnos, "enero 2022 servicios de farmacia".

Pero resulta, que el 16 de enero de 2022, su nombre fue retirado del biométrico, bajo el argumento de que tal determinación fue por órdenes superiores (Jefa de RR.HH. y Director del SEDES), por lo que, su persona ya no se encontraba en la segunda lista de recontrataciones. Hecho éste atentatorio al derecho al trabajo y a la estabilidad laboral, siendo que existió el consentimiento por parte del empleador (Jefa de RR.HH.), para la permanencia en su puesto de trabajo, por lo que, en ese caso operó la tácita reconducción del trabajo, de forma indefinida, por continuación en su fuente de trabajo, extremo evidenciado con las pruebas adjuntas, rol de turnos y asistencia registrada en el biométrico, que denotó la continuación de trabajo el año 2022. Una vez, despedida ilegalmente, presentó en el plazo correspondiente, todos los recursos que le franquea el procedimiento administrativo.

c) Dimar Marcelo Moore Matienzo, técnico superior en laboratorio clínico del Hospital del Niño "Sor Teresa Huarte Tama", trabajó ocho años y tres meses continuos en el referido nosocomio, siendo el último contrato de trabajo a plazo fijo IDH, del 4 de enero al 31 de diciembre de 2021; sin embargo, su persona continuó trabajando a partir del 1 al 17 de enero de 2022, por órdenes superiores (Jefe de RR.HH.), acatando el rol de turnos del año 2022, en el que se consignaba su nombre. Instruyéndosele de igual forma, la realización de su declaración jurada en la Contraloría General; sin embargo, grande fue su sorpresa cuando el 17 de enero de 2022, determinaron levantar su nombre del sistema biométrico, manifestando que eran órdenes superiores y que por lo tanto ya no podía trabajar, hecho que consideró lesivo a sus derechos al trabajo, estabilidad laboral y pago de salarios, por tácita reconducción del trabajo.

d) Jackeline Velásquez Cáceres, técnico superior en laboratorio del Hospital del Niño "Sor Teresa Huarte Tama", con una antigüedad de ocho años, desarrollando su trabajo de forma permanente y continua, en el mismo puesto de trabajo. Aclarando, que el último contrato de trabajo suscrito por ella, fue del 4 de enero de 2021 hasta el 31 de diciembre del mismo año. Habiéndose publicado su nombre en las listas del SEDES, como personal recontratado, por órdenes superiores (RR.HH.), por lo que, continuó trabajando hasta el 8 de enero 2022, siendo incluida en el rol de turno de la Unidad de Laboratorios del Hospital del Niño, conforme se tiene del rol de turnos y procesamiento diario de hemogramas, procediéndose en su caso a la tácita reconducción del contrato.

e) Eliana Marisol Castro Durán, auxiliar administrativa del Hospital del Niño "Sor Teresa Huarte Tama", con una antigüedad de nueve años, habiendo desarrollado su trabajo de forma permanente y continua, en el mismo puesto de trabajo. Aclarando, que el último contrato de trabajo suscrito fue del 4 de enero al 31 de diciembre de 2021, empero continuó trabajando por órdenes superiores (RR.HH.), desde el 1 hasta el 8 de enero de 2022, momento en el que se le indicó que debía dejar el cargo por instrucciones superiores del Director del SEDES Chuquisaca; hecho que considera lesivo a sus derechos laborales, consagrados en la Constitución Política del Estado y las leyes vigentes, debido a que su persona, al haber trabajado de forma continua y con consentimiento de la parte empleadora, operó la tacita reconducción del contrato de trabajo, de forma indefinida.

Ante aquella determinación plantearon recurso de revocatoria, que mereció la Resolución Administrativa de Recurso de Revocatoria 11/2022 de 18 de abril, que confirmó el Cite: U.A.J. 184 de 4 de marzo de 2022, basado en el Informe Jurídico U.AJ 075/2022 de la misma fecha, que sugirió no dar viabilidad a la reincorporación por tácita reconducción; en mérito a lo cual, se planteó recurso jerárquico que fue resuelto mediante la Resolución Administrativa Gubernamental CH/379 de 28 de septiembre de 2022, confirmando de igual forma la Resolución Administrativa de Recurso de Revocatoria 11/2022, y en consecuencia dejando incólume el acto administrativo CITE U.A.J. 184/2022.

En ambos recursos, las autoridades administrativas advirtieron la existencia de una manifiesta confusión por parte de las recurrentes respecto de los derechos que gozan, considerando que la tácita reconducción es un derecho previsto por la Ley General del Trabajo, norma que no es aplicable al presente caso, en atención a lo previsto por el art. 6 de la LEFP, concluyendo que, los contratos administrativos que fueron suscritos en la gestión 2021, tienen como base legal el Reglamento de Dotación de Personal Eventual, aprobado mediante RM 0002, DS 2615, Ley del Estatuto del Funcionario Público y la Ley 1178, normas que no consignan dentro de los derechos tutelados el de la tácita reconducción. Refiriendo además que sus personas en calidad de recurrentes concluyeron su relación contractual, la que no fue interrumpida abruptamente ni violentando sus derechos, sino más bien que se produjo la finalización del contrato administrativo eventual, finalización respecto de la cual se tenía conocimiento que era el 31 de diciembre de 2021, indefectiblemente.

Los argumentos supra referidos por parte del Gobernador de Chuquisaca, como por el Director del SEDES, no se enmarcan en la ley, doctrina constitucional y decretos, más considerando que sus personas no están catalogadas como personal de libre nombramiento, porque no son personal de mando ni de asesoramiento a la MAE, sino que sus funciones y en el marco legal de su contratación, se encuentra regida por el Estatuto del Funcionario Público y por la Ley 1178, tal cual, se señala en la cláusula de contratación de trabajo a plazo fijo.

En cuanto a que no se aplicaría la inamovilidad a contratos de trabajo que por su naturaleza sean contratos administrativos o temporales, en este caso se tuvo demostrado que en la relación laboral entre sus personas y la entidad empleadora, se suscitó un tracto sucesivo, otorgado por el DL 16187; que dispuso la prohibición de más de dos contratos sucesivos a plazo fijo en tareas propias y permanentes, pues este caso, desembocaría en la conversión en un contrato por tiempo indefinido, esto por haberse evidenciado ocho contratos continuos desde el 2014 hasta el 2021. Aclarando, que no está en discusión la fecha y año de finalización del contrato, sino la tácita reconducción del contrato, por haber trabajado con consentimiento del empleador los días 8, 12, 16 y 17 de enero de 2022. Por lo que, bajo el principio protector, relacionado con el principio in dubio pro operario y conexado con el art. 48.III de la Ley Fundamental, se tiene que los derechos y beneficios reconocidos en favor de los trabajadores no pueden renunciarse, y son nulas las convenciones contrarías o que tiendan a burlar sus efectos.

De ello se desprende que sus personas firmaron varios contratos, nueve a plazo fijo (cinco en total, con el SEDES Chuquisaca), existiendo en consecuencia la denominada tácita reconducción, tal como establece el art. 21 de la LGT; convirtiéndose a partir del tercer contrato en uno indefinido; o cuando sean suscritos para el cumplimiento de tareas propias y permanentes de la empresa; en tal sentido, la tácita reconducción del contrato, tiene curso cuando el trabajador ha continuado ejerciendo las funciones para las cuales fue designado de manera ininterrumpida, con consentimiento de su empleador, sin haberse firmado ningún documento de prórroga; siendo aplicable la estabilidad laboral conforme establece la Ley 975 y el DS 012 de 19 de febrero de 2009.

Con esos antecedentes señalar que el Gobernador de Chuquisaca y el Director del SEDES, al despedirles de forma abrupta e ilegal, vulneraron y lesionaron sus derechos al trabajo, a la estabilidad laboral y, al salario justo que les asiste, como un derecho fundamental, que se encuentra protegido y resguardado en la norma constitucional, tratados internacionales, sentencias constitucionales y los convenios de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) debido a que hasta la fecha no cumplieron con la reincorporación a su fuente laboral, omitiendo considerar que una vez finalizado el último contrato que fue el 31 de diciembre de 2021, continuaron trabajando de forma regular en el mismo puesto de trabajo Hospital del Niño y Hospital Santa Bárbara, por orden superior hasta el 16 de enero de 2021, tiempo de trabajo del cual hasta ahora no se les ha cancelado los salarios correspondientes.

Aclarando que en el POA del año 2022, se presupuestó los montos correspondientes, para la renovación de sus contratos, por lo que no puede ser un óbice el económico, para su despido ilegal; puesto que, en sus cargos de enfermeras, fueron contratadas nuevas profesionales enfermeras, lo que significa que el retiro fue discrecional y abusivo.

I.2.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

Los impetrantes de tutela señalaron como lesionados sus derechos al trabajo, estabilidad laboral y al pago de salarios, citando al efecto los arts. 9.5, 23.I, 46.1, 312.II de la CPE; y, 8 del Convenio 158 de la OIT.

I.2.1.3. Petitorio

Solicitaron se conceda la tutela, disponiendo: 1) Dejar sin efecto la Resolución Administrativa Gubernamental CH/379 de 28 de septiembre de 2022; 2) Su inmediata reincorporación por tácita reconducción, en los cargos: De enfermeras, farmacéutica, técnico en laboratorios y, auxiliar administrativa, a tiempo completo en el Hospital del Niño "Sor Teresa Huarte Tama” y Hospital Santa Bárbara, de Sucre; 3) El pago de nuestros salarios devengados desde el 1 de enero de 2022 hasta su efectiva reincorporación, manteniendo sus derechos sociales adquiridos durante la cesación laboral; y, 4) Que la institución demandada se inhiba de acosarles por la presentación de esta acción tutelar, como una forma de amedrentamiento o cambios de puestos de trabajo.

I.2.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia virtual el 16 de diciembre de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 207 a 223, presentes los impetrantes de tutela, el representante legal del Gobernador Departamental de Chuquisaca, y ausentes el codemandado y los terceros interesados, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

Los accionantes, en audiencia a través de su abogado, refirieron lo siguiente: i) El 7 de febrero de 2022, se realizó la declaración jurada de Verónica Jacqueline Mendoza Velásquez, con recepción de la Contraloría Departamental de Chuquisaca, a fin de que pueda volver a trabajar el año 2022, en el mismo cargo; ii) De igual forma, Dimar Marcelo Moore Matienzo, que cuenta con una antigüedad de ocho años, trabajó hasta el 15 de enero de 2022, como técnico en laboratorios del Hospital del Niño, habiendo efectuado su declaración jurada ante la Contraloría Departamental de Chuquisaca, certificación que lleva la firma correspondiente del encargado de la Contraloría; iii) En reemplazo de cada uno ingresaron otras personas con anuencia de SEDES Chuquisaca; lo que da cuenta de la existencia de presupuesto para la gestión 2022; iv) La Ley del Estatuto del Funcionario Público establece quienes son personal de libre nombramiento, entre ellos, personas jerárquicas, asesores, personal de absoluta confianza de la MAE. En el caso concreto, se está hablando de enfermeras y técnicos, por lo que, ninguno de ellos ha sido parte de asesoramiento del Gobernador o del Director Técnico, por ello se rechaza lo manifestado en los dos recursos tanto de revocatorio como el jerárquico, ya que, son personal de libre nombramiento; v) Se advirtió la tácita reconducción que, si bien han concluido un contrato de trabajo el 31 de diciembre de 2021, pero por consentimiento de la autoridad competente como es la Jefatura de RR.HH. del Hospital del Niño y del Hospital Santa Bárbara, han continuado desempeñando sus funciones en los mismos puestos y con el mismo nivel salarial, por lo tanto, hubo un despido absolutamente ilegal; y, vi) Lo que concretamente solicitaron es la tácita reconducción del contrato, vale decir de que se les reconozca a sus personas el trabajo desde el 1 de enero hasta el 31 de diciembre de 2022, tal como se indicó en los contratos que anteriormente se suscribieron.

I.2.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Damián Condori Herrera, Gobernador del Gobierno Autónomo Departamental de Chuquisaca, a través de sus representantes legales, mediante informe escrito presentado el 21 de noviembre de 2022, cursante de fs. 173 a 178, y en audiencia, sostuvo lo siguiente: a) Los contratos administrativos suscritos por los ahora impetrantes de tutela, en su cláusula quinta contempla que “en ningún caso el presente contrato admitirá tácita reconducción o renovación automática, siendo necesario para tal efecto que las partes suscriban un nuevo contrato, bajo condiciones y términos y según normativa vigente", previsión que se encuentra amparada en atención a que la contratación de personal eventual está vinculada a la capacidad presupuestaria y a la necesidad de personal que requiera el ente contratante, siendo el contrato ley entre partes y habiendo tenido, los recurrentes, conocimiento respecto de la conclusión de los mismos estos no podían ni debían continuar ejerciendo funciones; b) De lo referido en la Resolución Administrativa 11/2022, se tiene que los contratos de prestación de servicios a plazo fijo IDH-REDE, para la gestión 2021, fueron aprobados en base al POA para la gestión 2021, aspecto legal que viabilizó la contratación de personal eventual por esa institución, con recursos IDH y Regalías Departamentales de acuerdo al Subsistema de dotación de Personal de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal DS 26115 de 16 de marzo de 2001 y con el propósito de fortalecer el desempeño eficaz, eficiente y obtención de resultados planteados para la gestión 2021; c) Asimismo, se debe tener presente que, cuando una persona ejerce la función pública, sus atribuciones, obligaciones y facultades se encuentran específicamente establecidas, y dependiendo de su naturaleza pueden ser indelegables o delegables, este último requiere una manifestación expresa de la autoridad competente respecto de la delegación de funciones, extremo que no ocurre en el presente, pues conforme se tiene establecido en la norma referida supra, la autoridad competente para suscripción de contratos administrativos es el Director Técnico del SEDES, y siendo que esta atribución no fue delegada a la unidad de Recursos Humanos, ésta no puede comprometer contrataciones eventuales, aclarando que los actos administrativos emitidos por una autoridad incompetente son nulos, o para ser más claros, no pueden generar efectos atentatorios a los intereses del Estado, y en caso ocurriera estos son pasibles de responsabilidad administrativa; d) Cuando los ahora accionantes en conocimiento de la conclusión de sus contratos continuaron ejerciendo funciones incurrieron en una irregularidad administrativa, considerando de que no existía de por medio ningún vínculo legal con la institución pues la autoridad competente para suscribir contratos eventuales es el Director Técnico del SEDES Chuquisaca y no así el encargado de RR.HH., situación que se sobreentiende los recurrentes conocían a cabalidad; e) Existe una manifiesta confusión por parte de los solicitantes de tutela respecto de los derechos que gozan, considerando que la tácita reconducción es un derecho previsto por la Ley General del Trabajo, norma que no es aplicable al presente caso en atención a lo previsto por el art. 6 del EFP, además que la contratación de personal eventual generada en la gestión 2021 tiene como base legal el Reglamento de Dotación de Personal Eventual, aprobado mediante RM 0002, DS 2615, Ley 2027, Ley 1178, normas que no consignan dentro de los derechos tutelados el de la tácita reconducción; f) Del contenido de la SCP 0342/2021-S4 de 26 de julio, se advierte que la misma no es vinculante a la presente, en atención a que el caso que resuelve la prenombrada Resolución constitucional, versa respecto de la interrupción del contrato administrativo sin una justificación razonable, estableciendo que la cláusula invocada, es decir, la de resolución del contrato a simple requerimiento del contratante en lesiva y atentatoria de derechos conforme se transcribe a continuación, no siendo vinculante a la presente causa en atención a que los ahora recurrentes concluyeron su relación contractual, es decir, que esta no fue interrumpida abruptamente violentado sus derechos, sino más bien que se produjo la finalización del contrato administrativo eventual, finalización respecto de la cual se tenía conocimiento; g) Los recurrentes no están sometidos a la Ley General del Trabajo, dado el carácter eventual de la prestación de servicios específicos o especializados y su vinculación contractual con el SEDES-Chuquisaca entidad pública, estando sus derechos y obligaciones regulados en el respectivo contrato y ordenamiento legal aplicable y cuyos procedimientos, requisitos, condiciones y formas de contratación se regulan por las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios; h) No se emitió ningún instructivo por parte de los Directores de los hospitales o por el Director del SEDES, para que los cinco accionantes realicen su declaración jurada ante la Contraloría General, es más, la política de la Gobernación Departamental en todas sus unidades desconcentradas, es que entre tanto no se tenga ítem, el trabajador en contrato no puede realizar su declaración jurada; e, i) Como Gobernación solo se delega autorizaciones para la firma de contratos mediante una Resolución Administrativa Gubernamental, para que el Director del SEDES sea quien firme el contrato, ítem o los contratos IDH.

Juan José Fernández Murillo, Director Técnico del SEDES, no se hizo presente a la audiencia de esta acción tutelar ni remitió informe alguno.

I.2.2.3. Intervención de los terceros interesados

Mariela Coronado Luján, Directora y Verónica Yebara Ortega, Jefa de RR.HH., ambas del Hospital del Niño “Sor Teresa Huarte”, por escrito presentado el 16 de diciembre de 2022, cursante de fs. 189 a 193, señalaron lo siguiente: 1) El cargo de Jefe de RR.HH. del Hospital del niño, no le convierte en MAE, con facultades para llevar adelante ningún tipo de proceso de contratación de personal y por consiguiente, no existe figura legal que habilite a su persona o al cargo, para la emisión de "listas de personal" para una contratación futura e incierta, toda vez que, dicho proceso debe responder a ciertos procedimientos, que reitero, no son de competencia del cargo ni de su persona; 2) Los procesos de contratación de personal son potestad inherente al Director Técnico del SEDES, por lo que, la supuesta existencia de "listas" publicadas (de las que desconoce su existencia) no responden a ningún procedimiento administrativo de contratación de personal de acuerdo a normativa, y por consiguiente no cuentan con ninguna orden de publicación firmada ni autorizada por la MAE del SEDES Chuquisaca; 3) Se debe considerar también que los contratos se encuentran condicionados a la disponibilidad de los recursos económicos que pueda proporcionar la Gobernación de Chuquisaca y a ésta el Gobierno Central, con recursos provenientes del IDH, considerándose que la naturaleza de los fondos no son renovables ni siquiera la misma MAE puede determinar una contratación previa y anticipada; 4) Los accionantes tomaron conocimiento pleno del contenido de las cláusulas del contrato a plazo fijo; toda vez que, al suscribir y firmar el mismo, aceptaron que no había lugar a una tácita reconducción, es decir, que existió un acto consentido; 5) Al ser los derechos de los trabajadores irrenunciables las cláusulas arbitrarias y discrecionales que dejen sin efecto o limiten los beneficios que la ley ha establecido en pro del trabajador, carecen de toda validez, relevancia y reconocimiento constitucional, entre tanto subsista la relación laboral; ya que, por la naturaleza de estos contratos, una vez concluido el vínculo contractual, aquellos derechos reconocidos y las obligaciones establecidas en éste, dejan de surtir sus efectos; 6) Su persona en ejercicio del cargo de Jefe de RR.HH. del Hospital del Niño “Sor Teresa Huarte” y responsable médico del SUS, jamás comprometió o aseguro cargo alguno a ningún funcionario de dicho nosocomio, por lo cual, tampoco autorizó que los ahora accionantes, continúen en el ejercicio de funciones; siendo imperioso aclarar que los accionantes realizaron un manifiesto expreso a lo largo de la tramitación de sus proceso administrativo y la presente acción constitucional, en el cual, se reflejó que tenían pleno conocimiento del contenido de los contratos administrativos firmados con el SEDES Chuquisaca, en cuanto a la vigencia que determina el inicio de sus funciones 3 de enero de 2021 hasta la conclusión establecida al 31 de diciembre de 2021, por lo cual, mal podrían advertir un despido injustificado; y, 7) Respecto a los roles de turno, aclarar que los jefes o responsables de unidades del Hospital del Niño, no tienen la atribución de contratar personal en favor del SEDES, y asimismo no tenían conocimiento de las supuestas listas a las que hicieron referencia los peticionarios de tutela; y en cuanto a la elaboración de los roles de turno, estos se elaboran bajo consentimiento y voluntad de las personas que conforman el servicio, y de aquellas que aceptan continuar asistiendo al hospital, incluso con el pleno conocimiento que su relación contractual ha concluido; advirtiendo que estas supuestas listas no se constituyen en un documento válido para que los accionantes continúen con su labor ni se constituye en una nueva relación contractual.

Edwin Medrano Soto, Auxiliar Administrativo de Farmacia y Yolanda Ardaya Delgadillo, Jefa de Enfermería, ambos del Hospital Santa Bárbara, por memorial presentado el 15 de diciembre de 2022, cursante de fs. 205 a 206 vta., manifestaron que: i) En el memorial de acción de amparo constitucional los impetrantes de tutela argumentan que por órdenes superiores (RR.HH.) -haciendo alusión a la Jefatura de RRHH del Hospital Santa Bárbara- sus nombres se habrían publicado en las listas del SEDES, al respecto, se hizo notar que el cargo de Jefe de RR.HH. y de Jefa de Enfermeras del citado nosocomio no les convierte en MAE con facultades para llevar adelante ningún tipo de proceso de contratación de personal y por consiguiente, no existe figura legal que habilite a sus personas o al cargo, la emisión de “listas de personal” para una contratación futura e incierta, toda vez que, dicho proceso debe responder a ciertos procedimientos, que no son de competencia del cargo ni de sus personas; ii) Aclárese, que los procesos de contratación de personal son potestad inherente al Director Técnico del SEDES y, por lo que, la supuesta existencia de “listas publicadas” (de las cuales desconocen su existencia), no responden a ningún procedimiento administrativo de contratación de personal de acuerdo a normativa y, por consiguiente, no cuentan con ninguna orden de publicación autorizada por la MAE del SEDES-Chuquisaca; iii) Los accionantes tomaron conocimiento pleno del contenido de las cláusulas del contrato a plazo fijo; toda vez que, al suscribir y firmar el mismo, aceptaron que no había lugar a una tácita reconducción, es decir, que existió un acto consentido; iv) En el ejercicio de sus cargos dependientes del Hospital Santa Bárbara, jamás se comprometieron o aseguraron cargo alguno a ningún funcionario de dicho nosocomio, específicamente a Concepción Mirtha Suarez Claure, por lo cual, tampoco se autorizó que los ahora accionantes, continúen en el ejercicio de funciones; v) Los solicitantes de tutela realizan un manifiesto expreso a lo largo de la tramitación de su proceso administrativo, el cual refleja el conocimiento pleno del contenido de los contratos administrativos firmados con el SEDES Chuquisaca, en cuanto a la vigencia, que determina el inicio de sus funciones 3 de enero hasta el 31 de diciembre de 2021; por lo cual, mal podrían referir un despido injustificado, vale decir que, la relación contractual feneció la última fecha mencionada; y, vi) Respecto a los roles de turno, aclarar y replicar que los jefes o responsables de unidades del Hospital del Santa Bárbara, no tienen la atribución de contratar personal en favor del SEDES, por lo que, la elaboración de los roles de turno se realiza bajo consentimiento y voluntad de las personas que conforman el servicio y de continuar asistiendo al hospital, incluso con el pleno conocimiento que su relación contractual ha concluido.

Beymar Rodríguez Rivera, Jefe de RR.HH. del Hospital Santa Bárbara, mediante memorial presentado el 15 de diciembre de 2022, cursante a fs. 199, manifestó que fue contratado y designado como Jefe de RR.HH. de dicho nosocomio el 16 de noviembre de igual año, en tal sentido, debe considerarse que las supuestas vulneraciones se habrían realizado en enero de 2022.

I.2.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, por Resolución 0162/2022 de 16 de diciembre, cursante de fs. 224 a 228 vta., denegó la tutela solicitada, decisión asumida bajo los siguientes fundamentos: a) La Resolución Administrativa Gubernamental CH/379, en su considerando III Análisis Legal del Recurso, tomó como base de su determinación a manera de fundamentos la SCP 1711/2012 de 1 de octubre, que señala en lo principal que todas las emergencias que resulten de la relación contractual entre el recurrente y la entidad pública, así como su retiro, deben sujetarse a esas previsiones contractuales. Al respecto, efectivamente el art. 46 de la CPE, se refiere a la protección de todas las formas de trabajo por parte del Estado, y el art. 48 de igual norma, hace referencia al carácter obligatorio de las disposiciones laborales y sociales, así como al principio de proteccionismo; sin embargo, el servicio público por su naturaleza tiene un régimen laboral diferenciado al contenido en la Ley General del Trabajo y el DL 16187, último que prohíbe más de dos contrataciones sucesivas en tareas propias de la empresa, además que la precitada norma –invocada por la parte solicitante de tutela–, no está referida a la tácita reconducción sino a la conversión de los contratos de plazo fijo por uno indefinido a manera de sanción al empleador y la protección del trabajador; b) En el marco del art. 36.6 del CPCo, se solicitó a los accionantes aclarar su pretensión, manifestando en consecuencia, que su petitorio tiene que ver con la recontratación por un tiempo similar por una tácita reconducción emergente de haber continuado prestando servicios después de fenecido el plazo del último contrato; c) En lo que concierne a la pretendida conversión de sus contratos a plazo fijo por uno indefinido, no se advierte que la Resolución Administrativa Gubernamental, hubiese incurrido en arbitrariedad; por cuanto, los contratos a plazo fijo en entidades públicas tienen como base el art. 6 de la LEFP, no pudiendo hablarse de funcionarios de libre nombramiento, funcionarios provisorios, funcionarios de carrera; d) En lo referente a la estabilidad e inamovilidad laboral, se debe tener en cuenta que la primera es un principio rector inherente a toda relación laboral, y en relación a los trabajadores regulados por la Ley General del Trabajo, ésta debe garantizarse en tanto no se incurra en causales de desvinculación legal; mientras que, el régimen laboral del Estatuto del Funcionario Público tiene mecanismos propios como son los subsistemas de ingreso o reclutamiento, evaluación y permanencia e inclusive de promoción, los cuales no fueron implementados en las entidades públicas, pero tampoco les alcanzaría a los ahora accionantes por la naturaleza de su relación contractual; e) Asimismo, la inamovilidad laboral, es una garantía de protección reforzada para ciertas personas por las circunstancias especiales que atraviesan, personas que se encuentran tanto en el ámbito del régimen laboral por la Ley General del Trabajo como del Estatuto del Funcionario Público que por regla alcanza a los trabajadores operativos, quienes deberían estar en régimen de carrera pero que están como provisorios; esta protección reforzada, pudiera ser extensible en algunos casos a personas que desempeñan funciones en virtud a un contrato a plazo fijo; sin embargo, en el caso examinado no se acreditó ninguna circunstancia especial, sino simplemente la invocación de la inamovilidad por efecto de haber suscrito más de siete contratos en los mismos cargos; f) En lo concerniente a la tácita reconducción, conforme lo expresado en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 1711/2012, 1711/2017-S2 referidos a los contratos a plazo fijo, y la SCP 0342/2021-S4, sobre las personas contratadas en el marco del art. 6 del EFP, que tienen derechos y merecen protección, con una estabilidad laboral dentro del periodo de vigencia de los contratos administrativos, se tiene que no resulta aplicable el DL 16187, invocado por la parte accionante; y, g) En cuanto a la continuación en el desempeño de sus funciones que aducen los peticionarios de tutela, basados en las listas de recontratación, las declaraciones juradas en la Contraloría; se advirtió que en relación a las primeras no llevan ninguna firma del emisor de esas listas y en cuanto a las declaraciones juradas, éstas no tienen ningún documento de sustento conforme lo admiten los propios impetrantes de tutela. En suma, las listas de turnos tampoco evidencian que hubieran sido emitidas o elaboradas por el representante de la entidad contratante o por orden del mismo para su continuidad laboral; por lo cual, esa documentación no podría sustentar lo alegado en el sentido de que se haya dispuesto su recontratación; en todo caso, esos documentos solo podrían generar obligaciones para quienes los suscriben, sin que puedan vincular a la entidad pública, pues lo contrario implicaría que cualquier servidor público pueda atribuirse la representación de la entidad y pudiera generar obligaciones para la misma.

I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Por Auto Constitucional (AC) 026/2023-CA/S de 10 de marzo, cursante de fs. 240 a 246, la Comisión de Admisión de este Tribunal con la facultad conferida por el art. 6 del Código Procesal Constitucional (CPCo) dispuso la acumulación del expediente 52155-2022-105-AAC al 51544-2022-104-AAC; habiendo sido suspendidos los plazos procesales durante el trámite de acumulación, reanudándose los mismos con la notificación del citado Auto.