SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0213/2023-S2

Entendimiento que ha sido uniforme y ampliamente reiterado por la jurisprudencia constitucional en Sentencias Constitucionales Plurinacionales como la 0273/2012 de 4 de junio, 1450/2015-S2 de 23 de diciembre, 0473/2016-S3 de 25 de abril, 0595/2017-S2 de 19 de junio, 0246/2019-S4 de 16 de mayo, 0043/2019-S3 de 12 de marzo; y, 0790/2020-S3 de 25 de noviembre, por mencionar algunas.

Conforme al precedente constitucional que antecede, es necesario establecer que salvo algunos derechos que no pueden ser restringidos bajo ninguna circunstancia, como el derecho a no ser objeto de tortura o de tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, los derechos no son absolutos. Sin embargo, su restricción no queda sujeta a la arbitrariedad ni a la discrecionalidad; sino que, estas deben encontrarse previstas en una ley -como también se desprende del art. 109 de la CPE, que establece que los derechos y sus garantías sólo podrán ser regulados por una ley-. Lo que resulta a su vez concordante con el art. 32.2 de la CADH, aplicable conforme al art. 410 de la CPE, que establece que los derechos de cada persona estan limitados por los derechos de los demás, por la seguridad de todos y las justas exigencias del bien común, en una sociedad democrática.

En tal sentido, los artículos descritos, reconocen derechos políticos que ejercen los ciudadanos (de manera individual y colectiva). Entre ellos se encuentra el derecho al sufragio activo y pasivo -votar y ser elegido-; cuyo núcleo esencial alcanza el acceso, en condiciones generales de igualdad al proceso de elección (asimismo lo determina la parte final del art. 26.I de la CPE.

Por su parte, la misma norma en su parágrafo II.1, establece que la participación será “…conforme a la Constitución y a la ley”. En similar sentido, el párrafo 2 del art. 23 de la CADH establece que la ley puede reglamentar el ejercicio y las oportunidades a tales derechos. Limitación que, tiene como propósito justamente brindar garantía de ese acceso en condiciones de igualdad para todos, evitando toda posibilidad de discriminación contra individuos en el ejercicio de sus derechos políticos. De igual forma, es evidente que las condiciones habilitantes a procesos eleccionarios, pueden imponerse por ley para ejercer los derechos políticos; consecuentemente, por la misma vía es viable la imposición de restricciones basadas en ciertos criterios que además son comunes en las legislaciones electorales que -conforme puede verificarse de su análisis comparado- prevén el establecimiento de edades mínimas para votar y ser votado, la existencia de ciertos vínculos con el distrito electoral donde se ejerce el derecho; entre otras regulaciones.

Sin embargo, si bien las restricciones a derechos políticos (como a otros derechos  en general) se rigen por el principio de legalidad (deben provenir de la ley); empero, sobre el particular debe tomarse en cuenta que la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), en la Opinión Consultiva (OC) 6/86 de 9 de mayo de 1986, señaló que la Convención no se limita a exigir una ley para que las restricciones al goce y ejercicio de los derechos y libertades sean jurídicamente lícitas; sino que, conforme a su art. 32 requiere además, que esas leyes se dicten “por razones de interés general y con el propósito para el cual han sido establecidas”; en tal sentido, definió que:

“La ley en el Estado democrático no es simplemente un mandato de la autoridad revestido de ciertos necesarios elementos formales. Implica un contenido y está dirigida a una finalidad. El concepto de leyes a que se refiere el artículo 30, interpretado en el contexto de la Convención y teniendo en cuenta su objeto y fin, no puede considerarse solamente de acuerdo con el principio de legalidad (ver supra 23). Este principio, dentro del espíritu de la Convención, debe entenderse como aquel en el cual la creación de las normas jurídicas de carácter general ha de hacerse de acuerdo con los procedimientos y por los órganos establecidos en la Constitución de cada Estado Parte, y a él deben ajustar su conducta de manera estricta todas las autoridades públicas. En una sociedad democrática el principio de legalidad está vinculado inseparablemente al de legitimidad…”.

Por lo que, las restricciones deben encontrase previstas en una ley; y, adicionalmente deben responder a un objetivo legítimo (interés general, respeto a los derechos o reputación de los demás, protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas u otros fines perseguidos por disposición específica de la Constitución Política del Estado.

Por otra parte, respecto a la interpretación de dichos límites, concierne establecer que la jurisdicción constitucional no es supletoria de otras y conforme al mandato del art. 196 de la CPE, a través de las acciones de protección, le corresponde precautelar el respeto y vigencia de los derechos y garantías constitucionales; por lo que, cuando excepcionalmente ingresa a la revisión de la actividad hermenéutica -cumplidos los presupuestos jurisprudencialmente establecidos a tal efecto-, lo hace simplemente para verificar si en dicha labor los intérpretes se sometieron a la Constitución y no provocaron la conculcación a derechos o garantías constitucionales. Dicho de otro modo, no le corresponde a la jurisdicción constitucional determinar si la interpretación fue errónea o correcta ni suplir al órgano interpretador estableciendo cuál es el sentido de la norma infraconstitucional; sino que, únicamente verifica si dicha labor se somete a la Norma Suprema y si existió o no la transgresión acusada.

Aclarado dicho extremo, se tiene que las normas anteriormente descritas -en particular los arts. 26 de la CPE y 23 de la CADH-, deben ser interpretadas en su conjunto y de manera armónica; de modo que, no es posible -por ejemplo- dejar de lado el párrafo 1 del art. 23 mencionado e interpretar el párrafo segundo de manera aislada, ni tampoco es factible ignorar el resto de los preceptos de la Convención o los principios básicos que la inspiran para interpretar dicha norma. Asimismo, es imprescindible partir de la premisa lógica por la cual ninguna norma puede interpretarse en sentido de limitar los derechos en mayor medida que lo previsto por sí misma.

Hechas tales puntualizaciones, la interpretación de las restricciones o límites a derechos políticos y en especial al derecho al sufragio, son consideradas legítimas -y por ende no afectan o actúan en desmedro de los mismos- siempre que no afecten el principio de razonabilidad, se trata de límites que legítimamente se pueden establecer para regular el ejercicio y goce de los derechos políticos, en relación a ciertos requisitos que las personas titulares de los derechos políticos deben cumplir para poder ejercerlos. A su vez, la jurisprudencia precitada, determina que para no afectar el mencionado principio “…cualquier interpretación de requisitos o condiciones impuestas para este efecto, debe ser siempre extensiva, favorable…” (SCP 0085/2012 de 16 de abril).

En tal sentido, y conforme a la jurisprudencia precitada el principio de razonabilidad -entendido como un método de argumentación- frente a la restricción normativamente establecida a derechos políticos, se tendrá por satisfecho a partir de una aplicación favorable o extensiva de dicha norma. Dicho de otro modo, si existe la posibilidad de interpretar los requisitos o condiciones para el ejercicio de un derecho político contenidas en una norma, el principio de razonabilidad operará a manera de criterio de selección de aquel sentido de la norma que garantice en forma más amplia (favorable) la materialización del derecho político.

Consecuentemente, a partir del desarrollo precedente se tiene que la previsión y aplicación de requisitos para ejercitar los derechos políticos no constituyen, per se, una restricción indebida a los derechos políticos. Sin embargo, la facultad de regular o restringir los derechos políticos no es discrecional; sino que, está limitada por la propia Constitución Política del Estado, la ley; y, al principio de razonabilidad; la inobservancia de tales circunstancias transforma la restricción en ilegítima y contraria al orden constitucional vigente.

Consecuentemente, a efectos de no lesionarse los derechos políticos -entre ellos el sufragio pasivo- sus límites: 1) Solo pueden provenir de la Constitución Política del Estado y la ley -entendida ésta última en su acepción formal que puede comprender legislación nacional, departamental, municipal, indígena emanadas de los órganos correspondientes-; y, 2) No deben afectar el principio de razonabilidad, a tal efecto: Cualquier interpretación de requisitos o condiciones impuestas, debe ser siempre extensiva y favorable procurando la materialización del derecho, en lugar de su restricción» (las negrillas y el subrayado pertenecen al texto original).

III.2.  El derecho al sufragio en la Constitución Política del Estado. El derecho a ser elegido. Jurisprudencia reiterada

La SCP 1616/2012 de 1 de octubre, estableció que: “El derecho de participación, se encuentra dentro de los Derechos Políticos consagrados en el Título II, Capítulo Tercero, Sección II, art. 26.I de la Constitución Política del Estado, disponiendo que: ‘Todas las ciudadanas y los ciudadanos tienen derecho a participar libremente en la formación, ejercicio y control del poder político, directamente o por medio de sus representantes, y de manera individual o colectiva. La participación será equitativa y en igualdad de condiciones entre hombres y mujeres’.

El derecho amplio e irrestricto de participación se funda en el valor jurídico superior de la igualdad, pilar fundamental y transversal recogido por la Constitución Política del Estado en su art. 8, así como en el art. 14.III, cuando señala que: ‘El Estado prohíbe y sanciona toda forma de discriminación fundada en razón de sexo, color, edad, orientación sexual, identidad de género, origen, cultura, nacionalidad, ciudadanía, idioma, credo religioso, ideología, filiación política o filosófica, estado civil, condición económica o social, tipo de ocupación, grado de instrucción, discapacidad, embarazo, u otras que tengan por objetivo o resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos de toda persona’.

El derecho de participar como elector o elegible, es un derecho raíz, es base y sustento de otros derechos emergentes de aquél, cuya concepción filosófica se encuentra en la esencia misma de nuestra Constitución, se halla impregnado de la necesidad comunitaria de integrar a sus miembros sin exclusión alguna, es un matiz más del carácter plurinacional de nuestra Norma Fundamental, que busca la inclusión de la totalidad de los componentes de una sociedad compleja como la boliviana” (las negrillas son nuestras).

La SCP 0024/2018 de 27 de junio, señaló que: “…el derecho a elegir y ser elegido debe ejercitarse en un sistema electoral que garantice un proceso de libre y amplia participación ciudadana, donde por una parte, se resguarde la voluntad de los electores, y por otra, que los ciudadanos puedan postularse ampliamente como candidatos en condiciones de igualdad, para acceder al ejercicio de las funciones públicas siempre que reúnan los requisitos dispuestos al efecto y logren alcanzar los votos suficientes. Proceso cuyo lineamiento general, en el sistema democrático boliviano, se encuentra establecido en la Norma Suprema, a través de regulaciones sobre la participación electoral y las condiciones de elegibilidad y no elegibilidad (…) también se encuentra de manera específica en la Ley del Régimen Electoral y otras disposiciones reglamentarias emitidas por el Órgano Electoral Plurinacional, en el marco de sus competencias.

(…)

Razón por la que el sistema electoral diseñado por los estados, indiscutiblemente se constituye en el elemento más importante de la democracia representativa, constituido tanto por la institucionalidad del Órgano Electoral Plurinacional –en el caso boliviano–, como por la normativa en general que regula procesos electorales y el ejercicio de los derechos políticos, sus alcances y restricciones; debiendo puntualizarse en este caso que, los derechos a elegir y ser elegido en el ámbito de la administración pública, al desplegarse necesariamente dentro de procesos eleccionarios, se habilitan legalmente en su ejercicio previo su registro en el Padrón Electoral, que se regula por el Tribunal Supremo Electoral, en el marco de la Ley del Órgano Electoral Plurinacional, Ley del Régimen Electoral y los Reglamentos en la materia; salvando el caso de la democracia comunitaria, que se regula bajo sus normas y procedimientos propios y otros que no ingresan en el ámbito de la competencia del Órgano Electoral Plurinacional” (el resaltado nos corresponde).

En esa misma línea, la SCP 1240/2016-S3 de 8 de noviembre, a tiempo de analizar el derecho al sufragio pasivo o el derecho a ser elegido manifestó que: “…el derecho al sufragio activo y el derecho a ser elegido, que tienen eficacia no solamente vertical, e incluye a relaciones privadas por su eficacia horizontal, como en el caso particular, puede ser afectado cuando se excluye a una o varias personas de un proceso electoral sin expresar los motivos que sustenten la decisión, o cuando los motivos que respaldan la inhabilitación cambian las reglas previas de la convocatoria, aquello significa afectar el sistema democrático que es base esencial del Estado y constituye una lesión a los derechos constitucionales, que ameritan que esta Sala deba conceder la tutela pedida” (el énfasis es nuestro).

III.3.  Análisis del caso concreto

De antecedentes que componen la presente acción tutelar consta Acta Notarial que refleja el resultado de la elección y renovación parcial de los Consejos de Administración y Vigilancia de la Cooperativa de Ahorro y Crédito Abierta “Catedral” R.L. efectuada el 11 de diciembre de 2021, expedida por Notario de Fe Pública 5 de Potosí (Conclusión II.1); por otra parte, mediante escrito de 13 del indicado mes y año, los accionantes junto con otros dos contendientes, formularon denuncia de inhabilitación de candidatos ante el Comité Electoral de la referida Cooperativa (Conclusión II.2); cursa Acta de Reunión Extraordinaria del citado Comité de idéntica fecha, suscrita por los demandados con el objetivo de resolver las denuncias que fueron puestas a su conocimiento, quienes concluyeron reflejando los resultados, consignando los ganadores y programando acto de posesión para el 14 del mismo mes y año (Conclusión II.3); plasmaron esa decisión a través de la Resolución C.E./06/2021 de 13 de mismo mes (Conclusión II.4).

Los peticionantes de tutela denuncian la lesión de sus derechos al debido proceso electoral, al sufragio, a ser elegido y a la tutela judicial efectiva; y, de los principios de legalidad, seguridad jurídica, razonabilidad y de eficacia horizontal de los derechos; toda vez que, dentro del proceso electoral de renovación parcial de los Consejos de Administración y Vigilancia denunciaron varias irregularidades que no fueron resueltas por los demandados, quienes incluso llegaron a posesionar a una candidata que inicialmente estaba inhabilitada.

Con carácter previo a ingresar a resolver la problemática de fondo, se debe considerar que los impetrantes de tutela mencionaron que elevaron diferentes denuncias y quejas a distintas instancias (Tribunal Departamental Electoral de Potosí, ASFI y AFCOOP); empero, la presente acción de defensa está dirigida contra los miembros del Comité Electoral de la señalada Cooperativa a la que pertenecen, ante el cual presentaron el memorial de 13 de diciembre de 2021, bajo la suma “Denuncia e Inhabilitación de candidatos” (sic) siendo ese el marco en el que se desarrollará el análisis correspondiente.

Conforme a la jurisprudencia glosada en el Jurídico III.2 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, el derecho a ser elegido o al sufragio pasivo, tiene la característica de ser un derecho individual, que contiene como elemento primordial la condición de elegibilidad; es decir, la posibilidad de que un grupo de personas organizadas puedan expresar su voluntad para respaldar al candidato de su preferencia a que los represente, en el marco de las reglas o en su caso leyes que rijan al proceso electoral en cuestión.

En ese contexto, los solicitantes de tutela si bien mencionan como lesionado dicho derecho, no expresaron de qué forma los miembros del Comité Electoral demandados hubieran generado un impedimento en justar en las elecciones; por cuanto, del Acta Notarial expedida el día del plebiscito; se tiene que, de cuatro mil ochocientos cincuenta y tres votos válidos, Freddy Oscar Gonzales Orozco, obtuvo seiscientos setenta y siete; Amalia Córdova Coronel, seiscientos sesenta y dos; Rubén Fuertes Campos cuatrocientos cuarenta y tres; y, María Melania Durán Alba seiscientos cincuenta y dos; en ese entendido, para llegar a contar con votos en la elección, necesariamente debieron inscribirse conforme a convocatoria; consecuentemente, su postulación fue admitida, atravesaron la fase de depuración de postulantes, fueron objeto del sorteo del lugar que ocuparían en la papeleta, y participaron de todo el acto eleccionario, culminando en el sufragio y escrutinio de votos; es así que, llegando a conocer los resultados obtenidos y habiendo salido perdidosos abandonaron el acto de posesión aduciendo que se hubieran suscitado anomalías que no observaron como Comité Electoral; siendo ese el punto neurálgico de esta acción de defensa; es decir, que los demandados convalidaron o ignoraron una serie de irregularidades que se hubieran reclamado a través del escrito de 13 de diciembre de 2021; e, incluso por otros candidatos y personas al respecto; no obstante, se tiene que las mismas fueron consideradas en la Reunión Extraordinaria de idéntica fecha en la cual analizaron cada situación exponiendo la forma en que recibieron las denuncias; siendo que, inclusive alguna de ellas fue resuelta con anterioridad inmediatamente de conocidas como en el caso de Jenny Canaviri Cassis -candidata y tercera interesada-, quien fue inhabilitada en el instante tras conocerse que colaboró en anotar en una pizarra los resultados de la mesa ocho y se dispuso un nuevo conteo de los votos ante presencia de Notario Fe Pública; no obstante, analizada tal acción y confrontada con el Reglamento Electoral de la indicada Cooperativa vigente a ese momento, los prenombrados en uso de sus atribuciones como Comité Electoral determinaron que tal acción no constituye una causal de remoción de las justas electorales, plasmando esa determinación a través de la Resolución C.E./06/2021, manifestando que: “Al haber analizado la falta cometida por la candidata Jhenny Canaviri Cassis y a la revisión del Reglamento Electoral, por la acción que realizó la candidata en su buena fe, acción que no se encuentra estipulada como una falta leve, grave o muy grave, para apartarla de su carrera electoral, el Comité Electoral en sus espec[í]ficas atribuciones Resuelve dar continuidad a la carrera electoral…” (sic); concluyendo que: “Al haber resuelto las denuncias en contra de los Candidatos Carlos Omar Dávila Díaz, Víctor E. Hinojosa y Jhenny Canaviri, se debe dar continuidad a la brevedad posible con el cuadro general de posiciones de acuerdo al número de votos obtenidos en las urnas para luego ser convocados y posesionados” (sic).

Cabe destacar que, en el Acta del Notario de Fe Pública que estuvo presente en el escrutinio, no se registraron mayores incidentes, denuncias o quejas, además, de la relativa a Jenny Canaviri Cassis -candidata y tercera interesada-; por lo cual, las demás observaciones relatadas en esta acción de defensa respecto al acto eleccionario no merecen mayor pronunciamiento; asimismo, la supuesta influencia ejercida por la prenombrada en la mesa ocho fue dilucidada con un nuevo conteo en presencia de la autoridad fedataria; por lo expuesto, no se advierte cual sería el detrimento en el ejercicio del derecho al sufragio pasivo y a ser elegido de los accionantes, correspondiendo por ello denegar la tutela requerida.

Finalmente, en cuanto a la presunta transgresión al debido proceso en sus componentes legalidad y seguridad jurídica, así como, a la tutela judicial efectiva, los mismos han sido mencionados de forma genérica, y si bien, se ha hecho una evocación de sus características inherentes; empero, no se efectuó una vinculación directa con los hechos descritos y atribuidos como transgresiones a los demandados; en ese entendido, resulta inviable conceder la tutela solicitada.

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber concedido en parte la tutela impetrada, no obró de forma correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: REVOCAR la Resolución 10/2022 de 30 de marzo, cursante de fs. 368 a 377, pronunciada por la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Potosí; y en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada, conforme los fundamentos jurídicos del presente fallo constitucional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

MSc. Brigida Celia Vargas Barañado

MAGISTRADA

MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano

MAGISTRADO