SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0125/2023-S4

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 2 de diciembre de 2021, cursante de fs. 40 a 48 vta., la accionante manifestó los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Mediante Resolución 008191, emitida por la Comisión Regional de Prestaciones del Fondo de Pensiones, se reconoció y otorgó en su favor la renta básica de vejez en la suma de Bs485,85.- (cuatrocientos ochenta y cinco 85/100 bolivianos), a ser pagada desde marzo de 1995, percibiendo a su vez el beneficio del “complemento económico” por parte del Ex Fondo Complementario de la Policía Nacional, posteriormente MUSEPOL y luego MUSERPOL; ello en cumplimiento de lo estatuido en el art. 126 de la Ley Orgánica de la Policía Boliviana (LOPB) –Ley 734 de 8 de abril de 1985–, que dispone, que las rentas que el personal de la Policía Nacional debe percibir por seguro de vejez de ninguna manera debe ser inferior al haber que perciben los del servicio activo.

Desde el 2006 hasta el 2017, MUSERPOL decidió suspender el pago del complemento económico a su persona, argumentando que contaba con un proceso penal incoado en su contra por la referida Mutual, conforme se encontraría regulado en el Reglamento del indicado beneficio, hasta que, en las gestiones 2017-2018, luego de varias reuniones con la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) de la indicada entidad, que admitió que la suspensión fue arbitraria, se dispuso nuevamente su cancelación, con lo que venía cobrando regularmente dicho beneficio hasta diciembre de 2019, pues cuando realizaba el trámite para el pago del primer semestre de 2020, el personal de MUSERPOL le informó que fue suspendida su cancelación porque su persona registraba saldos contables a la entidad, en la suma de Bs8 000 000.- (ocho millones de bolivianos), y que, en tanto no se cancele el total la deuda o se suscriba un compromiso de amortiguar con el 50% de su beneficio aquel concepto, tal derecho no se restituiría, en aplicación al Reglamento del Beneficio del Complemento Económico; aspecto que fue comunicado expresamente en la nota CITE: MUSERPOL/DBE/UCE/CVV-006/2020 de 18 de agosto.

Al considerar ilegal y arbitraria la indicada decisión presentó recurso de reclamación, que fue resuelto por Resolución Administrativa (RA) 05/2021 de 18 de enero, que decidió ratificar el Informe Legal con CITE: MUSERPOL/DBE/UCE/GMEA/156/2020 de 7 de diciembre, puesto en su conocimiento a través de nota CITE: UCE-AL-GMEA-232/2020, que establecía que no corresponde el pago del complemento económico a su favor por las gestiones 2006 a 2017 y 2020, al haber sido suspendido su pago en aplicación a la normativa vigente; acto contra el cual formuló recurso de revocatoria, que fue resuelto por RA 012/2021 de 9 de marzo, que también confirmó lo decidido en la RA 05/2021; motivando ello la presentación del recurso jerárquico, el cual fue analizado y resuelto por Resolución de Directorio 35/2021 de 9 de junio, que igualmente confirmó en su totalidad la RA 012/2021.

La decisión asumida por las autoridades ahora demandadas no consideró el principio de presunción de inocencia, establecido en el art. 116.I de la Constitución Política del Estado (CPE); así como, el derecho a la defensa, dando prioridad a la aplicación del Reglamento del Beneficio del Complemento Económico, que disponía la suspensión del indicado beneficio solo por contar con proceso penal, sin tomar en cuenta que en su caso el proceso que le iniciaron fue tramitado por más de quince años sin prueba que demuestre lo acusado, habiéndose extinguido el mismo; tampoco se consideró que al estar suspendido el indicado beneficio por la aplicación de un reglamento ilegal, cualquier solicitud de cobro sería rechazada; de manera que, no se podía argumentar que no se solicitó el cobro del complemento económico en forma semestral y que no se presentaron los requisitos para ello; no se tomó en cuenta que solo fue notificado con informes técnicos suscritos por el personal subalterno de MUSERPOL, sin que los mismos se constituyan en actos impugnables en el marco de la Ley de Procedimiento Administrativo; y, no se pronunciaron sobre el argumento de que nunca se prestó dinero de la referida entidad, que tampoco se le entregó dinero para algún fin específico cuando era directivo de la misma y del cual no hubiera realizado rendición de cuentas, de modo que se aplique lo estatuido en el nuevo Reglamento de dicho beneficio, aprobado por Resolución de Directorio 39/2018 de 24 de agosto.

Junto a lo indicado, no se pronunciaron respecto al contenido de art. 126 de la LOPB; que dispone que, las rentas por vejez del personal de la Policía Nacional no debía ser inferiores al haber que perciben los del servicio activo, norma que guarda coherencia con lo dispuesto en el art. 17 del Decreto Supremo (DS) 1446 de 19 de diciembre de 2012, referido a las condiciones de pago del indicado beneficio, y sobre el cual tampoco se pronunció el fallo demandado en acción de  amparo constitucional; aplicando por sobre dicho contenido normativo el Reglamento del señalado beneficio, cuando las normas sustantivas indicadas no establecen dicha limitación.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

La impetrante de tutela denunció la lesión al debido proceso en sus elementos de fundamentación y motivación de las resoluciones; así como, sus derechos a una vejez digna y a una remuneración, citando al efecto los arts. 56.I, 67.I y 115.II de la CPE.

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela solicitada; y en consecuencia, dejen sin efecto la Resolución de Directorio 35/2021 de 9 de junio, ordenando que se emita una nueva resolución restituyendo sus derechos conculcados.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia virtual el 31 de enero de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 551 a 554 vta., presentes la parte demandada representada legalmente por Pavel Iván Cossio Palenque; así como, el abogado de la accionante; y, ausente la impetrante de tutela, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La parte accionante ratificó los términos expuestos en su memorial de acción de amparo constitucional, y ante las consultas de los Vocales de la Sala Constitucional; manifestó que, el proceso penal que radicaba en el Juzgado de Sentencia en lo Penal de El Alto, extinguió el proceso por duración máxima del proceso, al no existir sentencia judicial ejecutoriada que determine la culpabilidad de la solicitante de tutela; por lo que, el motivo de la suspensión de tal beneficio es atentatorio al principio de presunción de inocencia previsto en la Constitución Política del Estado; en cuanto a la causa radicada en el Juzgado de Sentencia Penal Décimo, no tiene relación con el caso analizado.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Pavel Iván Cossio Palenque, apoderado legal del Directorio de MUSERPOL, por memorial presentado el 31 de enero de 2022, cursante de fs. 541 a 550 vta., y en audiencia, personalmente y por intermedio de la abogada. Sindy Ayla Ponce Poma, informó que: a) El beneficio del complemento económico que se paga al sector pasivo de la Policía Boliviana, en cumplimiento de lo dispuesto en los arts. 126 de la LOPB y 3 num. 5 del DS 1446, se aparta del concepto de beneficios sociales ligados a la jubilación propiamente dicha, al constituirse en un beneficio económico de carácter especial que se paga con recursos provenientes del Tesoro General de la Nación (TGN) y no así provenientes de los aportes directos de los miembros de la Policía Boliviana; b) Los actos de MUSERPOL, al constituirse en una entidad de derecho público deben estar enmarcados en las normas que regulan la conducta funcionaria, como la Ley de Administración y Control Gubernamentales (SAFCO) −Ley 1178 de 20 de julio de 1990− y DS 23318-A de 3 de noviembre de 1992, entre otras; de manera que, los recursos utilizados para el pago del complemento económico, al tratarse de recursos públicos, deben ser administrados en ese marco, reconociendo su pago a quienes reúnan los requisitos para su otorgación o quienes no incurran en las prohibiciones establecidas por la norma, bajo responsabilidad funcionaria en caso contrario; c) Por disposición del art. 5 del DS 1446, la aplicación del indicado Reglamento está sujeto a una reglamentación interna, de manera que, MUSERPOL tiene la facultad de emitir disposiciones generales en el ámbito de su competencia, las mismas que son de cumplimiento obligatorio e inmediato, son exigibles, ejecutables y se presumen legítimos, tanto por los funcionarios de la entidad como por los afiliados o beneficiarios de la misma; d) Los reglamentos especiales del pago de este beneficio fueron modificados constantemente, así se tiene el Reglamento del 2015, el Reglamento de 2016, aprobado por 36/2016 de 9 de diciembre y el Reglamento de 2018, aprobado por Resolución de Directorio 39/2018 de 24 de agosto, los cuales claramente establecen que dicho beneficio no es comprendido como salario o sueldo, derecho laboral o beneficio social emergente de los aportes a la seguridad social de largo plazo, en razón de su fuente de financiamiento y variabilidad del pago, dependiendo del estudio técnico financiero; e) La accionante no realizó actuado alguno anterior al 2015 (oportunidad en la que comunicó que el Tribunal Constitucional ordenó su pago), para buscar su cancelación correspondiente a las gestiones 2006 a 2015; razón por la cual, mediante informe técnico de 28 de enero de 2016 e informe legal de 3 de febrero del mismo año, se le hizo conocer que su solicitud para la gestión 2016 no correspondía; debido a que, estaban en trámite dos procesos penales en su contra, aspecto que de acuerdo a la normativa aplicable, conllevaba disponer la suspensión del beneficio, lo que fue comunicado a la accionante el 25 de julio de 2016; sin embargo, de ello, esta no presentó recurso alguno contra dicha decisión, convalidando con ello el accionar de la administración; f) El 11 de marzo de 2019, la afiliada volvió a presentar memorial señalando que, por disposiciones superiores y corrigiendo procedimiento se habría ordenado la restitución de dicho beneficio en la gestión 2018; empero, tal determinación no correspondía, debido a que la norma era clara al respecto, oportunidad en que se expresó que dicho pago ordenado debía ser restituido porque contrariaba lo dispuesto por el Directorio de la entidad, habiéndose contestado en ese sentido en los informes de 1 de abril de 2019 y 10 de mayo del mismo año, más cuando la solicitante tenía tres procesos penales pendientes, emergentes de su paso por el Directorio de MUSEPOL, agregando a ello que esta no presentó su solicitud dentro de los plazos establecidos por la norma y tampoco acompaño los requisitos exigidos; respuesta con la que fue notificada el 17 de mayo de igual año, sin que la interesada haga uso de los medios de impugnación al efecto, habiendo solo presentado solicitud de fotocopias legalizadas el 16 de agosto de 2019, habiendo dejado en consecuencia precluir su derecho a presentar recurso de reclamación; g) Ante la solicitud presentada por la hoy accionante el 11 de agosto de 2020, para que se aclaren las observaciones a su pago del beneficio de compensación económica 2020, se emitió la nota CITE: 006/2020 (sin fecha), señalando que reportaba cuentas por cobrar en la institución, lo cual, en aplicación del art. 24 del Reglamento correspondiente de la gestión 2018, impedía su reconocimiento; h) El 9 de septiembre de 2018, Blanca Sanabria Miranda presentó memorial solicitando la nulidad de la Resolución 38/06 de 27 de septiembre de 2016; por la que, se dispuso el registro de cuentas por cobrar a dicha persona; mereciendo como respuesta el Informe Legal 116/2020; por el cual, se le dio a conocer que incurrió en una causal de suspensión del indicado beneficio; informe que también fue confirmado por el Informe Legal 156/2020; por el que, se concluyó que no correspondía el pago del beneficio por las gestiones 2006 a 2017, dado que la normativa aplicable prohibía su pago cuando el impetrante se encuentre como denunciado, imputado, acusado o sentenciado en un proceso judicial seguido por MUSEPOL o MUSERPOL, es más, el pago por dichas gestiones ya fue resuelto por la administración; en cuanto al pago por las gestiones 2018 a 2019, no correspondía; y, en relación a la 2020, no procedía por existir cuentas por cobrar; respuesta que generó la presentación del recurso de reclamación, que fue resuelto por Resolución Administrativa (RA) 05/2021 de 23 de diciembre, que confirma el acto impugnado; decisión que a su vez motivó la presentación del recurso de revocatoria, que fue resuelto por RA 012/2021 de 9 de marzo, que también confirmó el acto recurrido, situación que también aconteció con la última resolución pronunciada por al Directorio de la entidad, que bajo los mismos fundamentos anotados, confirmó al fallo recurrido; i) La solicitante nunca probó su condición de beneficiaria, pues no cumplió con los requisitos para su inclusión y su calificación, además de verse inmersa en causales de suspensión de este beneficio; j) La Resolución de Directorio 35/2021, dio respuesta a cada uno de los puntos argumentados por la ahora solicitante de tutela, no siendo evidente en ese sentido la lesión al debido proceso en sus elementos de fundamentación y motivación; k) Tampoco la autoridad demandada lesionó el principio de presunción de inocencia, establecido en el art. 116 de la CPE, pues únicamente dio cumplimiento a lo dispuesto en el Reglamento del Complemento Económico por las gestiones reclamadas; y, l) Tampoco se lesionó el derecho a una vejez digna como sostuvo la accionante; dado que, el beneficio reclamado no proviene de los aportes de la impetrante de tutela; sino, de transferencias efectuadas por el TGN en el marco de lo dispuesto en las Leyes 734 y 145. Con base en dichos argumentos solicitó que se deniegue la tutela impetrada.       

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, a través de la Resolución 20/2022 de 31 de enero, cursante de fs. 555 a 560, denegó la tutela, argumentando que la impugnación presentada por la ahora accionante en su recurso jerárquico fue resuelta de manera coherente, motivada y fundamentada en la Resolución de Directorio 35/2021; sin que sea evidente que, la indicada resolución carezca de los señalados componentes de todo fallo.