SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0264/2023-S1

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial de fs. 29 a 50, presentado el 24 de febrero de 2022, los accionantes manifestaron los siguientes argumentos:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Mediante Resolución Determinativa de Área de Saneamiento Simple de Oficio        RA-DDO-DS-SAN SIM 008/05 de 16 de marzo de 2005, se declaró área de saneamiento simple de oficio la extensión de 707.7478 ha., correspondiente a los predios “Cooperativa Agropecuaria El Carmen” y “Cooperativa Agropecuaria Oruro”, disponiendo para la ejecución del proceso de saneamiento, seis meses, determinación que fue aprobada mediante Resolución Aprobación de Área de Saneamiento Simple de Oficio RA SS 260/2005 de 31 de marzo de 2005. Posteriormente mediante Resolución Instructoría RA-DDO-DS-SAN SIM 010/05 de 16 de mayo de 2005, se dispuso el inicio de la campaña pública desde el 27 de mayo hasta el 5 de junio de 2005 e inicio de las pericias de campo desde el 6 de junio de 2005, procediéndose a realizar las pericias de campo en el predio Cooperativa Agropecuaria Integral “Oruro” R.L. el 8 de junio de 2005.

Una vez culminado el trabajo de campo, mediante Informe de Evaluación Técnico Jurídica de 16 de julio de 2007, se procedió a emitir las Resoluciones Administrativas RA-DDO-US-SAN-SIM 001/2012 de 27 de enero de 2012 y Resolución Administrativa RA-DDO-US-SAN-SIM 003/2012 de 1 de marzo de 2012, a través de las cuales se dispuso las medidas precautorias de prohibición de asentamientos, paralización de trabajos y desalojo de asentamientos ilegales, resoluciones que posteriormente fueron ampliadas en cuanto a las medidas precautorias a través de la Resolución Administrativa RA-DDO-US-SAN-SIM  021/2012 de 17 de septiembre de 2012, y Resolución Administrativa RA-DDO-US-SAN-SIM  003/2012 de 1 de marzo de 2012, dentro del proceso de saneamiento del ex fundo Challapampita Chica, ubicado en el municipio de Paria (Soracachi), provincia Cercado del departamento de Oruro.

Posteriormente, el 14 de enero de 2015, el proceso de saneamiento fue remitido a la Dirección Nacional del INRA, en aplicación del art. 325 del DS. 29215 con la aprobación del Proyecto de Resolución Final de Saneamiento. Asimismo, producto del control de calidad, en el mismo año, la carpeta fue devuelta a la Dirección Departamental de Oruro, con observaciones, mismas que hasta el día de hoy no fueron subsanadas por el INRA Oruro.

A partir de ese momento se ha solicitado en diferentes oportunidades se prosiga con el proceso de saneamiento además de denunciar el persistente loteamiento que se venían produciendo en diferentes predios; sin embargo, el INRA Oruro, únicamente se limitó a responder con informes y decretos que no atendían a las diferentes solicitudes realizadas.

Ante el insistente reclamo por avasallamientos y posterior loteamiento que viene afrontando la Cooperativa Agropecuaria Integral “Oruro” R.L., la Dirección Departamental de Oruro perteneciente al INRA, emitió la Resolución Administrativa de Desalojo RA DDO SAN SIM 005/2020 de 25 de noviembre de 2020, a través del cual dispuso el desalojo de las tierras ocupadas por asentamientos ilegales bajo advertencia de lanzamiento; no obstante haberse dispuesto el desalojo de los avasalladores, la misma Dirección Departamental de Oruro, de manera posterior emitió la Resolución Administrativa RA DDO SA SIM  001/2021 de 29 de enero de 2021, a través de la cual resolvió revocar en forma total la Resolución Administrativa de Desalojo RA DDO SAM SIM  005/2020 de 25 de noviembre de 2020, bajo el argumento de que dicha Resolución restringe el derecho al debido proceso en su vertiente de dictar resoluciones motivadas. 

Por tal motivo presentó el recurso jerárquico, mismo que fue resuelto mediante Resolución Administrativa  142/2021 de 10 de agosto de 2021, a través de la cual rechazó el recurso jerárquico por lo que confirmó lo resuelto en la Resolución Administrativa RA DDO SA SAM  001/2021 de 29 de enero de 2021, que a decir del accionante restringe su derecho de petición y el debido proceso en su vertiente de fundamentación, motivación y congruencia, ya que sin responder los argumentos expresados y con falta de fundamentación y motivación, rechazó su recurso anulando una determinación precautoria justa, permitiendo que los avasalladores continúen en sus predios ocupando y construyendo sus viviendas, en afectación a sus Derechos.

Entre los agravios expuestos en la presente acción tutelar en contra de la Resolución Administrativa 142/2021 de 10 de agosto de 2021 ahora cuestionada, señala:

a) Afirma que la Resolución impugnada hace referencia al art. 11 parágrafos I y II, cuando la carpeta de saneamiento fue remitida a la Dirección Nacional del INRA el 14 de enero de 2015 en aplicación del art. 325 del DS 29215, con la aprobación del Proyecto de Resolución Final de Saneamiento y con el fin de realizar el Control de Calidad correspondiente, extremo que pone en evidencia que la etapa de campo fue culminada ya que no existe una resolución que anule obrados hasta las pericias de campo.

Ejercido el control de calidad emergió un informe que advierte errores de forma y fondo que sugiere la anulación de actuados, sin embargo, dicho informe no tiene rango de resolución, ya que es simplemente una recomendación por lo que no podría considerarse a dicho informe como un acto administrativo definitivo, sin individualizar ni señalar cuales serían estos errores, identificando la normativa que declara o cualifica como error, por lo que no es posible darle la calidad de resolución a un informe; por lo que se debe considerar vigente todo el proceso de saneamiento a su favor, ya que no es posible que se pretenda aplicar el art. 11 parágrafos I y II del DS 29215, cuando en realidad debió aplicarse el parágrafo II del art. 11 del mismo cuerpo normativo, lo que demuestra que solo se pretende favorecer a los avasalladores y loteadores con este tipo de argumentos.

b) El segundo elemento como agravio, refiere que si bien es cierto existe un procedimiento especial para cada desalojo, sea por asentamientos de tierras fiscales o por encontrarse en procedimiento agrarios o por medidas precautorias; sin embargo, no es menos cierto que el INRA es la entidad encargada de realizar dichos procedimientos, desde el 30 de noviembre de 2015, la Cooperativa a la que aduce representar estuvo denunciando la venta de terrenos en los predios que se encuentran en proceso de saneamiento, incluidas las tierras fiscales, resultantes del recorte por verificación de función social.

Habiendo transcurrido más de cinco años desde la denuncia y la ausencia de acciones por parte del INRA Oruro, éste en ningún momento cumplió las medidas precautorias, permitiendo que los avasalladores y loteadores lleguen a vender terrenos de tierras fiscales y ahora en los terrenos de la Cooperativa que vienen a representar; producto de estas denuncias se realizó la inspección donde funcionarios del INRA Oruro, establecieron el incumplimiento de medidas precautorias y el loteamiento de tierras fiscales.

c) El tercer elemento de agravio, afirma que la Resolución Administrativa  142/2021 de 10 de agosto de 2021 realiza una incorrecta revisión de la Resolución impugnada, la noma agraria y del proceso de saneamiento, toda vez que en la carpeta de saneamiento se evidencia que una vez culminó la etapa preparatoria y de campo, las mismas fueron remitidas para control de calidad, conforme establecen los arts. 325 y 303 del DS 29215 Reglamento de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria (LSNRA) -Ley 1715 de 18 de octubre de 1996-, por lo que no existe una resolución que anule obrados hasta las pericias de campo, si bien es cierto existe un informe que sugiere la anulación de actuados, empero dicho informe que en ningún momento puede otorgársele el rango de una resolución, toda vez que la misma es una recomendación y no así como un acto administrativo definitivo, por lo que a su entender se encontrarían vigentes las pericias de campo, el informe en conclusiones, informe de cierre y el Decreto de aprobación de proyecto de Resolución Final de Saneamiento.

La Resolución Administrativa 142/2021 de 10 de agosto de 2021, intenta justificar su razonamiento sin expresar una fundamentación y motivación, ya que establece como instrumento para determinar la competencia del INRA, al Informe Legal     INF. DGS JRA  0048/2015 de 20 de enero de 2015, sin considerar lo que prevé el art. 266 del DS. 29215, ya que, si bien el informe de referencia sugiere la anulación de obrados, empero en ningún momento se emitió una Resolución de anulación de los actos, conforme prevé el inciso b) del art. 47 del DS 29215, cuando resulta en una atribución del Director Nacional del INRA, el emitir resoluciones de anulación o convalidación de actos según corresponda, en el ejercicio de control y seguimiento a los procedimientos agrarios administrativos.

d) La Resolución Jerárquica no realiza una fundamentación ni motivación, ya que esta, refiere simplemente que toda la fundamentación se encuentra en el Informe                     DDO-INRA-AJ  11/2021 de 28 de enero de 2021, empero dicho informe no fue puesto a conocimiento de las partes, además que el debido proceso comprende entre uno de sus elementos esenciales la exigencia de la motivación de sus resoluciones.

En dicho contexto, afirma que la Resolución Administrativa  142/2021 de 10 de agosto de 2021, por la que se rechazó el Recurso Jerárquico presentado de su parte, resulta atentatoria a su derecho de petición, como al debido proceso en sus vertientes de fundamentación, motivación y congruencia, ya que la merituada resolución que ahora se impugna, por medio de esta  acción tutelar, tampoco dio respuesta a los puntos de la solicitud planteada, no fueron atendidas, por lo que el acto cuestionado en ningún momento dio respuesta a sus solicitudes, constituyéndose tales omisiones en una vulneración al debido proceso.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

El solicitante de tutela considera vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia; el derecho de petición; el principio de legalidad o primacía de la ley, citando al respecto, los arts. 24, 115, 128, 129 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

El accionante solicita se conceda la tutela y en consecuencia se disponga la nulidad de la Resolución Administrativa 142/2021 de 10 de agosto de 2021, debiendo emitirse una nueva resolución correctamente fundamentada, por la Autoridad actualmente demandada. 

I.2. Audiencia y resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 10 de marzo de 2022, según consta en el acta cursante a fs. 174 a 183, se produjeron los siguientes actos.

I.2.1. Ratificación de la acción

El ahora accionante ratificó los argumentos esgrimidos en su acción de amparo constitucional presentada.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Eulogio Nuñez Aramayo, Director Nacional del INRA y Elvira Lucía Achu Quispe, en sus condiciones de Directora General de Asuntos Jurídicos de la misma institución respectivamente, a través de sus abogados representantes, presentaron informe escrito de 10 de marzo de 2022, conforme cursa obrados de fs. 139 a 143 vta., exponiendo los siguientes argumentos: 1) Con carácter precio, solicitó se proceda a la notificación en calidad de tercero al Municipio de Soracachi, ya que dicha entidad emitió la Ley Municipal 19 de 11 de noviembre de 2014, a su vez, solicita se extienda por dicha repartición una copia legalizada de la Resolución Municipal 19 de 11 de noviembre de 2014; 2) Dentro de las facultades conferidas por el art. 404 de la CPE., art. 17 parágrafo II de la Ley 1715 modificada parcialmente por la Ley 3545, en cuyo art. 65 establece que el INRA, en coordinación con las Direcciones Distritales, queda facultado para ejecutar y concluir el saneamiento de la propiedad agraria, facultad delimitada al área rural conforme prevé el art. 11 del DS 29215, modificado por la Disposición Adicional Segunda del DS 2960 de 23 de octubre de 2016; 3) Sobre la base de la normativa señalada, se procedió a iniciar el proceso de saneamiento simple de oficio del predio denominado “Ex Fundo Challapampita Chica”, ubicado en el municipio de Paria, provincia Cercado del departamento de Oruro; el cual cuenta con actuaciones que se realizaron; en el caso particular, afirma que la Resolución Administrativa 142/2021 de 10 de agosto de 2021, respondió al recurrente, en sentido que el INRA Departamental de Oruro, tuvo conocimiento de la emisión de la Ley Municipal 19 de 11 de noviembre de 2014 y mediante nota de enero de 2015 remitió los antecedentes a la Dirección Nacional del INRA, a fin de someter a proceso de control de calidad, mismo que conforme al Informe Técnico Legal INF. DGS-JRZ No. 0048/2015 de 20 de enero de 2015, evidenció errores de fondo y omisión de actuados de campo, como el relevamiento de expedientes la carencia de plano de socialización entre otros, por lo que sugirió la devolución a la Dirección Departamental de Oruro para su subsanación, a la fecha no se cuenta con la subsanación de los errores, por lo que se advierte que la etapa de campo no hubiera concluido, además aclara que no cursa en obrados proyecto de resolución final de saneamiento aprobado por el Director Departamental, previo a su remisión a la Dirección Nacional, actividad con la que concluye la actividad de campo, conforme se señala el art. 295 del DS 29215; 4) Lo referido, pone en evidencia que ha concluido la etapa de campo como erróneamente pretende hacer ver el ahora accionante, debido a que el art. 325 del DS 29215 de manera clara establece que los proyectos de resolución y las etapas precedentes de saneamiento serán de aprobación por el Director Departamental competente, previa su remisión a la Dirección Nacional; extremo que en el caso en examen, no existe proyecto de Resolución Final de Saneamiento con Decreto de aprobación del Director Departamental de Oruro, acto que pone fin a la etapa de campo, ya que si bien se remitió los actuados a la Dirección Nacional del INRA, fueron con el objeto de análisis y revisión de dichos actuados a fin de someterse a un proceso de control de calidad; 5) El predio objeto de saneamiento se condujo conforme a los parámetros que determina la Ley 1715 y el DS 29215; sin embargo, el INRA cuenta con la competencia para ejecutar el procedimiento de saneamiento únicamente en el área rural, el cual cuenta con la naturaleza jurídica propia a fin de definir la jurisdicción que conocerá la acción; en el presente caso, el predio denominado “Ex fundo Challapampita Chica”, sujeto a proceso de saneamiento bajo la modalidad SAN-SIM, se encuentra en etapa de campo inconcluso, tal cual se evidencia en la carpeta de saneamiento, tal cual refiere el Informe Legal INF.DGS-JRA No. 0048/2015 de 20 de enero de 2015, el cual pone en evidencia varias observaciones técnico legales, llegando a establecerse que al presente se encuentra frente a un proceso de saneamiento con medidas precautorias dispuestas para resguardar la seguridad jurídica de posesiones y derecho propietario de las partes, por lo que aún no se puede concluir con el proceso de saneamiento correspondiente; 6) Afirma que al existir una Ley Municipal 19 d e11 de noviembre de 2014, que delimita el área urbana del municipio de Soracachi y que afecta el área del predio denominado Challapampita, cuyo proceso de saneamiento se encuentra en curso, en la etapa de campo y conforme así se tiene determinado en la Resolución Administrativa 142/2021 de 10 de agosto de 2021, no corresponde proseguir con su tramitación en observancia a lo previsto en el art. 11 del DS 29215, modificado por DS 2960, así como tampoco corresponde responder que el INRA se pronuncie al punto porque de lo contrario estaría actuando e emitiendo criterio sin competencia sobre áreas urbanas, correspondiendo a la autoridad competente establecer la forma de desalojo en el caso en particular, por lo que no resulta evidente que sea incongruente y sin fundamento la Resolución cuestionada; a ello se suma que el régimen agrario no se aplica la Ley 2341; 7) Afirma que la Resolución Administrativa RA-DDO-SA-SIM  001/2021 de 29 de enero de 2021, tiene base fundamentalmente en el Informe DDO-INRA-AJ  11/2021 de 28 de enero de 2021, el cual se encuentra transcrito en su integridad en la mencionada resolución cuestionada, conforme refiere el art. 65 inciso c) del DS 29215, en sentido que toda resolución debe basarse en un informe legal y de corresponder también en un informe  técnico, por lo que la mencionada Resolución cuenta con una relación de hecho, y fundamentación de derecho, conforme a los argumentos planteados en el recurso de revocatoria, por lo que no es necesario notificar con el informe al recurrente debido a que estos actos solo son sugerencias que no definen ningún derecho, no contando con el carácter recurrible; 8) El ahora accionante, desconoce que los actuados del trabajo de gabinete como es el control de calidad, resultan en parte del cumplimiento del debido proceso conforme establece el art. 65 inciso c) del DS 29215, el cual reconoce los informes técnico legales como parte del proceso administrativo que respalda una resolución administrativa, constituyéndose en parte del control de calidad del proceso de saneamiento correspondiente; y, 9) No existe vulneración al derecho al debido proceso en su fundamentación y motivación de la resolución ya que el INRA perdió competencia con la emisión de la Ley Municipal 19 de 11 de noviembre de 2014, tal cual establece el art. 11 de la Ley 1715; asimismo, afirma que la pretensión del ahora accionante, atenta contra la competencia del INRA, de ejecutar el proceso de saneamiento, donde se debe determinar con exactitud que su ejecución debe darse dentro de áreas rurales que por mandato constitucional su competencia se encuentra delimitada, por lo que se debe denegar la presente acción tutelar.

I.2.3. Informe tercero interesado

Esteban Yucra Mamani, tercero interesado a través de su abogado Oscar Fernández en la audiencia de acción de amparo constitucional, conforme se tiene del Acta de Audiencia de Acción de Amparo Constitucional cursante de fs. 174 a 183, refirió que la Resolución cuestionada es clara, precisa y concreta por lo que no se ha vulnerado los derechos y garantías constitucionales del ahora solicitante de tutela, máxime si los procesos agrarios se rigen por la Ley 1715.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del departamento de Oruro, mediante Resolución 32/2022 de 10 de marzo, cursante de fs. 184 a 188, denegó la tutela solicitada; tal determinación se dio sobre la base de los siguientes argumentos: i) Dentro de un proceso judicial o administrativo, no puede alegarse la vulneración del derecho a la petición como erróneamente pretende el accionante, además que en el caso particular no se acreditó, más aun cuando este derecho a la petición que se invoca como vulnerado se encuentra dentro del derecho a la petición reglada, es decir, que podría haberse reclamado aquella instancia procesal administrativa a través de los recursos que la ley franquea; ii) Procedieron a llamar la atención al abogado patrocinante de la parte accionante, por la calidad del memorial de acción de amparo constitucional, lo que dificulta en su lectura en consonancia con la falta de ética; asimismo, no se llegó a identificar de qué manera de vulneró este derecho ya que no basta con alegar vulneración, sino que es necesario explicar en qué forma fue vulnerado por medio de la Resolución 142/2021 ahora cuestionada; iii) El accionante afirma que las Autoridades del INRA hubieren vulnerado sus derechos y garantías constitucionales, empero, no establece la suficiente carga argumentativa de cómo, dónde y de qué forma se vulneró sus derechos; y, iv) El accionante hace una transcripción de sentencias constitucionales, sin adecuar al caso presente, ya que se limitan a decir que el INRA, tomó una decisión incongruente sin señalar en qué medida dicha resolución resulta incongruente, ya que debió el accionante señalar de qué forma no es coherente, identificar en la Resolución 142/2021, en algún considerando cuál es la parte que resulta incongruente, que no se encuentra motivada vulnerando sus derechos.