SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0356/2023-S2

Por su parte, el art. 51 del CPCo manifiesta: ‘(OBJETO) La Acción de Amparo Constitucional tiene el objeto de garantizar los derechos de toda persona natural o jurídica reconocidos por la Constitución Política del Estado y la Ley, contra los actos o las omisiones indebidas de las y los servidores públicos o particulares que los restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir’.

(…)

El principio de subsidiariedad que rige a esta acción, está prevista en el art. 129.I de la CPE, que refiere: ‘La Acción de Amparo Constitucional se interpondrá por la persona que se crea afectada, por otra a su nombre con poder suficiente o por la autoridad correspondiente de acuerdo con la Constitución, ante cualquier juez o tribunal competente, siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados’; así el art. 54.I del CPCo, señala: ‘La Acción de Amparo Constitucional, no procederá cuando exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados de serlo’.

En ese sentido, la jurisprudencia constitucional a través de la SCP 0664/2012 de 2 de agosto, haciendo referencia a la SC 0484/2010-R de 5 de julio, estableció que: ‘…la acción de amparo constitucional, no puede ser utilizada como mecanismo alternativo o sustitutivo de protección, pues ello desnaturalizaría su esencia, así se ha establecido en la SC 0374/2002-R de 2 de abril, que determina: ‘…la subsidiariedad del amparo constitucional debe ser entendida como el agotamiento de todas las instancias dentro el proceso o vía legal, sea administrativa o judicial, donde se acusa la vulneración, dado que, donde se deben reparar los derechos fundamentales lesionados es en el mismo proceso, o en la instancia donde han sido conculcados, y cuando esto no ocurre queda abierta la protección que brinda el Amparo Constitucional”.

Ahora bien, sobre este tema, el extinto Tribunal Constitucional por medio de la SC 1086/2005-R de 12 de septiembre, expresó lo siguiente: “…el carácter subsidiario del amparo constitucional, no sólo se agota en el aspecto formal, es decir en la obligación de que la persona utilice todos los recursos establecidos por el ordenamiento jurídico, sino que es preciso que a través de esos medios la persona reclame todos los actos ilegales que supuestamente le causan agravio; dado que si la persona no efectuó el reclamo pertinente, pese a haber utilizado el medio de defensa previsto por ley, se entiende que consintió con todas aquellos presuntos actos ilegales u omisiones indebidas que no impugnó oportunamente, impidiendo con ello que las autoridades judiciales o administrativas se pronuncien sobre el particular (SC 1337/2003-R de 15 de septiembre).

De lo dicho se concluye que la jurisdicción constitucional sólo podrá analizar aquellos actos u omisiones demandados de ilegales que fueron reclamados oportunamente ante la vía judicial o administrativa pertinente; esto es en el momento hábil de producido el agravio el cual debe ser invocado necesariamente en las subsiguientes instancias sino es reparado en la primera, a través de los medios o recursos que franquea la ley. En consecuencia, aquellas lesiones no acusadas ante la vía ordinaria, oportunamente en cada instancia, no pueden ser analizadas a través del recurso de amparo constitucional; dado que, de acuerdo a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional glosada precedentemente, de manera general, son los jueces y tribunales ordinarios los llamados a reparar los derechos y garantías constitucionales presuntamente lesionados en el mismo proceso (judicial o administrativo), y sólo excepcionalmente, y en defecto de aquéllos, la jurisdicción constitucional podrá hacerlo; en cambio, si el reclamo se efectúa en forma directa a través del recurso de amparo constitucional, no se activa la jurisdicción constitucional, dada la naturaleza subsidiaria del amparo; pues, como quedó precisado, en esos casos, las autoridades judiciales o administrativas no tuvieron oportunidad de conocer los agravios formulados por el recurrente y, en su caso, repararlos.

Esto implica que para cumplir la exigencia de subsidiariedad, los hechos que se relacionan como lesivos a los derechos o garantías en sede judicial o administrativa, no pueden ser distintos de los hechos que se expresan en sede constitucional…”.

Entendimiento reiterado por la SCP 1050/2017-S3 de 13 de octubre.

Por su parte, la SCP 0589/2012 de 20 de julio, ratificó el entendimiento establecido en la SC 1337/2003-R de 15 de septiembre, respecto a las reglas y sub reglas aplicables al principio de subsidiariedad, refiriendo: “…se extraen las siguientes reglas y sub reglas de improcedencia por subsidiariedad, cuando: 1) las autoridades judiciales o administrativas no han tenido la posibilidad de pronunciarse sobre un asunto porque la parte no ha utilizado un medio de defensa ni ha planteado recurso alguno, así: a) cuando en su oportunidad y en plazo legal no se planteó un recurso o medio de impugnación, y b) cuando no se utilizó un medio de defensa previsto en el ordenamiento jurídico; y 2) las autoridades judiciales o administrativas pudieron haber tenido o tienen la posibilidad de pronunciarse, porque la parte utilizó recursos y medios de defensa, así: a) cuando se planteó el recurso pero de manera incorrecta, que se daría en casos de planteamientos extemporáneos o equivocados y b) cuando se utilizó un medio de defensa útil y procedente para la defensa de un derecho, pero en su trámite el mismo no se agotó, estando al momento de la interposición y tramitación del amparo, pendiente de resolución. Ambos casos, se excluyen de la excepción al principio de subsidiaridad, que se da cuando la restricción o supresión de los derechos y garantías constitucionales denunciados, ocasionen perjuicio irremediable e irreparable, en cuya situación y de manera excepcional, procede la tutela demandada, aún existan otros medios de defensa y recursos pendientes de resolución”» (el resaltado y subrayado nos corresponden).

III.2.  Sobre los actos administrativos

La SCP 0839/2015-S2 de 20 de agosto, sostuvo que: «…la jurisprudencia constitucional a través de la SCP 0249/2012 de 29 de mayo, determinó lo siguiente: “Según el tratadista argentino Agustín Gordillo, acto administrativo es toda declaración unilateral de voluntad realizada en el ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos individuales. Para Antoño Abruna, constituye una declaración que proviene de una administración pública, produce efectos jurídicos y se dicta en ejercicio de una potestad administrativa.

(…)

La jurisprudencia constitucional por su parte, entre otras, en la SC 0107/2003 de 10 de noviembre, señaló que: ‘Acto administrativo es la decisión general o especial de una autoridad administrativa, en ejercicio de sus propias funciones, y que se refiere a derechos, deberes e intereses de las entidades administrativas o de los particulares respecto de ellas. El pronunciamiento declarativo de diverso contenido puede ser de decisión, de conocimiento o de opinión. Los caracteres jurídicos esenciales del acto administrativo son: 1) La estabilidad, en el sentido de que forman parte del orden jurídico nacional y de las instituciones administrativas; 2) La impugnabilidad, pues el administrado puede reclamar y demandar se modifique o deje sin efecto un acto que considera lesivo a sus derechos e intereses; 3) La legitimidad, que es la presunción de validez del acto administrativo mientras su posible nulidad no haya sido declarada por autoridad competente; 4) La ejecutividad, constituye una cualidad inseparable de los actos administrativos y consiste en que deben ser ejecutados de inmediato; 5) La ejecutoriedad, es la facultad que tiene la Administración de ejecutar sus propios actos sin intervención del órgano judicial; 6) La ejecución, que es el acto material por el que la Administración ejecuta sus propias decisiones. De otro lado, la reforma o modificación de un acto administrativo consiste en la eliminación o ampliación de una parte de su contenido, por razones de legitimidad, de mérito, oportunidad o conveniencia, es decir, cuando es parcialmente contrario a la ley, o inoportuno o inconveniente a los intereses generales de la sociedad’.

En resumen, el acto administrativo es una manifestación o declaración de voluntad, emitida por una autoridad administrativa en forma ejecutoria, es de naturaleza reglada o discrecional y tiene la finalidad de producir un efecto de derecho, ya sea crear, reconocer, modificar o extinguir una situación jurídica subjetiva frente a los administrados. Goza de obligatoriedad, exigibilidad, presunción de legitimidad y ejecutabilidad; es impugnable en sede administrativa y sujeta a control jurisdiccional posterior cuando se trata de actos administrativos definitivos, lo que no implica que aquellos actos administrativos no definitivos no puedan ser cuestionados; sin embargo, en este último caso, se lo hará en ejercicio del derecho de petición consagrado en el art. 24 de la CPE, y solamente de manera preventiva”» (las negrillas nos corresponden).

III.3.  De los recursos de revocatoria y jerárquico como medios de impugnación en sede administrativa

Sobre ese tópico, la SCP 0839/2015-S2, señaló que: «…los recursos de revocatoria y jerárquico como medios de impugnación en sede administrativa. Al respecto, el art. 56 de la LPA, establece que: “I. Los recursos administrativos proceden contra toda clase de resolución de carácter definitivo o actos administrativos que tengan carácter equivalente, siempre que dichos actos administrativos a criterio de los interesados afecten, lesionen o pudieren causar perjuicio a sus derechos subjetivos o intereses legítimos. II. Para efectos de esta Ley, se entenderán por resoluciones definitivas o actos administrativos, que tengan carácter equivalente a aquellos actos administrativos que pongan fin a una actuación administrativa” “No proceden los recursos administrativos, contra los actos de carácter preparatorio o de mero trámite, salvo que se tratare de actos que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión” (art. 57 de la LPA).

Sobre el particular, la SCP 2009/2012 de 12 de octubre, señaló: “…recurso es: ‘…el medio por el cual se acude a un juez o a otra autoridad con una demanda o petición para que sea resuelta, y en sentido restringido, es un remedio administrativo específico por el que se impugnan solamente actos administrativos a objeto de defender derechos subjetivos o intereses legítimos’. Concluyendo, que la finalidad del recurso administrativo, es restablecer un derecho que se considera infringido a consecuencia del acto administrativo impugnado.

El texto constitucional, reconoce en el art. 180.II, al principio de impugnación, en virtud al cual, toda decisión judicial, debe ser reclamada ante el superior en grado, a efecto de subsanar los errores de fondo o vicios de forma en que hubiere incurrido el inferior y los repare. Empero, ese principio no debe entenderse de manera restrictiva, respecto a que sólo resultaría aplicable a la vía ordinaria donde se produce una decisión judicial; sino, también al ámbito administrativo, en el cual, los actos de la administración pública producen efectos jurídicos generales o particulares y emergen de un procedimiento que cuenta con etapas procesales”.

Por su parte, la SCP 0249/2012 de 29 de mayo, haciendo alusión a los mecanismos de impugnación de los actos administrativos y a las normas contenidas en el DS 27113, al respecto concluye que: “De manera general, la Ley de Procedimiento Administrativo prevé el sistema de impugnación contra los actos administrativos, basado en dos recursos, como son el de revocatoria y el jerárquico, el primero de ellos a ser presentado ante la autoridad que emitió la resolución impugnada previo cumplimiento de condiciones y plazos establecidos en la norma, y en caso de obtenerse una decisión desfavorable, ya sea por la emisión de una resolución, o bien por la omisión en su pronunciamiento dentro del plazo estipulado, entonces queda abierta la vía del recurso jerárquico, el que deberá ser presentado ante la misma autoridad que resolvió el recurso de revocatoria, a efectos de que ésta, remita el mismo ante la autoridad competente para su conocimiento y resolución.

(…)

Una vez agotadas las vías de impugnación administrativas, la resolución definitiva adquiere firmeza en la vía administrativa o causa estado, quedando expedita la vía constitucional, en caso de que el administrado considere que sus derechos fundamentales y/o garantías constitucionales no hubieren sido reparados en sede administrativa, o bien si así prefiere acudir a la vía jurisdiccional”» (las negrillas y el subrayado son nuestros).

III.4.  Análisis del caso concreto

Efectuado el marco jurisprudencial para el examen del presente caso, de los antecedentes cursantes en el expediente, se evidencia que, mediante Informe DGAA. U.RR.HH.SSPH.HAB. 091/2021, Lizeth Enita Cuellar Intipampa, entonces Encargada del Sistema de Haberes de las FF.AA., recomendó la aprobación del referido dictamen sugiriendo sea remitido a la Dirección General de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Defensa, con el objeto que esa instancia active los mecanismos legales para la restitución económica de los pagos realizados por concepto de Bono de Antigüedad; y recursos económicos, para lo cual, sugirió considerar inicialmente el periodo de noviembre de 2020 a agosto de 2021, y, posteriormente sea la Unidad de Auditoria Interna la encargada de efectuar la recuperación de gestiones anteriores (Conclusión II.1); en virtud a lo señalado, a través de la nota de 29 de octubre de 2021, Vladimir Ticona Paredez, Director General de Asuntos Jurídicos del citado Ministerio -demandado- puso en conocimiento del accionante, el supra citado Informe, señalando que: “…referente al pago indebido de Bono Antigüedad. ‘se establece previa Revisión del Sistema de Planilla, que se habría infringido lo dispuesto por el Art. 118 de la Ley N° 1405 (LOFA) y del Reglamento de Pago por Invalidez (Art. 16), que instaura que el personal que se acoja a ese beneficio no podrá acumular años de antigüedad para efectos de este bono’.

          Reglamento de Pago por Invalidez:

Art. 16.- El personal que se acoja a este beneficio, no podrá acumular años de antigüedad para efectos se haberes o bono de antigüedad.

Conforme a tales antecedentes y del listado adjunto al citado informe, se evidencia que su persona fue beneficiada con el pago de dicho bono, mismo que fue en quebrantamiento de la normativa legal citada precedentemente; es en ese sentido, previo al inicio de cualquier acción legal y con el fin de evitar daño económico al Estado, en cumplimiento a ‘Reglamento de Descuento de Haberes del Personal de las Fuerzas Armadas’, Capítulo Séptimo en sus     Arts. 29° y 30°, que se insta en el plazo máximo de diez días hábiles, computables a partir de la recepción de la presente, proceda a la devolución de la suma de Bs. 42.097,30.- (Cuarenta y dos mil noventa y siete 30/100 Bolivianos), cuya omisión podrá además activar el descuento respectivo…” (sic [Conclusión II.2); ante dicha misiva; mediante memorial presentado el 13 de diciembre de igual año, ante Ministerio de Defensa, el accionante interpuso recurso de revocatoria contra “…la decisión administrativa de fecha 29 de octubre de 2021…” (sic), solicitando su revocatoria total y se emita una resolución que ordene la restitución de sus derechos y garantías vulnerados (Conclusión II.3); en igual sentido, alegando haber vencido el plazo establecido por el art. 65 de la LPA, por escrito presentado el 13 de enero de 2022, ante el Director General de Asuntos Jurídicos del referido Ministerio, el prenombrado formuló recurso jerárquico contra el oficio de 29 de octubre de 2021, solicitando de igual manera, la revocatoria total de dicha determinación administrativa y la suspensión de todo acto sancionatorio y se proceda a la restitución de los descuentos realizados (Conclusión II.4); en virtud a dicho recurso, el aludido Director, a través del Oficio MD - DGAJ – UGJ - 0094/2022 de 19 de enero, respondió que: “…conforme se tiene antecedentes y fundamentación clara en la nota de fecha 13 de diciembre de 2021 MD-DGAJ-N°198/2021, en aplicación del Art. 57 de Ley 2341 que a la letra indica: ‘No proceden recursos administrativos contra los actos de carácter preparatorios o de mero trámite…’, considerando que LA NOTA DE FECHA 29 DE OCTUBRE DE 2021, ES UN MERO ACTO DE COMUNICACIÓN, POR LO CUAL NO PROCEDE LA INTERPOSICIÓN DE UN RECURSO DE REVOCATORIA, bajo ese criterio no se ingresa al fondo de la fundamentación referida en el memorial presentado por el ahora impetrante, tratándose de un acto preparatorio o de mero trámite, con la finalidad de recuperar los Recursos Económicos por concepto de Bono de Antigüedad, verificado y revisado en el Sistema de Haberes conforme lo establecido en la Ley 2341 en su Artículo 66° (Recurso Jerárquico). ‘I. Contra la Resolución que resuelva el recurso de revocatoria, el interesado o afectado únicamente podrá interponer el Recurso Jerárquico (…)’. Por lo que en aplicación de la normativa legal vigente NO corresponde interponer Recurso Jerárquico” (sic [Conclusión II.5]).

Ahora bien, previamente corresponde precisar que, de acuerdo con el razonamiento expresado en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, el acto administrativo es una manifestación o declaración de voluntad, expresada por una autoridad administrativa que tiene la finalidad de producir un efecto de derecho, ya sea crear, reconocer, modificar o extinguir una situación jurídica subjetiva frente a los administrados; en tal sentido, bajo dicho criterio jurisprudencial, la nota de 29 de octubre de 2021, emitida por Vladimir Ticona Paredez, Director General de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Defensa -demandado-, al contener y cumplir dichos presupuestos, ciertamente constituye un acto administrativo que produce un efecto de derecho respecto al solicitante de tutela; por lo tanto, un acto impugnable a través de los recurso previstos por ley.

En el caso concreto, el accionante denuncia la vulneración de sus derechos al debido proceso, a la impugnación o doble instancia, a la defensa, al trabajo y a una justa remuneración; toda vez que, el nombrado Director General de Asuntos Jurídicos, a través de Oficio MD - DGAJ – UGJ - 0094/2022, omitió y restringió realizar el trámite previsto para el recurso jerárquico que interpuso, impidiendo que “…el acto administrativo de fecha 29 de octubre de 2021…” (sic), sea revisado por la MAE del Ministerio de Defensa; no obstante, conforme se establece de los antecedentes glosados a la presente causa, si bien el prenombrado formuló el recurso de revocatoria cuestionando la nota de 29 de octubre de 2021; sin embargo, el mismo no fue exteriorizado ante la autoridad que emitió el acto impugnado; -en el caso que nos ocupa, el Director General de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Defensa-, tal cual señala la línea jurisprudencial citada en el Fundamento Jurídico III.3 de este fallo constitucional, generando en consecuencia que dicha autoridad administrativa no haya tenido la oportunidad de pronunciarse sobre el citado recurso; al contrario, bajo el criterio de haber trascurrido el plazo establecido y no haberse emitido resolución alguna, activó el recurso jerárquico, conllevando a que el problema jurídico planteado ingrese dentro de los presupuestos inmersos en la jurisprudencia desarrollada en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, que conlleva a la improcedencia de la acción de amparo constitucional; es decir, cuando: “…2) las autoridades judiciales o administrativas pudieron haber tenido o tienen la posibilidad de pronunciarse, porque la parte utilizó recursos y medios de defensa, así:  a) cuando se planteó el recurso pero de manera incorrecta, que se daría en casos de planteamientos extemporáneos o equivocados…” (énfasis y subrayado añadido [SCP 0314/2021-S2]); en tal sentido, concernía interponer el recurso de revocatoria contra la referida nota ante el Director General de Asuntos Jurídicos de dicha entidad ministerial; por consiguiente, dando lugar a que se configure la improcedencia de la acción de amparo constitucional por subsidiariedad e impidiendo que este Tribunal pueda ingresar a analizar el fondo de la cuestión planteada.

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber denegado la tutela impetrada, aunque con otros fundamentos, obró de forma correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución RAC-SCII 067/2022 de 22 de abril, cursante de fs. 191 a 197, pronunciada por la Sala Constitucional Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba; y en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada, sin ingresar al análisis de fondo de la problemática planteada.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

MSc. Brigida Celia Vargas Barañado

MAGISTRADA

MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano

MAGISTRADO