SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0343/2023-S2

El accionante alega que en su condición de Notario de Fe Pública fue sometido a un proceso de evaluación que determinó un desempeño negativo con una calificación de 58/100 puntos; debido a que, se valoró de forma desproporcional los antecedentes disciplinarios a los cuales se otorgó más valor en detrimento de otros parámetros; dado que, no se calificó su maestría en derecho civil y procesal civil, y se le exigió que obtenga un título de maestría en dos años, lo que es imposible; hechos que fueron expresados como agravios a tiempo apelar su evaluación; empero, lesionando sus derechos al debido proceso, a la defensa, a la impugnación, a ejercer una función pública, a la “justicia”; y, de los principios a la supremacía constitucional, a la verdad material, a la seguridad jurídica, a la razonabilidad, a la convencionalidad al respecto de los actos propios, y al valor justicia, se confirmó el puntaje negativo, ordenando la cesación de sus funciones; decisión contra la cual, también interpuso recurso de revocatoria, mismo que fue rechazado.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  La acción de amparo constitucional no es la vía idónea para conocer la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma jurídica. Jurisprudencia reiterada

La SCP 0668/2017-S1 de 12 de julio, reiterando el entendimiento de la SCP 0173/2014-S3 de 24 de noviembre y la SC 2765/2010-R de 10 de diciembre, señaló que: «“Con el fin de resguardar un correcto manejo de la acción planteada, es preciso señalar que no se puede interponer un amparo, alegando la inconstitucionalidad de una disposición legal, pues para ello, la Ley del Tribunal Constitucional [así como actualmente el Código Procesal Constitucional], tiene previsto el recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad, que se articula al sistema de control normativo de carácter correctivo a posteriori de las disposiciones legales, pues a través de él se busca la verificación de la compatibilidad o incompatibilidad de la disposición legal impugnada con los principios, preceptos y normas de la Constitución Política del Estado. El objeto del recurso es el juicio de constitucionalidad de las disposiciones legales impugnadas, lo que supone que el Tribunal Constitucional analiza las normas cuestionadas a la luz de los fundamentos expuestos por él o los recurrentes, para contrastarlas con las normas previstas en la Constitución Política del Estado. De manera que el recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad no tiene por objeto la verificación de los fines, los propósitos, la conveniencia o beneficios que pudiese generar la disposición legal sometida al control, lo que significa que el Tribunal Constitucional, como Órgano encargado del control de constitucionalidad, se concentra en el control objetivo de la misma”.

Más adelante la Sentencia Constitucional Plurinacional precedente también citó la SCP 1785/2014 de 15 de septiembre, que dispuso…

“(…)

En los hechos el accionante subsume el objeto de la acción de amparo en una presunta inconstitucionalidad por omisión, por cuanto, ésta se presenta cuando no obstante de la existencia de una ley ella es incompatible por una incompleta regulación, dando lugar a la ineficacia de una norma constitucional; consecuentemente, la parte accionante cuestiona en razón de aquello, que los demandados inaplicaron el contenido de una norma constitucional, desconociendo la supremacía de la Ley fundamental; situación que, en los hechos implica la denuncia del accionante sobre una presunta inconstitucionalidad de dicha norma, que en la doctrina constitucional se la conoce como inconstitucionalidad por omisión normativa que: '…se presenta en aquellos casos en los que existiendo la ley que desarrolla un mandato de la Constitución, aquella se hace incompatible por una deficiente o incompleta regulación que origina la ineficacia de una norma constitucional…' (…) Por lo tanto en ese orden, es evidente que el accionante equivocó la vía constitucional para la atención a su pretensión, pues de conformidad con los entendimientos desarrollados en los Fundamentos Jurídicos que anteceden, la acción de amparo constitucional no puede resolver aspectos concernientes a la constitucionalidad o no de una norma, ya que con ello se desnaturaliza la presente acción de defensa como garantía constitucional que tiene por objeto el resguardo de derechos fundamentales que se restrinjan o supriman a consecuencia de actos ilegales u omisiones indebidas de servidores públicos o particulares, situación concretamente inadvertida en el presente caso, en el que el accionante pretende que vía amparo constitucional se dilucide la constitucionalidad o no de una norma, realizando para ello juicio de constitucionalidad vía control normativo, excediendo el alcance de la acción de amparo incluso en sus efectos en las partes, desconociendo además que la presente acción de defensa no efectúa control de constitucionalidad de normas en abstracto.

Bajo ese entendimiento, en el caso de estudio el accionante erró la vía al interponer la acción de amparo, toda vez, que a través de la presente acción de tutela, como ya se señaló, no puede dilucidarse una supuesta inconstitucionalidad por omisión, debiendo en consecuencia y por mandato constitucional, accionar el recurso específico, cual es la acción de inconstitucionalidad concreta; aspecto que determina que en el caso de estudio, esta Sala se encuentre impedida de realizar ningún análisis”» (las negrillas y el subrayado son nuestros).

III.2.  Se vulnera el derecho a la defensa cuando las autoridades no exponen los motivos y razones jurídicas que justifican su decisión

La garantía del debido proceso constriñe a las autoridades judiciales ordinarias y administrativas que al momento de emitir su decisión, efectúen una fundamentación legal, íntegra y clara, no siendo viable dictar una decisión únicamente mostrando las conclusiones, sino que es necesario se expresen motivos y razones jurídicas que justifican la decisión; puesto que, así las partes asumen convencimiento de la determinación asumida y conocen cuáles son los argumentos fácticos y legales que la sustentan; por ello, la fundamentación y motivación, son parte de los componentes que integran el derecho al debido proceso; sin embargo, también se encuentran estrechamente vinculados al derecho a la defensa; ya que, si las partes conocen cuáles son las razones por las cuales una autoridad toma una decisión, podrán también controvertirla a través de los medios de impugnación; es por eso que, si una decisión judicial o administrativa no muestra aquellos razonamientos, converge en una lesión al derecho a la defensa.

En ese orden de razonamiento, la SCP 0632/2012 de 23 de julio, estableció que: “…uno de los elementos del debido proceso es la congruencia en virtud de la cual la autoridad jurisdiccional o administrativa, en su fallo, debe asegurar la estricta correspondencia entre lo peticionado y probado por las partes; en ese contexto, es imperante además precisar que la vulneración al debido proceso en su elemento congruencia puede derivar de dos causales concretas a saber: a) Por incongruencia omisiva, en virtud de la cual, la autoridad jurisdiccional o administrativa emite una resolución sin considerar las pretensiones de las partes, vulnerando con esta omisión el derecho a un debido proceso y también el derecho a la defensa; y, b) por incongruencia aditiva, en virtud de la cual, la autoridad jurisdiccional o administrativa, falla adicionando o incorporando elementos no peticionados o no discutidos por las partes en el decurso de la causa” (el resaltado y el subrayado nos pertenecen).

Es decir, que cuando una autoridad judicial emite una decisión sin considerar las pretensiones de las partes ni las razones que justifiquen su decisión, vulnera también el derecho a la defensa; pues, así como las autoridades se encuentran obligadas a fundamentar y motivar sus fallos, las partes tienen el derecho a conocer los motivos que sustentan la posición de la autoridad judicial o administrativa, a fin de materializar el derecho a la defensa, controvirtiendo esos razonamientos entre otros, a través de los medios de impugnación previstos en el ordenamiento jurídico.

III.3.  La revisión de la actividad jurisdiccional de otros tribunales

Por su parte, la SCP 1631/2013 de 4 de octubre, estableció que: “La jurisprudencia del Tribunal Constitucional desde sus inicios ha sido categórica en afirmar que a la jurisdicción constitucional no le corresponde juzgar el criterio jurídico empleado por otros tribunales para fundar su actividad jurisdiccional, pues ello implicaría un actuar invasivo de las otras jurisdicciones (SC 1031/2000-R de 6 de noviembre), no obstante, es indudable también que desde sus inicios este Tribunal determinó que sí procede la tutela constitucional si en esa actividad interpretativa se lesionan derechos fundamentales y garantías constitucionales, incluso a efectos de revisar ‘cosa juzgada’. De donde se puede concluir que la jurisdicción constitucional respetando el margen de apreciación de las otras jurisdicciones precisó en la jurisprudencia que la acción de amparo constitucional no se activa para reparar incorrectas interpretaciones o indebidas aplicaciones del Derecho, pues no puede ser un medio para revisar todo un proceso judicial o administrativo, revisando la actividad probatoria y hermenéutica de los tribunales, ya que se instituyó como garantía no subsidiaria ni supletoria de otras jurisdicciones.

Más adelante y en ese mismo contexto jurisprudencial, el Tribunal Constitucional hace extensible la línea jurisprudencial de revisión de la legalidad ordinaria a eventuales violaciones de los derechos y las garantías constitucionales a la verificación de si en la interpretación, no se afectaron principios constitucionales informadores del ordenamiento jurídico (así ver la SC 1846/2004-R de 30 de noviembre, que cita los principios de legalidad, seguridad jurídica, igualdad, proporcionalidad, jerarquía normativa y debido proceso). De donde determinó que un mecanismo de control de la actividad interpretativa de la jurisdicción ordinaria resulta que ésta se someta a ‘reglas admitidas por el Derecho’ (SC 1846/2004-R de 30 de noviembre), por ello planteó una relación de causalidad entre el sometimiento de las autoridades a los estándares interpretativos y la vigencia de derechos, garantías, principios y valores en la actividad hermenéutica, con la conclusión que la interpretación de una norma no puede conducir a la creación de una norma distinta de la interpretada.

Sin embargo, posteriormente vía jurisprudencia se determinó que la errónea interpretación debe ser invocada por el accionante a efectos de abrir la jurisdicción constitucional para la verificación de la actividad interpretativa de la jurisdicción común, y más adelante se precisó que la parte procesal que se considera agraviada con los resultados de la interpretación debe expresar de manera adecuada y precisar los fundamentos jurídicos que sustenten su posición, en ese sentido se estableció que ante la ausencia de carga argumentativa corresponde denegar la tutela solicitada. Esta línea se profundizó señalando que es atribución del Tribunal Constitucional interpretar la Constitución, y de la jurisdicción común, interpretar el resto del ordenamiento jurídico; o lo que es lo mismo, la legalidad infra constitucional u ordinaria, precisando que ello no implica llegar a la conclusión tajante de que la labor interpretativa de la legalidad ordinaria no está sujeta al control constitucional para verificar la vulneración de derechos y garantías de la Constitución, ante ello la SC 0085/2006-R de 25 de enero, precisó que el accionante que pretende la revisión de la legalidad ordinaria debe: 1) Explicar por qué la labor interpretativa impugnada resulta insuficientemente motivada, arbitraria, incongruente, absurda o ilógica o con error evidente, identificando, en su caso, las reglas de interpretación que fueron omitidas por el órgano judicial o administrativo; y; 2) Precise los derechos o garantías constitucionales que fueron lesionados por el intérprete, estableciendo el nexo de causalidad entre éstos y la interpretación impugnada; dado que sólo de esta manera la problemática planteada por el recurrente, tendrá relevancia constitucional, la SC 0194/2011-R de 11 de marzo, incorporó el tercer elemento que debe contener la exposición señalando: ‘3) Establezca el nexo de causalidad entre la ausencia de motivación, arbitrariedad u otra situación absurda, por no aplicar la interpretación que considera debió efectuarse, y los derechos y/o garantías que conforman el bloque de constitucionalidad, y que han sido lesionados con dicha interpretación, explicando sí el resultado, cuál la relevancia constitucional’.

De todo lo mencionado, se tiene que la línea jurisprudencial relativa a la revisión de la actividad de otros tribunales por parte de la justicia constitucional ha avanzado en términos evolutivos hasta consolidar la noción que la interpretación de la legalidad infra constitucional le corresponde a los tribunales de justicia y no a la justicia constitucional; sin embargo, ante la existencia de violación de derechos y garantías previstos en la Norma Suprema, excepcionalmente la justicia constitucional puede ingresar a valorar la actividad desarrollada en miras a brindar tutela. De lo referido, se deben precisar tres elementos de suma importancia: i) Las autoridades de los otros sistemas de justicia (civil, penal, familiar, agroambiental, administrativa) en realidad ejercen al igual que la justicia constitucional una actividad hermenéutica que parte de la Constitución e irradia a todo el ordenamiento jurídico; por ello a la luz del Estado Constitucional de Derecho no es válido hablar de ‘legalidad ordinaria’, pues todos los órganos de justicia se encuentran sometidos a la Constitución y su labor interpretativa parte de la misma; ii) La noción de ‘reglas admitidas por el Derecho’ rescatando una posición teórica decimonónica no agota las posibilidades hermenéutico – argumentativas de las autoridades judiciales, por ende, si bien los métodos de interpretación formalistas, pueden resultar útiles en la obtención de un resultado hermenéutico, no agotan todas las posibilidades que tiene la autoridad jurisdiccional en miras de satisfacer los principios fines y valores que se encuentran en la Constitución; iii) La revisión de la actividad interpretativa que realizan otras jurisdicciones que involucra el análisis de la motivación, congruencia, adecuada valoración de los hechos (valoración de la prueba) y adecuada valoración del Derecho (interpretación de las normas), no es la labor propia de la justicia constitucional, sin embargo, es insoslayable que las autoridades jurisdiccionales no se encuentran habilitadas a vulnerar derechos fundamentales, y en esa dimensión esta jurisdicción constitucional se encuentra facultada a vigilar que en todo fallo, providencia o decisión judicial que las autoridades judiciales se sometan a la Constitución; y, iv) Para que la jurisdicción constitucional analice la actividad interpretativa realizada por los tribunales de justicia, los accionantes deben hacer una sucinta pero precisa relación de vinculación entre los derechos fundamentales invocados y la actividad interpretativa - argumentativa desarrollada por la autoridad judicial. Demostrando ante esta justicia constitucional que se abre su competencia en miras a revisar un actuado jurisdiccional, sin que ello involucre que la instancia constitucional asuma un rol casacional, impugnaticio o supletorio de la actividad de los jueces.

De lo referido sólo resulta exigible sino una precisa presentación por parte de los accionantes que muestre a la justicia constitucional de por qué la interpretación desarrollada por las autoridades, vulnera derechos y garantías previstos por la Constitución, a saber en tres dimensiones distintas: a) Por vulneración del derecho a un Resolución congruente y motivada que afecta materialmente al derecho al debido proceso y a los derechos fundamentales que se comprometen en función de tal determinación; b) Por una valoración probatoria que se aparta de los marcos de razonabilidad y equidad; y, c) Por una incorrecta aplicación del ordenamiento jurídico, que más allá de las implicancias dentro del proceso judicial o administrativo lesiona derechos y garantías constitucionales”.

III.4.  Análisis del caso concreto 

A la vista de los antecedentes, se puede evidenciar que el accionante es Notario de Fe Pública del departamento de Santa Cruz y en esa condición fue sometido a un proceso de evaluación que dio lugar a que se le asigne una calificación de 58/100 puntos, de desempeño negativo (Conclusión II.1); por lo que, interpuso recurso de impugnación (Conclusión II.2); dando lugar a que se emita la Resolución de Impugnación DIRNOPLU 024/2021 de 7 de diciembre, que confirmó totalmente la evaluación de desempeño de 1 de igual mes y año (Conclusión II.3); en ese orden, el peticionante de tutela a través del presente mecanismo de defensa pretende que este Tribunal inaplique las Resoluciones Administrativas DIRNOPLU 095/2021 de 5 de octubre y la 111/2021 de 9 de noviembre; anule su evaluación de desempeño negativo y se permita incluir su título de maestría en derecho civil y procesal civil en la plataforma informática de desempeño notarial; además de disponer la distribución equitativa del puntaje, otorgando a la estimación de antecedentes disciplinarios, el 25% de puntaje sobre 100.

Sobre la imposibilidad de realizar un control normativo de constitucionalidad a través de una acción de amparo constitucional

En ese orden, a objeto de limitar la competencia de este Tribunal respecto a la problemática planteada, conviene señalar que este mecanismo tutelar, no tiene por finalidad realizar el control normativo de constitucionalidad de las normas que reglamentan el proceso de evaluación; es decir, de la Resolución Administrativa DIRNOPLU 095/2021 que aprobó el Reglamento de Evaluación del Desempeño de Notarias y Notarios de Fe Pública de Carrera Notarial; por tanto, al no ser competencia de esta instancia, a través de la acción de amparo constitucional se excluye del examen del caso las pretensiones relacionadas a la inaplicación de las Resoluciones Administrativas DIRNOPLU 095/2021 y 111/2021; conclusión que alcanza también a la objeción de la constitucionalidad del contenido del aludido Reglamento, aquello es la previsión que establece un porcentaje específico a la estimación de los antecedentes disciplinarios.

Como se puede advertir del Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, esta acción de defensa no es la vía para dilucidar la constitucionalidad o no de una norma, ni tampoco para realizar un juicio de constitucionalidad sobre los porcentajes de evaluación establecidos en el referido Reglamento; consecuentemente, las pretensiones del presente mecanismo tutelar referidas a la inaplicación de la señalada normativa y la objeción al porcentaje destinado a la evaluación por temas disciplinarios, no pueden ser absueltos a través de la acción de amparo constitucional.