SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0343/2023-s3

La accionante denuncia la vulneración de su derecho a la petición; en razón a que, desde hace más de quince años se desempeñaba como Administradora del Centro Médico “CIMFA MAV” de la CNS, cargo al que optó por carrera administrativa; sin embargo, el 16 de febrero de 2022, fue sorprendida con el Memorándum Cite JRRHH-M-023/2022 -de asignación de nuevas funciones-, mismo que por nota de 21 de febrero del citado año, rechazó y representó solicitando se lo deje sin efecto, petición reiterada por nota de 15 de marzo del indicado año; empero, no recibió respuesta oportuna, ya que recién el 1 de abril del citado año, se le entregó una nota fechada con “30 de marzo de 2022”, en cuyo contenido se hace referencia a que se le está dando una respuesta, pero se trata solamente de la entrega de un informe sobre un criterio legal con una recomendación, suscrito por dos asesores legales de la CNS y el encargado de la Unidad Administrativa de RR.HH. -coaccionado-, documentos que no constituyen una respuesta a su petición y que le permita activar los recursos legales, no existiendo por ello una respuesta formal y fundamentada a su planteamiento.

En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si tales argumentos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1.  Sobre el derecho de petición, alcance y requisitos para ser tutelado. Jurisprudencia reiterada

Respecto al contenido esencial y alcance de este derecho, la SCP 0951/2021-S3 de 24 de noviembre, precisó que: «El art. 24 de la CPE establece que: “Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario”.

Respecto al indicado derecho, la SCP 0745/2020-S3 de 23 de octubre, desarrolló lo siguiente: “Sobre el derecho de petición, la SCP 0201/2017-S2 de 13 de marzo, sintetizando los entendimientos jurisprudenciales establecidos al respecto, concluyó que éste: ‘…puede ser ejercido de manera oral o escrita, sin la exigencia de formalidades en la presentación de la petición, pues sólo se requiere la identificación del peticionario. En cuanto a su contenido esencial, la Constitución hace referencia a una respuesta formal y pronta, entendiéndose que ésta, entonces debe ser escrita, dando una respuesta material a lo solicitado ya sea en sentido positivo o negativo, dentro de plazos previstos en las normas aplicables o, a falta de éstas, en términos breves, razonables’.

Así, con relación a este derecho en un principio como requisitos para su procedencia se exigía que la formulación de la solicitud sea expresa y en forma escrita; que haya sido dirigida ante una autoridad competente; exista una falta de respuesta en un tiempo razonable; y, que se haya exigido la respuesta y agotado las vías o instancias idóneas de esa petición ante la autoridad recurrida y no hubieren otras vías para lograr la pretensión (SC 0310/2004-R de 10 de marzo); sin embargo, este entendimiento fue posteriormente modulado, cuando la SC 1995/2010-R de 26 de octubre, estableció que respecto al primer requisito este no es exigible; toda vez que, la Constitución Política del Estado, expresamente señala que la petición puede ser oral o escrita; en cuanto al segundo requisito, de igual modo refirió que este no es obligatorio, puesto que, si la solicitud se realizó ante autoridad incompetente la misma también tiene el deber de responder de manera formal y oportunamente sobre su incompetencia, correspondiendo señalar la autoridad ante la cual debe dirigirse dicha petición; respecto al tercer requisito, tal Sentencia lo consideró compatible con el texto constitucional, reiterando que se tendrá por lesionado dicho derecho si dentro de un plazo razonable o en lo previsto en las normas legales, no se ha dado respuesta a la solicitud; y finalmente, respecto al cuarto requisito, el cual, es exigible siempre y cuando los medios de impugnación estén señalados expresamente para resguardar el derecho de petición, de lo contrario, el mismo no es exigible, concluyendo de esta forma para que la justicia constitucional ingrese al análisis de fondo de la lesión, solo debe acreditarse: ‘…a) La existencia de una petición oral o escrita; b) La falta de respuesta material y en tiempo razonable a la solicitud y, c) La inexistencia de medios de impugnación expresos con el objetivo de hacer efectivo el derecho de petición’.

En ese sentido, luego de la deconstrucción jurisprudencial realizada respecto al derecho de petición, asumiendo los entendimientos antes referidos, finalmente la SCP 1673/2013 de 4 de octubre, concluyó que: ‘En este entendido la jurisprudencia constitucional ha dejado establecido que forman parte del contenido esencial del derecho de petición: 1) El derecho a formular una petición escrita u oral y a obtener una respuesta formal, pronta y oportuna; 2) El derecho a que la respuesta sea motivada y que se resuelva materialmente el fondo de la petición, sea en sentido positivo o negativo; 3) El derecho a que la respuesta sea comunicada al peticionante formalmente; y, 4) La obligación por parte de la autoridad o persona particular de comunicar oportunamente sobre su incompetencia, señalando cual la autoridad o particular ante quien el peticionante debe dirigirse. Además se ha señalado que constituyen presupuestos para que la justicia constitucional ingrese al análisis de fondo de la presunta lesión de este derecho cuando se evidencia: a) La existencia de una petición oral o escrita; b) La falta de respuesta material en tiempo razonable; y, c) La inexistencia de medios de impugnación expresos que puedan hacer efectivo el reclamo de este derecho’’”» (las negrillas nos pertenecen).

En similar sentido, la SCP 0687/2021-S3 de 29 de septiembre, siguiendo el lineamiento asumido por la SCP 0044/2021-S3 de 29 de marzo, estableció que: “‘…el núcleo esencial del derecho de petición, constituye el derecho a obtener una respuesta pronta y oportuna en la que se resuelva la petición en sí misma; en ese sentido, la jurisprudencia constitucional, fue desarrollando características que debe contener la respuesta: i) Pronta y oportuna; dentro los plazos establecidos por ley o dentro de un plazo razonable como lo determina la jurisprudencia constitucional; ii) Formal; que la respuesta sea escrita y debidamente comunicada o notificada, a efectos que la parte interesada pueda realizar reclamos o utilizar los medios recursivos establecidos por ley; iii) Material, porque debe resolver el fondo de la pretensión o asunto objeto de petición y no evadirlo; de donde se entiende que la autoridad a quien se presenta la petición, debe atenderla, tramitándola y resolviendo de forma positiva o negativa a los intereses del solicitante; y, iv) Argumentada; vale decir, motivada y fundamentada, que cubra las pretensiones del solicitante, exponiendo las razones del porqué se da o no curso a la petición sobre la base de sustentos fácticos y jurídicos’. La SCP 1103/2019-S2 de 18 de diciembre, señaló que en ausencia de cualquiera de los componentes que forman parte de una respuesta, se estaría lesionando el derecho de petición” (las negrillas fueron agregadas).

III.2.  En cuanto a los informes jurídicos y los presupuestos y requisitos para ser considerados como respuestas firmes y definitivas

           Al respecto, la SCP 0315/2013-L de 13 de mayo, siguiendo el entendimiento asumido en la SC 2755/2010-R de 10 de diciembre, expresó que: “…siendo atribución de éste Tribunal Constitucional, velar por la supremacía de la norma constitucional, y precautelar que se reincidan en actos que vulneran constantemente los derechos fundamentales de las ciudadanas (os) del Estado Plurinacional, y de conformidad con el art. 27 de la CPE, que a la letra dice: 'Se considera acto administrativo, toda declaración, disposición o decisión de la Administración Pública, de alcance general o particular, emitida con los requisitos y formalidades establecidas en la presente Ley, que produce efectos jurídicos sobre el administrado. Es obligatorio, exigible, ejecutable y se presume de legítimo'. En tal virtud, y haciendo una interpretación de dicha norma y el conjunto de aspectos vinculados al presente caso, debe señalarse que, en caso de que una autoridad administrativa, pretenda dar como respuesta un informe legal que solamente es de carácter informativo y no es vinculante, esta autoridad, 'asume plenamente lo contenido en el mismo, sin que ello implique que los profesionales abogados sean directamente responsables por la opinión vertida en dicho informe', claro está, que tampoco exime a los abogados de las responsabilidades emergentes de su labor” (el énfasis nos corresponde).

III.3.   Análisis del caso concreto

A partir de la delimitación del objeto procesal efectuada en el exordio del presente acápite de Fundamentos Jurídicos del Fallo, atañe contextualizar los antecedentes inherentes al mismo; en ese entendido, conforme se tiene descrito en las Conclusiones II.1 al II.3 de ésta Sentencia Constitucional Plurinacional, cursa el Memorándum Cite JRRHH-M-023/2022 de 24 de enero, emitido por los accionados, dirigido a la impetrante de tutela, mediante el cual se le comunicó lo siguiente: “Ante las Observaciones Asumidas por el Ex Ministerio de Transparencia y Lucha Contra la Corrupción y Seguimiento Realizado por el Ministerio de Salud y Deportes y ASUSS, los días 11 y 13 de octubre de 2021, referente al ‘personal que ocupa cargos jefaturas de Sección Administrativa entre otros, que no cuenten con título en provisión nacional, del cual se debe contar con personal que no se encuentre debidamente capacitado para desarrollo de funciones de mandos medios o superiores…’, el cargo que está ocupando se requiere un profesional (ADMINISTRADORA), de acuerdo a perfil de cargo, y por recomendaciones según criterio legal Cite JRRHH-I-2136/2021, a partir de la recepción del presente Memorándum, usted desempeñará funciones de REVISOR CONTABILIDAD REGIONAL. En tal sentido deberá presentarse con el SR. EDWIN GUTIERREZ SEQUEIROS ENCARGADO DE CONTABILIDAD REGIONAL a.i., quien le asignará sus funciones y recomendarle cumplir con todas las responsabilidades inherentes al cargo. CABE ACLARAR QUE LA PRESENTE NO IMPLICA MODIFICACION DE NIVEL SALARIAL” (sic); ante ello, la prenombrada a través de la nota presentada el 21 de febrero de 2022, rechazó, representó y solicitó se deje sin efecto el Memorándum en cuestión; al efecto, cursa la nota Cite AD-R-0374/2022 de 30 de marzo, recepcionada el 1 de abril de ese año, emitido por el Administrador accionado, mediante la que se puso a conocimiento de la peticionante de tutela el Criterio Legal de respuesta emitida por la Jefatura Regional de RR.HH. de la CNS, con Cite JRRHH-I-425/2022 de 24 de marzo, “…CASO: CRITERIO LEGAL - CASO: RECLAMO MEMORANDUM JRRHH-M-101/2022, SRA SANDRA ACEVEDO ZAMBRANA” (sic); seguidamente, se tiene la nota presentada el 15 de marzo de 2022, por la que la accionante solicitó respuesta inmediata a su nota de 21 de febrero del citado año, petición que mereció la nota Cite AD-R-N 0416/2022 de 7 de abril, emitida por el nombrado Administrador Regional Cochabamba de la CNS, mediante la cual dicha autoridad se ratificó en el Criterio Legal Cite: JRRHH-I-425/2022, dentro de sus antecedentes, conclusiones y recomendaciones ‘“…RATIFICAR MEMORANDUM CITE N° JRRHH-M-023/2022 DE FECHA 24 DE ENERO DE 2022 DE ASIGNACIÓN DE NUEVAS FUNCIONES A LAS SRA. SANDRA ACEVEDO ZAMBRANA DE REVISOR CONTABILIDAD REGIONAL”’ (sic).

Antecedentes en función a los cuales, la impetrante de tutela denuncia la vulneración de su derecho a la petición; en razón a que, la nota de “30 de marzo de 2022”, en cuyo contenido se hace referencia a que se le está dando una respuesta a su nota de 21 de febrero del citado año, se trataría solamente de la entrega de un informe sobre un criterio legal con una recomendación, suscrito por dos asesores legales de la CNS y el encargado de la Unidad Administrativa de RR.HH. –coaccionado-, documentos que según refiere, no constituyen una respuesta a su petición y que le permita activar los recursos legales, no existiendo por ello una respuesta formal y fundamentada a su planteamiento.

En ese contexto, acorde a la jurisprudencia citada en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, el núcleo esencial del derecho de petición, constituye el derecho a obtener una respuesta que debe tener las siguientes características: a) Pronta y oportuna; dentro los plazos establecidos por ley o dentro de un plazo razonable como lo determina la jurisprudencia constitucional; b) Formal; que la respuesta sea escrita y debidamente comunicada o notificada, a efectos que la parte interesada pueda realizar reclamos o utilizar los medios recursivos establecidos por ley; c) Material, porque debe resolver el fondo de la pretensión o asunto objeto de petición y no evadirlo; de donde se entiende que la autoridad a quien se presenta la petición, debe atenderla, tramitándola y resolviendo de forma positiva o negativa a los intereses del solicitante; y, d) Argumentada; vale decir, motivada y fundamentada, que cubra las pretensiones del solicitante, exponiendo las razones del porqué se da o no curso a la petición sobre la base de sustentos fácticos y jurídicos.

En ese sentido, para establecer si la respuesta otorgada a la peticionante de tutela, cumple con los presupuestos referidos, corresponde analizar la documentación descrita en los párrafos precedentes; en ese entendido, de la revisión de la nota presentada el 21 de febrero de 2022, mediante la que la accionante rechazó, representó y solicitó se deje sin efecto el Memorándum Cite JRRHH-M-023/2022, se establece que la misma esgrimió los siguientes argumentos: 1) El mencionado Memorándum, estaría basado en comentarios de un ex ministro y un seguimiento realizado por el Ministerio de Salud y “ASUSS”, respecto a personal que ocupa cargos de jefaturas de sección administrativa entre otros, que no “cuenten” con título en provisión nacional, a ello los accionados indican que el cargo que ocupa requiere un profesional (administradora) de acuerdo a perfil del cargo; aspectos que son ilegales que ni por asomo cumplen la ley y la normativa interna de la CNS, que no pueden cambiarse por simples opiniones por quienes temporalmente ocupan cargos de Ministro, no pudiendo hablarse falsedades, porque el cargo que ocupa es debido a que tiene una antigüedad de treinta y cinco años, en los que adquirió experiencia, capacidad y conocimiento sobre el manejo de la seguridad social; 2) De acuerdo a la normativa, para desempeñar el cargo de administradora como al que optó su persona, se tiene como requisitos únicos y legales: “1. ESTUDIOS a) Haber vencido el 3er año (6 semestres) de la carrera de ciencias de Administración. 2. EXPERIENCIA a) Experiencia en cargos similares no menor a 3 años. b) Tener conocimiento sobre administración de personal y relaciones humanas. 3. OTROS REQUISITOS a) Mantener actualizados sus conocimientos a través de la asistencia a cursos, seminarios etc. b) Haber optado al cargo por concurso de méritos y/o examen de competencia” (sic); en su caso, ni siquiera se revisó su file, ya que no se tomó en cuenta que tiene título en provisión nacional de contador general, nivel técnico superior, expedido por el Ministerio de Educación, además está cursando estudios universitarios en la carrera de contaduría pública nivel licenciatura, restándole solamente dos semestres para la conclusión de la misma, asimismo ejerce el cargo hace quince años al cual optó por carrera administrativa; aspectos que denotan que cumple a cabalidad con el perfil requerido para desempeñar el mismo según el Manual de Funciones avalado por la Resolución de Directorio 075/99; y, 3) La discriminación denunciada, se evidencia del hecho de que el director del Hospital Obrero de la CNS, obtuvo el cargo a través de concurso de méritos y examen de competencia, con título de contador a nivel técnico superior, es decir igual que su persona; empero, al nombrado no se le observó nada. Consecuentemente se tiene demostrado lo ilegal por no tener sustento jurídico, lo discriminatorio por no tratarse de manera igualitaria, y lo ilícito por evidenciarse el acoso laboral psicológico, además de carecer de fundamentación y motivación el Memorándum de referencia, que implica lesión de sus derechos constitucionales, por lo que corresponde dejarlo sin efecto.

En respuesta a la solicitud descrita, se tiene la nota Cite AD-R-0374/2022, emitida por el Administrador accionado, -que se puso a conocimiento de la impetrante de tutela el 1 de abril de 2022, como se tiene del acta de verificación Notarial 8/2022-, mediante la cual dicha autoridad, señaló que en atención a la nota de 21 de febrero de 2022, se remitía Criterio legal de repuesta presentada por la Jefatura Regional de RR.HH. de la CNS, con Cite JRRHH-I-425/2022, “…CASO: CRITERIO LEGAL – CASO: RECLAMO MEMORÁNDUM JRRHH-M-101/2022, SRA SANDRA ACEVEDO ZAMBRANA” (sic), cuyo contenido se glosa a continuación: