SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0440/2023-S1

La parte accionante denuncia la vulneración de sus derechos al debido proceso a la defensa, a la tutela administrativa efectiva, al trabajo, a la libertad de empresa, a la garantía de presunción de inocencia, a los principios de seguridad jurídica y legalidad; toda vez que, la Aduana Nacional de Bolivia convocó a licitación pública para la provisión de conmutadores de red y la cual le fue adjudicada a su empresa (SC TELIS S.A.), suscribiendo el Contrato Administrativo de 19 de noviembre de 2021, en el cual establecía el plazo de cuarenta (40) días calendario para la entrega de los citados equipos                  -compréndase hasta el 29 de diciembre de 2021-; sin embargo, en ese tiempo solicitó a la ANB ampliación de plazo para la entrega de los equipos aduciendo causas de fuerza mayor, empero no obtuvo respuesta a sus pedidos; además, la Aduana Nacional incurriendo en actos ilegales, asumiendo medidas de hecho, ejecutó la garantía a primer requerimiento, sin cumplir con el procedimiento previo y reglado en el contrato, notificándole de manera irregular con la carta de intención de Resolución de Contrato y también procediendo al registro en el formulario 900 del SICOES; dichos actos y comportamientos de la entidad demandada, no están justificados o amparados en el contrato administrativo, por lo que pone en riesgo las actividades comerciales de su empresa.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada; para el efecto, se desarrollarán los siguientes temas: i) Sobre el principio de subsidiariedad y el proceso contencioso; y, ii) Análisis del caso concreto.

III.1.  Sobre el principio de subsidiariedad y el proceso contencioso

         Al respecto, la Constitución Política del Estado, en su art. 128, establece que: “La Acción de Amparo Constitucional tendrá lugar contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la Ley”; asimismo, el art. 129.I de la citada Norma Suprema señala:

         “La Acción de Amparo Constitucional se interpondrá por la persona que se crea afectada, por otra a su nombre con poder suficiente o por la autoridad correspondiente de acuerdo con la Constitución, ante cualquier juez o tribunal competente, siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados” (las negrillas son nuestras).

          En ese marco, el Tribunal Constitucional a través de la SC 1337/2003-R de 15 de septiembre[1], sostuvo que la acción de amparo constitucional, constituye un instrumento subsidiario, porque no es posible utilizarlo si previamente no se agotó la vía ordinaria de defensa, y supletorio, pues viene a reparar y reponer las deficiencias de esa vía ordinaria. En armonía con lo manifestado y tratándose de la resolución de un contrato, la          SC 0398/2007-R de 15 de mayo, estableció que:

“…el amparo constitucional no puede ser la vía para exigir el cumplimento de contratos civiles, administrativos o comerciales, pues a la jurisdicción constitucional sólo le incumbe otorgar la tutela cuando se hayan vulnerado derechos y garantías fundamentales de la persona, siempre que no hubiera otro medio o recurso legal para restablecer su respeto y vigencia…”        (las negrillas son nuestras).

          En este mismo sentido, la SCP 1486/2013 de 22 de agosto, que fue  reiterado entre otras por la SCP 0720/2018-S1 de 8 de noviembre[2], señaló que:

         “…los conflictos suscitados durante la ejecución de un contrato o la denuncia sobre resolución del mismo sin que aparentemente existan motivos para tal decisión; no pueden ser analizados a través de la presente acción de amparo constitucional, sino a través del proceso contencioso administrativo, o en su caso, a través de la vía que se hubiere acordado en el contrato; no pudiendo ninguna de las partes prescindir de la utilización de este medio para la solución de sus conflictos, tratando de activar directamente la jurisdicción constitucional para definir alguna cuestión referida a la interpretación, los términos y condiciones estipulados en el contrato, como los conflictos que deriven de él; ya que, como se mencionó en el punto anterior, la acción de amparo constitucional no puede ser la vía para exigir el cumplimento de contratos civiles, administrativos o comerciales, ni la revisión de los mismos; pues, a la jurisdicción constitucional sólo le incumbe otorgar la tutela cuando se hayan vulnerado derechos y garantías fundamentales de la persona, siempre que no hubiera otro medio o recurso legal para restablecer su respeto y vigencia…” (las negrillas fueron añadidas).

La jurisprudencia precitada fue reiterada también entre otras por la          SCP 0932/2017-S3 de 18 de septiembre y la SCP 0442/2019-S4 de 2 de julio.

En consecuencia, en el marco jurisprudencial desarrollado en forma precedente, corresponde remitirnos al art. 2 de la Ley 620 de 29 de diciembre de 2014, que prevé:

“Se crea la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa, como parte de la estructura del Tribunal Supremo de Justicia, con las siguientes atribuciones:

1. Conocer y resolver las causas contenciosas que resultaren de los contratos, negociaciones y concesiones del Gobierno Central, y demás instituciones públicas o privadas que cumplan roles de administración pública a nivel nacional.

2. Conocer y resolver las demandas Contenciosas Administrativas del nivel nacional, que resultaren de la oposición entre el interés público y privado”.

Del precepto legal señalado así como la observancia de la jurisprudencia aplicable al caso, se llega a la conclusión de que los efectos jurídicos emergentes de las relaciones contractuales entre el Estado y los particulares, deben ser ventilados a través de la vía contenciosa regulada por el art. 2.1 de la Ley 620 y solamente cuando ésta ha sido agotada, a través de los mecanismos de impugnación propios de su procedimiento, en caso de persistir las vulneraciones a los derechos y garantías constitucionales, podrá acudirse ante la justicia constitucional.

III.2.  Análisis del caso concreto

La parte accionante denuncia la vulneración de sus derechos al debido proceso a la defensa, a la tutela administrativa efectiva, al trabajo, a la libertad de empresa, a la garantía de presunción de inocencia, a los principios de seguridad jurídica y legalidad; toda vez que, la Aduana Nacional de Bolivia convocó a licitación pública para la provisión de conmutadores de red y la cual le fue adjudicada a su empresa (SC TELIS S.A.), suscribiendo el Contrato Administrativo de 19 de noviembre de 2021, en el cual establecía el plazo de cuarenta (40) días calendario para la entrega de los citados equipos -compréndase hasta el 29 de diciembre de 2021-; sin embargo, en ese tiempo solicitó a la ANB ampliación de plazo para la entrega de los equipos aduciendo causas de fuerza mayor, empero no obtuvo respuesta a sus pedidos; además, la Aduana Nacional incurriendo en actos ilegales, asumiendo medidas de hecho, ejecutó la garantía a primer requerimiento, sin cumplir con el procedimiento previo y reglado en el contrato, notificándole de manera irregular con la carta de intención de Resolución de Contrato y también procediendo al registro en el formulario 900 del SICOES; dichos actos y comportamientos de la entidad demandada, no están justificados o amparados en el contrato administrativo, por lo que pone en riesgo las actividades comerciales de su empresa.

De la relación de antecedentes y conclusiones que conforman el presente fallo constitucional, se tiene que mediante Contrato Administrativo AN-GNJGC-DALJC-CLP-11-2021, suscrito el 19 de noviembre de 2019, la Aduana Nacional adjudicó a la empresa SC TELIS S.A., la provisión de conmutadores de red, y el plazo de entrega era de 40 días calendarios computables a partir desde el 20 de noviembre de 2021 hasta el 29 de diciembre de la misma gestión; en tal razón, para su cumplimiento se ofreció la garantía a primer requerimiento 10208810/21 emitida por el BNB S.A., por la suma de Bs122 484,60.-, con vigencia hasta el 3 de febrero de 2022; asimismo, en la cláusula vigésima del contrato acordaron que en caso de surgir controversias sobre los derechos y obligaciones u otros aspectos propios de la ejecución del contrato, las partes acudirán a la jurisdicción prevista en el ordenamiento jurídico para los contratos administrativos. Antes de su vencimiento, la parte impetrante de tutela, mediante nota de 20 de diciembre de 2021, solicitó a la ANB la extensión de plazo para la entrega de los equipos hasta el 7 de marzo de 2022, indicando la existencia de un hecho de caso fortuito, adjuntando anexos como prueba para justificar su solicitud y de acuerdo al Cite:                      AN PREDC-N-2021/3257 de 28 de diciembre de 2021, la referida institución estatal le dio respuesta aceptando la ampliación hasta el       31 de diciembre de 2021, aclarando que el presupuesto es solamente para la señalada gestión y no para la gestión 2022, adjuntado el contrato modificatorio AN-GNJGC-DALC-CMOD-42/2021 de 29 de diciembre, para la ampliación de plazo de entrega de los equipos hasta el 31 de diciembre de 2021; por otra parte, por Cite: 2021carlpz0243 de 30 de diciembre de 2021, la parte peticionante de tutela reitero su solicitud a la Aduana, indicando que ante la ausencia de respuesta formal a las cartas enviadas, se aplicaría el silencio administrativo positivo, por lo cual solicitó la suscripción del Contrato Modificatorio; posteriormente, por nota Cite: 2022carlpz043 de 25 de enero de 2022, el accionante puso en conocimiento a la ANB, que está trabajando para cumplir con la entrega de los equipos, reiterando la solicitud de suscripción del contrato modificatorio. Al respecto, la parte demandada, mediante nota Cite: AN-GNAGC-DFIAC-N-45/2022 de 2 de febrero, solicitó al BNB la renovación de la garantía hasta el 2 de agosto de 2022 y mediante Cite AN-GNIGC-DITIC-N-41/2022 de 2 de febrero, solicitó a SC TELIS S.A., la actualización de la Boleta de Garantía; en tal situación, la parte impetrante de tutela, mediante nota de 3 de febrero de 2022, dirigida al banco BNB, solicitó la ampliación de la boleta de garantía por el plazo de 180 días; empero, la parte demandada envió al referido banco los Cites: AN-PREDC-N-2022/0299 de 3 de febrero y AN/GNAFINI275/2022 de 7 de febrero, ambos de 2022, solicitando la ejecución de la boleta de garantía a primer requerimiento por incumplimiento del contrato administrativo por parte de la empresa señalada; por lo que, la parte impetrante de tutela, a través de nota con Cite: 2022carlpz076 de 7 de febrero de 2022,  presentada ante la Aduana Nacional el 9 del mismo mes y año, requirió la aclaración del proceso y se deje sin efecto la instrucción de la ejecución de la boleta de garantía, como también solicitó la resolución del contrato por caso fortuito; ante ello la ANB, mediante Cite: AN/PE/N/2022/0350 de 9 de febrero de 2022, le hizo conocer al peticionante de tutela la intención de resolución de contrato dirigida a SC TELIS S.A., indicándole que al no haberse firmado el contrato ampliatorio e incumplir el plazo de entrega de los equipos, le comunica la intención de resolución de contrato, la misma fue notificada a la parte impetrante de tutela el 14 de febrero de 2022 (Conclusiones II.1, II.2, II.3, II.4, II.5, II.6, II.7, II.8 y II.9).

Ahora bien, para poder determinar si los agravios denunciados por el accionante son correctos, es necesario realizar un análisis sobre el principio de subsidiariedad con la que está revestido la acción de amparo constitucional, característica que debe ser superara por toda demanda de esta naturaleza; para que, una vez evaluada y superada recién ingresar al análisis de fondo; por lo que se estudiará y de igual manera se valuará si la parte peticionante de tutela ha cumplido con estos presupuestos y de ser así poder ingresar al análisis de fondo del caso mismo y sobre las vulneraciones denunciadas, así tenemos:

a.     Sobre el principio de subsidiariedad

Respecto a este principio, es necesario referirnos a lo establecido en el art. 129.I de la CPE, que establece:

“La Acción de Amparo Constitucional se interpondrá por la persona que se crea afectada, por otra a su nombre con poder suficiente o por la autoridad correspondiente de acuerdo a la Constitución, ante cualquier juez o tribunal competente, siempre y cuando no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados” (las negrillas nos pertenecen).

Así también, el Código Procesal Constitucional (CPCo), en su art. 54 respecto a la subsidiariedad refiere que: